Федеральное агентство по образованию Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Сибирская академия государственной службы» И. В. Князева Антимонопольная политика государства Учебное пособие для студентов всех форм обучения по специальности 080504.65 — Государственное и муниципальное управление специализации «Антимонопольная политика государства»
Новосибирск 2010 ББК 65.290.32я73 К 546 Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СибАГС
Рецензенты: Г. П. Литвинцева — доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой экономической теории Новосибирского государственного технического университета;
С. Н. Чирихин — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории Сибирской академии государственной службы, начальник отдела товарных и финансовых рынков Управления ФАС России по Новосибирской области
Князева, И. В. К 546 Антимонопольная политика государства : учеб. пособие / И. В. Князе ва ; СибАГС.— Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2010.— 232 с.
Учебное пособие разработано для методического обеспечения дисципли ны регионального (вузовского) компонента специализации «Антимонопольная политика государства». В нем отражены теоретические вопросы функциони рования монопольных и конкурентных рынков, оценки состояния конкурент ной среды и экономической концентрации на товарных рынках, методы про ведения антимонопольной политики в различных странах, эволюция анти монопольного законодательства в России и органов, контролирующих его ис полнение. Особое внимание уделено нормативным положениям, изложенным в законе «О защите конкуренции»: предотвращение антиконкурентных действий со стороны органов власти и управления, антиконкурентных соглашений, фак тов недобросовестной конкуренции; злоупотребление доминирующим положе нием.
Предназначено для студентов всех форм обучения по специальности 080504.65 — Государственное и муниципальное управление, а также может быть рекомендовано слушателям курсов переподготовки.
ББК 65.290.32я73 © СибАГС, 2010 Предисловие Антимонопольная политика является одной из основных проблем, требующих скорейшего разрешения.
Цель государственной антимонопольной политики — демо нополизация экономики, развитие конкуренции и повышение эффективности производства на основе рыночного регулирова ния экономических процессов.
Руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Юрьевич Артемьев неоднократно в выступлениях отмечал, что формирование основ защиты конкуренции — стратегическая задача всех органов исполнительной власти. Формирование эф фективной антимонопольной политики невозможно, если она не является политикой правительства.
Глобализация мировых экономических процессов, активно влияющих на формирование национальных экономик, оказывает давление на разработку новых нормативно-регулятивных меха низмов в сфере конкуренции. Цели государственного и антимо нопольного регулирования в этих условиях заключаются, с одной стороны, в недопущении злоупотреблений доминирующим по ложением, ограничивающим конкуренцию, экономическую кон центрацию рынков и предотвращении согласованных антиконку рентных действий, ориентированных на вытеснение конкурентов; с другой — в создании условий для эффективного развития оте чественных производителей, направленных на повышение их конкурентоспособности на региональных и мировых рынках.
Значимость благоприятной конкурентной среды как факто ра развития российского предпринимательства высоко оценива ется самим предпринимательским сообществом. По мнению российских предпринимателей, «поддержание благоприятной конкурентной среды» является второй по значимости задачей государства в экономике, уступающей по своей важности лишь такой фундаментальной обязанности власти, как «формирова ние законодательных условий деятельности бизнеса, обеспече ние их безусловного и справедливого применения»
1.
Стратегические задачи проведения конкурентной политики в России на современном этапе сформулированы в 2008 г. Пре зидентом Российской Федерации В. В. Путиным:
«Решая задачу радикального повышения эффективности нашей экономики, мы должны создать стимулы и условия для продвижения целого ряда направлений...
развитие новых секторов глобальной конкурентоспособ ности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях;
развитие рыночных институтов и конкурентоспособной среды, которая будет мотивировать предприятия снижать из держки, обновлять продукцию и гибко учитывать запросы по требителей»2.
Для достижения этих целей каждый институт государствен ной власти должен создавать условия органичного развития конкурентной среды, эффективного функционирования бизнеса, а антимонопольный орган в рамках своей компетенции — ре шать задачи контроля и надзора за соблюдением законодатель ства о конкуренции, контроля за экономической концентрацией, антимонопольного регулирования в отраслях естественной мо нополии, контроля в сфере размещения государственных зака зов, оценки контроля за развитием конкуренции в стратегичес ких отраслях и др.
Защита конкуренции как основного механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономи ческих целей общества, включая изменение институциональной среды экономики страны, повышение эффективности распреде ления и перераспределения ограниченных ресурсов, создание условий для стабильности потребительского рынка, стимулов экономическому агенту для инновационного развития и луч шего использования ресурсов, установление политики форми рования цен, близких к предельным затратам, формирование новых эксплуатационных и потребительских характеристик продукции, в том числе расширение ассортиментного многооб разия и создание в целом условий для максимального благосос тояния общества
1.
Активная конкурентная политика предполагает формирова ние культуры конкуренции среди всех институтов общества, большей осведомленности агентов рынка об основных направ лениях антимонопольной политики и преимуществах, к кото рым приводит ее реализация. Следовательно, необходимы но вые подходы в профессиональной подготовке государственных и муниципальных служащих, менеджеров, экономистов и юристов.
Сложные управленческие, экономические и правовые си туации требуют от представителей органов власти и менедж мента предприятий умения быстро ориентироваться в условиях конкурентного рынка, анализировать весь комплекс факторов, прогнозировать их изменения, готовить и принимать обосно ванные решения, которые приводят к улучшению конечного ре зультата и предотвращают нежелательные последствия. Для уп равления этими процессами возникает необходимость углублен ного изучения, а затем использования в управленческой и пред принимательской деятельности знаний о государственной анти монопольной и конкурентной политике, направленной:
на содействие развитию товарных рынков и конкуренции;
ограничение и пресечение монополистической деятель ности;
предупреждение недобросовестной конкуренции;
пресечение антиконкурентных действий органов власти;
контроль за процессами концентрации.
Основная цель данного учебного пособия — создание ин формационно-образовательной основы для защиты и пропаган ды конкуренции.
Исходя из цели основная
задача пособия
заключается в фор мировании у студентов и слушателей знаний и умений,
которые помогут в отстаивании своих экономических и правовых инте ресов в условиях конкурентного рынка и соблюдении на нем принципов добропорядочности и справедливости при выполне нии профессиональной деятельности.
В пособии представлены теоретические вопросы функцио нирования монопольных и конкурентных рынков, оценки со стояния конкурентной среды и экономической концентрации на товарных рынках, методы проведения антимонопольной и кон курентной политики в различных странах, генетические истоки монополизма в экономике России и эволюция антимонополь ного законодательства в стране и организаций, контролирую щих его исполнение. Особое внимание уделено нормативным положениям, изложенным в законодательстве о защите конку ренции.
Кроме того, темы пособия включают понятия, ключевые сло ва, оформленные жирным курсивом; примеры, выделенные пик тограммой (0); выводы, контрольные вопросы, задания и биб лиографический список. В конце пособия представлен словарь терминов.
1. Методологические аспекты функционирования монопольных и конкурентных рынков Там, где нет конкуренции, там нет предмета для экономического анализа.
Дж. Ст. Миллъ Монополия — лицензия на дрему.
П. Кларк План
Понятие конкуренции и эффективность функционирования конкурент ных рынков.
Модель монополии и методы достижения монопольного положения. Виды монополий. Естественные монополии.
Характеристика и теория функционирования конкурентных и некон курентных рынков.
Методические основы анализа конкурентной среды и концентрации на товарных рынках.
1.1. Понятие конкуренции и эффективность функционирования конкурентных рынков В экономической литературе второй половины XX в., посвя щенной проблемам исследования монопольных и конкурентных рынков, представлено многообразие понятия «
конкуренция». Выделяют несколько концепций к определению содержания этого понятия. В первой концепции внимание акцентируется на поведении продавцов (покупателей); во второй — структуре рынка и нали чии барьеров; в третьей — отношении к научно-техническому прогрессу; в четвертой — распределении ограниченных ресур сов; в пятой концепции — отношении к потребителю [3].
Преимущественное положение в литературе занимают опре деления, касающиеся поведения субъектов рынка.
В энциклопедическом словаре Брокгауза и Эфрона
конкурен ция рассматривается как соперничество нескольких лиц (компа ний) в достижении одной и той же цели. Конкуренты стремятся
вытеснить друг друга, захватить в свое исключительное облада ние то или иное благо, поэтому конкуренция всегда имеет ха рактер борьбы.
Классическая политическая экономия рассматривает
конку ренцию как нечто само собой разумеющееся, пронизывающее все отрасли экономики и ограничиваемое только субъективны ми причинами. Так, А. Смит доказал, что конкуренция, уравни вая нормы прибыли, приводит к оптимальному разделению тру да и капитала. Он также определил
пять основных условии фун кционирования конкуренции:
Конкуренты должны действовать независимо, а не в сго воре.
Число конкурентов (потенциальных или уже имеющих ся) должно быть достаточным, чтобы исключить экстраорди нарные доходы.
Экономические субъекты должны обладать приемлемым знанием о рыночных возможностях.
Свобода в возможности действовать в соответствии с этим знанием.
Выждать время, чтобы направление и объем потока ре сурсов стали отвечать желанию владельцев [5].
Конкуренция должна уравновешивать частные интересы и экономическую эффективность. Исходя из этого А. Смит ото ждествлял
конкуренцию с «невидимой рукой» рынка — рыночны ми ценами, формирующимися под влиянием конкурентных сил. Сущность конкуренции, по мнению А. Смита, представля ет собой совокупность взаимосвязанных попыток продавцов установить контроль на рынке в долгосрочной перспективе. Эта тенденция на рынке будет настолько длинной, насколько это необходимо для перемещения ресурсов из отраслей с низкими прибылями в отрасли, где могут быть получены более высокие прибыли.
Следовательно,
конкуренция — это процесс реакции на но вую силу и способ достижения нового равновесия, сущностью которого является борьба конкурентов за относительные пре имущества.
В начале XX в. изменились многие устоявшиеся взгляды на конкуренцию и ее роль в экономике. Основной критике подвер глась модель совершенной конкуренции за чрезмерное внима ние только одному ее виду — ценовой конкуренции и за невоз можность раскрыть ее сущность с помощью динамичной конку рентной борьбы, а также игнорирование роли научно-техноло гических инноваций и воздействие государства на развитие и поддержку конкуренции.
Э. Чемберлин доказал, что каждый конкурент, стремясь вы делиться на рынке, прежде всего старается дифференцировать свой продукт, что влечет за собой создание субрынка, на кото ром он выступает как частичный монополист, регулирующий цену. Впервые монополия и конкуренция рассматриваются не как антитезы, так как ни одна из них не исключает другую, и поэтому введено понятие «
монополистическая конкуренция» [12].
Американские ученые А. Томпсон и А. Дж. Стрикленд в кни ге «Стратегический менеджмент» представляют
конкуренцию как «динамический, постоянно изменяющийся процесс, сопро вождающийся новыми наступательными и оборонительными действиями компаний и переносом акцента с одних видов кон курентной борьбы на другие» [10].
В России действующий федеральный закон «О защите кон куренции» [1] определяет
конкуренцию как состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них одно сторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
С середины 50-х гг. XX в. активное внимание при характе ристике сущности конкурентных рынков стало уделяться одно му из его признаков — структуре.
М. Портер, исследуя теорию конкурентоспособности, веду щее место отводит не столько структуре рынка и уровню разви тия конкурентных отношений, сколько степени его адаптации к технологическим изменениям. «Конкуренция — динамичный и развивающийся процесс. Традиционные теории были, по су ществу, статичными, сосредоточенными на преимуществах на основе факторов или эффекта масштаба. Однако в конкуренции нет равновесия, и она зависит от того, как рынок и общество воспринимают достижения научно-технического прогресса» [9].Понимание того, что ограниченность ресурсов не позволяет достигнуть идеального решения функционирования систем как на монопольных, так и на конкурентных рынках, привело к тому, что в 70-е гг. в основе концептуальных подходов к поня тию сущности конкуренции стала рассматриваться проблема по ведения в мире ограниченных производственных ресурсов и борьбы за их эффективное использование [3].
В условиях значительного опережения возможностей про изводства над спросом у производителей или продавцов не ока залось иного метода борьбы за свои конкурентные преимущест ва, как принятие концепции маркетинга. Ф. Котлер рассматри вает
конкуренцию как поведение компаний, направленное на борьбу за деньги потребителей и их максимальное удовлетворе ние
1. Концентрация усилий продавца на конкретном рынке или группе потребителей обеспечивает наибольший оборот и долю рынка. Одновременно все большее значение приобретает изуче ние потребительского поведения и борьбы за его удовлетворе ние. Конкурентным является такой рынок, где контролируются интересы потребителей, а фирмы ведут борьбу за ограниченный объем их платежеспособного спроса.
Хотя конкурентные условия на различных отраслевых рын ках никогда не бывают одинаковыми, процессы соперничества на них аналогичны, что позволяет рассматривать их через методоло гическую призму взаимодействия целого ряда сил (факторов). М. Портер [9] выделяет
пять конкурентных сил, результатом действия которых и является состояние конкуренции в отрасли:
Соперничество между конкурирующими продавцами в отрасли.
Рыночные попытки компаний из других отраслей завое вать потребителей с помощью своих товаров-заменителей.
Потенциальное появление новых конкурентов.
Рыночная власть и средства воздействия, используемые поставщиками сырья.
Рыночная власть и средства воздействия, используемые потребителями продукции.
Значение этой модели состоит в том, что на основе обще теоретических подходов к оценке конкуренции в анализе участ вуют как чисто экономические, так и психологические факторы поведения потребителей, определяющие силу конкурентного прессинга на отраслевом рынке.
Конкуренция, имеющая разнообразный спектр взаимоотно шений субъектов рынка, усиливается в противовес монополи стическим целям как компаний-конкурентов, так и контраген тов-поставщиков и потребителей продукции.
К факторам, усиливающим конкурентное поведение, отно сятся:
диверсификация производства у крупных компаний;
развитие новых технологий, опережающее развитие на учно-технического прогресса;
выравнивание размеров и возможностей компаний, дей ствующих на рынке;
увеличение численности малых и средних фирм, повы шение эффективности их функционирования;
увеличение числа конкурентов в условиях экономическо го роста, глобализации и интернационализации рынков, либера лизации международной торговли, региональной интеграции;
использование маркетинговых подходов в управлении, позволяющих осуществлять приведение всех ресурсов фирмы в соответствие с требованиями и возможностями рынка;
появление многообразия рыночных стратегий и корпора тивных программ для достижения конкурентных преимуществ;
сегментация рынков, формирование рыночных ниш и раз витие целевой аудитории потребителей;
сокращение жизненного цикла товаров;
устойчивое расширение рыночного спроса благодаря экономической и политической стабильности в мире;
рост благосостояния потребителей, что предопределяет низкие затраты потребителя при переключении с продукции од ного производителя на продукцию другого;
активное потребительское поведение, которое становит ся мощной конкурентной силой, владея рычагами контроля за ценами, качеством, сервисом и пр.;
проведение государственной конкурентной и антимоно польной политики.
В заключение параграфа отметим, что конкурентность рын ка определяется теми пределами, в рамках которых отдельные фирмы способны воздействовать на рынок, т. е. оказывать влия ние на условия реализации своей продукции и прежде всего на цены. Чем меньше это влияние, тем более конкурентным счита ется рынок.
1.2. Модель монополии и методы достижения монопольного положения. Виды монополий. Естественные монополии Противоположностью конкуренции является
монополия, которая существует при наличии одной фирмы, производящей продукт, у которого нет близкого заменителя.
В словаре Брокгауза и Эфрона
монополия характеризуется как соотношение между спросом и предложением, при котором один из этих факторов, по объективным причинам, находится в исключительно выгодных условиях. Такое абсолютное преоб ладание предоставляет предпринимательской фирме или иным субъектам хозяйствования, добившимся монополии, исключи тельное право распоряжения ресурсами, возможность давления на конкурентов, потребителей и общество в целом, а также воз можность получения сверхприбылей. При отсутствии конку рентного пресса фирмы не стремятся контролировать свои из держки, искать резервы роста и совершенствования. А. Смит оценивал монополию как великого врага хорошего управления [3].
Монополии можно классифицироватъ по следующим призна кам: по характеру возникновения и по характеру движущих сил, форме собственности и территориальному характеру (рис.1).
По характеру движущих сил можно выделить: естествен ную, продуктовую, протекционистскую монополии. Существо вание
естественных монополий представляет экономически целесообразную рыночную ситуацию, при которой удовлетво рение спроса на определенном продуктовом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических или иных особенностей функционирования рынка.
Местная
Рис. 1. Классификация различных видов монополий
В отраслях естественных монополий экономия, обуслов ленная ростом масштабов производства, столь велика, что про дукт может быть изготовлен одной фирмой при более низких средних издержках, а товары, произведенные данными субъек тами, не могут быть заменены в потреблении другими товарами и, соответственно, спрос на данном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены. Технологические особенности фун кционирования компаний на таких рынках создают ситуацию, в которой при росте спроса средние совокупные издержки для фирмы с данной технологией постоянно снижаются, соответст венно, какое-либо рассредоточение производства на нескольких предприятиях приводит к росту суммарных затрат на выпуск продукции и неэффективному функционированию системы.
Естественная монополия существует на основе барьеров, обусловленных особенностями условий производства и реали зации продукции. В большинстве случаев такая экономическая ситуация характерна для отраслей коммуникаций и предприятий, производящих продукцию и услуги коллективного потребления, таких как транспортировка нефти, газа, передача электрической и тепловой энергии, магистральные перевозки железнодорожным транспортом, услуги электросвязи, транспортных терминалов, во доснабжения и водоотведения и др. Следует заметить, что в по следние годы в мировой практике даже в этих сферах осуществ ляются попытки создания конкурирующих структур.
В соответствии с федеральным законом РФ от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»
видами дея- телъности, относящимися к сфере
естественной монополии, являются:
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магист ральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам;
железнодорожные перевозки;
услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
услуги по передаче электрической энергии;
услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в элек троэнергетике ;
услуги по передаче тепловой энергии;
услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей [2].
На сегодняшний день в Российской Федерации имеются два крупнейших субъекта — естественных монополиста — это ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». ОАО РАО «ЕЭС России» реорганизовано в июне 2008 г., однако общие экономические и технологические процедуры, связанные с изменением функ ционирования системы в настоящее время пока не достигнуты. В процессе антимонопольного контроля за деятельностью дан ных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнер гетики, газообеспечения и железнодорожного транспорта, которые могут быть квалифицированы как угрозы экономике государства в целом и развитию конкурентных отношений в частности.
Федеральный закон РФ от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» позволил разработать направ ленную на регулирование деятельности естественных монопо лий систему мер по достижению баланса потребителей и субъ ектов естественных монополий по эффективному функциониро ванию субъектов естественных монополий.
Достижение монопольного положения может быть следст вием активного внедрения результатов научно-технического прогресса, разработки и создания принципиального нового то вара или услуги, эффективной хозяйственной стратегией, уме лого использования технологических инноваций, удачного уче та динамики рыночной конъюнктуры, широкого применения системы сервисного обслуживания и создания эффективных и благоприятных режимов потребления. При наличии потенци альных конкурентов и появления товара-заменителя такая мо нополия постоянно мотивирована на поддержание мобильности и эффективности в сфере производства и реализации продукции.
В связи с тем, что достижение монопольного положения осу ществляется благодаря выведению на рынок нового товара, дан ная
монополия характеризуется как
продуктовая. Как правило, продуктовые монополии опираются на аккумулирование финан совых ресурсов, направленных на осуществление перспектив ных научно-исследовательских программ, внедрение инноваций и новейших достижений научной мысли, реализацию масштаб ных маркетинговых проектов и создание нематериальных брен- динговых активов [3].
Возникновение
протекционистских монополий связано с активной политикой государства в рамках государственной помощи, направленной на содействие отдельным субъектам рынка, что полностью предотвращает возникновение конкурен тов либо создает для этого административные барьеры.
Основными
инструментами государственной помощи яв ляются: прямые субсидии, льготы, включая освобождения от уплаты налогов, займы под гарантии государства или займы, представляемые государством по процентным ставкам ниже рыночных, государственные поставки товаров и услуг по ценам ниже рыночных, отсутствие конкурсной системы распределения государственных заказов и др.
Протекционистские монополии при малоэффективной дея тельности могут добиваться успешных экономических результа тов за счет манипулирования ценами при низком качестве и не высокой конкурентоспособности своей продукции. Действуя в условиях государственного патронажа, эти монополии обеспе чены административным иммунитетом, что является важным фактором, предопределяющим свойства их хозяйственной стра тегии и поведения на рынке. Законодательно неурегулированное государственное вмешательство в деятельность субъектов рын ка может привести к нарушению экономического равновесия на рынке, технологическим и социальным конфликтам, проявле нию монополистического поведения, направленного на ограни чение, устранение или недопущение конкуренции.
По форме собственности можно выделить два типа моно полий: частную и государственную.