Червяковский Александр Владимирович,
кандидат юридических наук
доцент кафедры теории и истории права и государства
Омской академии МВД России
Законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в соответствии с Конституцией России, подлежат официальному опубликованию. Официальное опубликование нормативных правовых актов является необходимым условием вступления их в силу, выступает важнейшим элементом правового информирования граждан и должностных лиц.
На наш взгляд, требуется принятие федерального закона, который бы регламентирован порядок официального опубликования нормативных правовых актов. Чтобы разработать такой законопроект необходимо проанализировать состояния официального опубликования нормативных правовых актов и предложить соответствующую модель. Такая модель подготовлена В. Б. Исаковым и другими учеными1, выступающими в поддержку развития системы электронного официального опубликования нормативных правовых актов. В целом разделяя данную позицию, хотелось высказать ряд предложений по развитию системы официального опубликования нормативных правовых актов в России.
Полагаем, прежде всего, необходимо четко определиться с тем, что мы понимаем под официальным опубликованием нормативных правовых актов. В юридической науке можно выделить три основных подхода к соотношению понятий обнародование и опубликование. Сторонники первого подхода рассматривают опубликование нормативных правовых актов как составную часть их официального оглашения. Сторонники второго подхода считают, что термины «опубликование» и «обнародование» являются синонимами. По мнению ученых, придерживающихся третьей точки зрения, опубликование и обнародование тесно связаны между собой, но не являются тождественными. В законодательстве России можно встретить подтверждение всем перечисленным выше позициям.
Роль и назначение официального опубликования нормативных правовых актов зависит от тех целей, которые стоят при официальном опубликовании нормативных правовых актов. На наш взгляд, можно выделить следующие цели официального опубликования. Первая цель – информирование о принятом правовом акте. Официальное опубликование в этом случае – это получение гражданами сведений о принятии и подписании нормативных актов. Вторая – ознакомление заинтересованных лиц с текстом нормативного правового акта. Граждане непосредственно обращаются к аутентичной версии текста принятого нормативного правового акта. Третья цель – исчисление срока вступления в силу правового акта. Параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Последняя цель, на наш взгляд, нередко превалирует над первыми двумя.
Часть 3 ст. 15 Конституции России говорит только об обязательном опубликовании законов. Иные же нормативные правовые акты публикуются, если они затрагивают права и свободы человека и гражданина. В связи с этим возникает вопрос о том, как определить, какие из нормативных правовых актов затрагивают права и свободы человека и гражданина. Это тем более важно, что гражданину, оспаривающему нормативный правовой акт, суд, в соответствии ч. 1 ст. 251 ГПК России и разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»2, может отказать на основании того, что акт не затрагивает права и свободы гражданина.
Проблема ограничения прав и свобод граждан, путем присвоения нормативным правовым актам ограничительных грифов, остается актуальной. Наиболее острой проблемой реализации законодательства об информации о деятельности государственных органов является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну3.
На наш взгляд, при проведении работ по официальному опубликованию правовых актов, требуется четко регламентировать условия, при которых нормативный правовой акт не может быть опубликован. В тех случаях, когда он подлежит официальной публикации, правовой акт должен быть доступен через систему официального опубликования нормативных правовых актов. Во многом этому должна способствовать развивающаяся в России система электронного официального опубликования таких актов.
Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»4 установлен общий срок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания России – по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Достаточно часто встречаются случаи, когда в законе или ином нормативном правовом акте указывается конкретная дата. Вполне понятным и объяснимым, является практика, когда законодатель отводит более длительный промежуток времени для вступления в силу закона. Но вызывают резонные вопросы и даже опасения, когда правотворческий орган закрепляет в конкретных законах время вступления их в силу до истечения 10 дней, предусмотренных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ. Полагаем, что необходимо, чтобы законодатель ограничил по возможности такую практику, и применял отступление от установленного срока вступления в силу нормативных правовых актов только в исключительных случаях.
В Указе Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»5 содержатся положения о том, что акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Нормативный правовой акт, не требующий процедуры его официального опубликования также обязателен для исполнения, однако, как отмечают Г. В. Швеков и А. А. Тиле, обязателен только тому, кому он объявлен6.
Нормативные правовые акты публикуются в разных источниках официального опубликования. Чтобы гражданин или организация могли знакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, они должны иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования. Полагаем, что следует создать единый сводный портал правовой информации, на котором публиковались бы нормативные правовые акты органов исполнительной власти в полном объеме, за исключение актов ограниченного распространения.
При наличии несколько источников, предназначенных для официального опубликования одних и тех же правовых актов очень важно законодательно закрепить соотношение между этими источниками. В этом отношении полезен опыт Советского Союза. В ч. 1 ст. 3 Закона СССР от 31 июля 1989 г. № 307-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами»7 закреплялось положение: «Законы СССР, другие акты Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР нормативного характера вступают в силу на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР». Те же акты, опубликованные в газете «Известия» ранее опубликования их в «Ведомостях», вступают в силу по истечении десяти дней после опубликования в «Известиях»».
Требуется переопубликование нормативных правовых актов, принятых до принятия Конституции России. Официальные тексты актов, принятых до 1993 г. оказались в настоящее время недоступными, их можно получить только с использованием справочно-правовых систем.
Не менее важной проблемой остается официальная публикация нормативных правовых актов с внесенными изменениями и дополнениями. Наиболее известным случаем, когда опубликовывался нормативный правовой акт вторично, после внесения поправок является публикация Конституции России. Такое опубликование Конституции страны регламентировано в ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»8
Правовые акты, регламентирующие порядок подготовки и вступления в силу нормативных правовых актов, рекомендует правотворческим органам повторно официально публиковать нормативные правовые акты, в случае внесении в них большого числа изменений и дополнений. Такие положения содержатся в ст. 39 Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств–участников СНГ» (утвержден постановлением Межпарламенской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 13 мая 1995 г.)9, в п. 9 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации», утвержденных Приказом Министерства юстиции России от 4 мая 2007 г. № 8810. Тем не менее, актов, в которые вносились многочисленные поправки, существенно изменявшие содержание текста акта, достаточно много, их повторная официальная публикация не осуществляется. Следует согласиться с предложением Д. Н. Бахраха о возобновлении практики официального переиздания текстов федеральных законов с учетом изменений, внесенных в них на дату переиздания11.
Необходимо четко провести соотношение между публикацией нормативного правового акта в источнике официального опубликования и публикацией данного акта в других изданиях, а также размещением в справочных информационных системах. Следует определить требования, которые должны предъявляться к изданиям, в которых публикуются нормативные правовые акты. Возможно, стоит перенять опыт Республики Казахстан, закрепившей в Законе от 24 марта 1998 г. № 213 «О нормативных правовых актах»12 право официальной публикации нормативных правовых актов периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе.
Встречаются ситуации, когда один и тот же иной нормативный правовой акт публикуется в нескольких ближайших номерах одного и того же издания. Традиционно таким образом в «Российской газете» публикуются законы о бюджете. Возможно, стоит прямо предусмотреть в тексте правового акта, определяющего порядок вступления правовых актов в силу, положение, которое имеется в частности в ч. 5 ст. 36 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213 «О нормативных правовых актах»: «Если из-за значительного объема нормативного правового акта его текст публикуется в нескольких номерах периодического печатного издания, то днем официального опубликования считается день опубликования заключительной части текста нормативного правового акта».
Практика знает ситуации, когда полный текст нормативного правового акта печатается повторно в разных номерах одного и того же периодического издания. Так текст Федерального закона от 7 февраля 2010 г. № 3-ФЗ «О полиции» был опубликован в «Российской газете» от 8 февраля 2011 г. № 25 (5401) и в «Российской газете. Неделя» от 10-16 февраля 2011 г. № 28 (5404). «Российская газета. Неделя» – это не другая газета, не еженедельник, и даже не приложение к газете, это та же самая «Российская газета». Об этом говорит, в частности, сохранение нумерации газеты. Стоит отметить, что при опубликовании второй раз нигде не указывается, что закон ранее был официально опубликован, хотя, на наш взгляд, это необходимо было сделать.
В практике официального опубликования нормативных правовых актов распространенными являются случаи, когда публикуется только часть нормативного правового акта, остальная часть акта не публикуется. Одной из причин не опубликования отдельных положений является наличие в статьях акта информации ограниченного распространения. Однако помимо указанной выше причины, части акта могут быть не опубликованы в силу иных обстоятельств. К примеру, орган, принявший данный нормативный правовой акт, считает нецелесообразным публикацию части нормативного правового акта. В ч. 4 п. 25 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», указывается, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции России могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится. «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. № 100913, таких положений не содержат. На наш взгляд, приведение текста нормативного правового акта в печатных изданиях без приложений возможно только в исключительных случаях.
Законы и нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, если они не опубликованы, не применяются. Однако кто несет ответственность за соблюдение требований, предъявляемых к официальному опубликованию нормативных правовых актов? Как отмечает С. В. Бошно14, государство, не исполняющее своих обязанностей по опубликованию своих же нормативных правовых актов, должно привлекаться к юридической ответственности. По мнению ученого, такая ответственность должна возлагаться на тех должностных лиц, в обязанности которых входит передача актов на опубликование. Неосуществление официального опубликования правовых актов в установленный срок следует рассматривать как юридическое бездействие уполномоченных должностных лиц государственных органов.
При разработке и принятии законов и иных правовых актов, регламентирующих процедуру официального опубликования правовых актов, следует учитывать высказанные выше рекомендации, направленные на совершенствование процедуры опубликования правовых актов. Разрешение обозначенных и ряда других проблем официального опубликования нормативных правовых актов будет способствовать не только успешному правовому информированию граждан и должностных лиц, но и эффективной реализации норм права.
В заключении отметим, что мероприятия, проводимые по официальному опубликованию нормативных правовых актов, не будут достигать своей цели без постоянной планомерной деятельности по систематизации действующего российского законодательства.
Червяковский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
Адрес для связи: 644092, г. Омск, ул. Комарова, д. 7, Омская академия МВД России, кафедра теории и истории права и государства
e-mail: chervaleksandr@yandex.ru.
телефон: 89136307064