Томилов А.Ю. Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе с целью защиты прав - файл n1.doc

приобрести
Томилов А.Ю. Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе с целью защиты прав
скачать (137.3 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc138kb.19.09.2012 10:59скачать

n1.doc


Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 21 (159).

Право. Вып. 20. С. 64-68.

А. Ю. Томилов

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ С ЦЕЛЬЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ

ДРУГИХ ЛИЦ

Рассматривается актуальная проблема гражданского процессуального права — участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе с целью за­щиты прав, свобод и законных интересов других лиц. Анализируется законодательство в сфере ре­гулирования данных правовых отношений, раскрываются правовая природа и признаки института участия органов государственной власти в арбитражном процессе.

Ключевые слова: орган государственной власти, орган местного самоуправления, защита прав, свобод и законных интересов

.С середины XX в. законодательство, регла­ментировавшее процессуальный порядок рас­смотрения дел в государственном арбитраже, предусматривало две формы участия органов государственного управления по делам в защи­ту чужих прав и интересов: обращение с заявле­нием в защиту прав и охраняемых законом ин­тересов других лиц и вступление в уже начатый процесс для дачи заключения по делу.

С момента создания арбитражных су­дов в Российской Федерации и принятия Арбитражного процессуального кодекса РФ (да­лее — АПК РФ) данный порядок был изменен. Правовые конструкции участия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправ­ления в арбитражном процессе, определявшие порядок защиты чужих прав и интересов, были минимизированы. Такая ситуация во многом способствовала тому, что указанный процессу­альный институт в арбитражном процессе остал­ся без серьезного внимания ученых. Так, возник­ла необходимость решения некоторых проблем, связанных с его функционированием. Среди них следует выделить саму возможность существо­вания института защиты чужих прав и интере­сов в арбитражном процессе, субъектный состав лиц, которые могут выступать в защиту чужих прав и интересов, объем прав и полномочий лиц, участвующих в этой деятельности.

Первый АПК РФ 1992 г. в своей правовой конструкции был более близок к гражданскому процессу и не в полной мере учитывал специ­фику арбитражного судопроизводства, что в дальнейшем привело к внесению в него из­менений. Перемены коснулось и ст. 35 АПК РФ 1992 г., регламентирующей участие в арбитраж- ном процессе государственных и иных орга­нов, выступающих в защиту прав других лиц. В соответствии с АПК РФ 1992 г. допускалось предъявление иска со стороны государствен­ных и иных органов в защиту охраняемых зако­ном прав и интересов организаций и граждан- предпринимателей, а также государственных и общественных интересов в случаях, предусмо­тренных законодательными актами Российской Федерации. Государственные и иные органы могли привлекаться к участию в деле и по ини­циативе арбитражного суда для дачи заключе­ния по спору.

Однако в АПК РФ 1995 г. этот порядок был изменен, в нем были сформированы новые нормативно-правовые принципы регламентации защиты прав и интересов других лиц, которые остались неизменными до сегодняшнего дня. В соответствии с новым подходом была сформу­лирована ст. 42 АПК РФ 1995 г., которая опреде­ляла, что в случаях, предусмотренных федераль­ным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском в арбитражный суд в защи­ту государственных и общественных интересов. АПК РФ 1995 г. исключил возможность госу­дарственным органам и органам местного само­управления вступать в уже начатый процесс для дачи заключения по делу. Таким образом, наме­тилось существенное расхождение в процессу­альных формах участия органов власти в арби­тражном и гражданском процессах. Изменения коснулись и формирующейся с этого времени судебной практики по данным вопросам.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 апреля 2000 г.

№ 7553/99 указывалось, что в соответствии со ст. 4 АПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, в арбитражный суд в защиту государ­ственных и общественных интересов имеют пра­во обратиться прокурор, государственные орга­ны, органы местного самоуправления и иные органы. А ст. 42 АПК РФ 1995 г. устанавливает, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обра­титься с иском в арбитражный суд в защиту го­сударственных и общественных интересов толь­ко в случаях, предусмотренных федеральным за­коном. И если организация не относится к числу государственных органов, то такое право у нее отсутствует. На основании этого Арбитражный Суд РФ отказал Западно-Сибирскому террито­риальному управлению Госкомрезерва России в иске о признании сделки недействительной, так как указанная организация не является го­сударственным органом.

Арбитражный Суд РФ с 1995 по 2002 гг. формировал и основные подходы к определе­нию порядка участия органов государствен­ной власти в арбитражном судопроизводстве, основанные на праве защиты этими органами неопределенного круга лиц и интересов, кото­рые можно разделить на государственные и об­щественные. В связи с вступлением в силу ново­го Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. были внесены изменения в порядок об­ращения органов государственной власти в ар­битражный суд в случае защиты чужих прав и интересов.

Действующее арбитражное процессуальное законодательство допускает возможность обра­щения государственных органов и органов мест­ного самоуправления с заявлением в суд толь­ко с целью защиты публичных интересов (п. 1 ст. 53 АПК РФ). В научной литературе отмеча­ется, что поскольку понятие «публичный инте­рес» не имеет легального определения в арби­тражном законодательстве, то его можно рас­ширенно толковать в части возможного участия органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления в судебных делах. Так, Л. А. Мицкевич, рассматривая вопрос о право­вой природе и признаках органов государства, делает интересный вывод о возможном участии органов государства в судебных спорах, связан­ных с осуществлением ими властных полномо­чий, выделяя его как основной признак, опреде­ляющий публичный характер их деятельности1.

Применив указанный подход к оценке допу­стимости участия органов государственной вла­сти и органов местного самоуправления в су­дебных делах, можно выделить ряд критериев, определяющих характер публичного интереса: 1) объем, компетенция соответствующего орга­на; 2) характер спорных отношений, входящих в сферу компетенции государственного или му­ниципального органа; 3) результаты рассмотре­ния в суде спорных правоотношений, которые могут повлиять на порядок осуществления со­ответствующим органом его властных полномо­чий. Наличие выделенных нами критериев мо­жет служить основанием для определения до­пустимости участия того или иного органа го­сударственной власти или органа местного са­моуправления при рассмотрении дела в арбит­ражном суде и служить правовым основанием для его обращения с исковым заявлением.

Необходимость защиты публичного интере­са следует рассматривать как основание, допу­скающее возможность обращения в суд органов государственной власти и органов местного са­моуправления, но такая защита является в то же время и возможностью для защиты прав и инте­ресов других лиц. Подобный вывод следует, на наш взгляд, из смысла ст. 53 АПК РФ, так как прямого указания на защиту чужих прав и ин­тересов арбитражное процессуальное законо­дательство не содержит. Исходя из смысла ч. 1 ст. 53 АПК РФ также можно сделать вывод об от­сутствии в арбитражном процессе полноценно­го института защиты чужих прав и интересов и признании его только институтом гражданского процесса. Подобный вывод основывается на том, что в АПК РФ не предусмотрена процессуальная возможность осуществления действий по защи­те чужих прав и интересов, за исключением по­ложений ст. 192 и 198 АПК РФ, в которых регла­ментируется право на обжалование норматив­ных и ненормативных актов. Однако федераль­ное законодательство в различных нормативных актах содержит положения, предоставляющие возможность обращения в суд в защиту неопре­деленного круга лиц, что допускает существо­вание рассматриваемого нами процессуального института в арбитражном процессе.

Так, федеральный антимонопольный орган на основании п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального за­кона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» может обращаться «в арбитраж­ный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том чис­ле с исками, заявлениями: о признании недей­ствующими либо недействительными полно­стью или частично противоречащих антимоно­польному законодательству нормативных право­вых актов или ненормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных ор­ганов органов и организаций, а также государ­ственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации; о признании не­действительными полностью или частично дого­воров, не соответствующих антимонопольному законодательству; об обязательном заключении договора; об изменении или о расторжении до­говора»2.

Федеральные и региональные органы госу­дарственной власти в сфере охраны окружа­ющей среды вправе предъявлять иски о воз­мещении вреда, причиненного окружаю­щей среде в результате нарушения природо­охранного законодательства, в соответствии со ст. 5, 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3.

Государственные органы, контролирующие качество и безопасность товаров для потребите­ля, предъявляют в суды иски к изготовителям (исполнителям, продавцам) в случае нарушения ими требований по безопасности товаров, ра­бот или услуг. Эту деятельность осуществляют уполномоченные федеральные органы исполни­тельной власти по контролю и надзору в обла­сти защиты прав потребителей и безопасности товаров (п. 1 ст. 40, ст. 42 Закона РФ от 7 фев­раля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потре­бителей»4). Указанные органы имеют право на обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределен­ного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимате­ля за неоднократное или грубое нарушение уста­новленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.

Иски, поданные в арбитражный суд органа­ми государственной власти или органами мест­ного самоуправления в защиту публичный ин­тересов, можно рассматривать как косвенный иск в защиту прав и интересов другого лица.

При этом формулировки ст. 53 АПК РФ содер­жат отсылочный характер к нормам федераль­ного законодательства, в котором должна преду­сматриваться возможность обращения государ­ственного или муниципального органа в арби­тражный суд за защитой публичного интереса. На наш взгляд, в отношении вопросов защиты чужих прав и интересов в действующем зако­нодательстве наметилась тенденция сокраще­ния оснований для обращения в арбитражный суд со стороны федеральных, государственных и муниципальных органов власти. И этот про­цесс идет одновременно с сокращением анало­гичных функций прокуратуры. На это обраща­ет внимание А. А. Павлушина, которая считает, что в ходе сравнительного анализа ст. 52 и 53 АПК РФ можно прийти к выводу о том, что зако­нодатель сознательно сужает круг защищаемых прокуратурой интересов до «государственных» и «муниципальных», но при этом оставляет за­щиту «публичного интереса», который, очевид­но, не исчерпывается двумя вышеназванными категориями5. На наш взгляд, указанная тенден­ция во многом обусловлена тем, что границы «публичного интереса», который подлежит за­щите в арбитражном процессе, не определены.

Необходимость определения данных границ обусловлена и тем, что АПК РФ предусматри­вает возможность обращения государственных органов и органов местного самоуправления в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных и ненормативных правовых ак­тов недействительными (ст. 192 и 198 АПК РФ). Положения указанных статей предусматрива­ют возможность оспаривать нормативный или ненормативный акт или отдельные его положе­ния, если он нарушает права и законные инте­ресы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Основанием такого оспаривания является тот факт, что указанный акт не соот­ветствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юриди­ческую силу. Законодатель в отношении вопро­са оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов четко определил границы про­цессуальных оснований для действий заинте­ресованных в этом лиц, ими стало несоответ­ствие закону или иному нормативному право­вому акту, имеющему большую юридическую силу. В рамках заданных границ любое лицо вправе осуществлять необходимые действия: подавать заявления, определять предмет дока­зывании, формулировать свои требования.

Подобная определенность отсутствует при об­ращении лица с иском или заявлением в защиту публичных интересов, так как законодателем не установлены границы, в рамках которых долж­ны совершаться процессуальные действия в дан­ной сфере. В настоящее время эти границы уста­навливаются произвольно, по мере принятия или уточнения того или иного законодательно­го акта при общей тенденции сокращения право­применительных оснований, необходимых для защиты чужих прав и интересов, которые в част­ноправовых отношениях, как считает большин­ство юристов, должны защищаться лицом само­стоятельно. Именно этот путь законодательной институализации избран современным арбит­ражным процессуальным правом в отношении рассматриваемого нами правового института.

По нашему мнению, следует дать оценку ука­занному нами пути развития процессуального законодательства посредством проведения ана­лиза отношений, складывающихся при защите чужих прав и интересов. При их анализе сле­дует обратить внимание на резкое возрастание дискреционных усмотрений соответствующего органа исполнительной власти, имеющего те­перь право решать вопрос о наличии или отсут­ствии публичного интереса, который обусловит его возможное обращение в арбитражный суд. Законодательство не определяет понятие пу­бличного интереса для органа власти, который решает подать соответствующий иск или заявле­ние. Таким образом, уходя от обязанности четко­го определения границ публичности, законода­тель допускает наличие злоупотреблений в дан­ной сфере отношений со стороны различных управомоченных субъектов.

В ведении арбитражного суда находятся экономические споры и другие дела, связан­ные с предпринимательской деятельностью. Конституция РФ гарантирует свободу эконо­мической деятельности, но в рамках правового и социального государства. Признавая, соблю­дая и защищая экономическую свободу деятель­ности, государство не может допустить злоупо­требления предоставленной свободой с чьей бы то ни было стороны.

Одним из проявлений государственного кон­троля за соблюдением прав и свобод граждан в экономической сфере является предоставлен­ная им возможность в судебном порядке защи­щать свои права и законные интересы, в том чис­ле права и интересы других лиц в случаях, пред­усмотренных законом.

Носителем суверенитета и источником вла­сти в Российской Федерации является народ. Осуществление власти народом производится непосредственно, а также через органы государ­ственной власти. Поскольку государственная власть строится на принципе разделения вла­стей, то правореализационная деятельность по защите прав и интересов граждан может осу­ществляться и путем обращения органов испол­нительной власти в суд, в том числе и с целью защиты чужих прав и интересов. И в этом нам видится проявление «публичного интереса» ор­ганов власти, обязанность которых состоит в признании, соблюдении и защите прав и сво­бод граждан, а также всех форм собственности. В связи с вышеизложенным следует определить границы публичного интереса, в рамках кото­рых должны осуществляться действия того или иного органа власти, исходя из сферы обще­ственных отношений, в которых данный орган реализует свою деятельность, и объема предо­ставленных ему властных полномочий.

Определение границ «публичного интереса», выявляющих пределы действий органов власти по защите чужих прав и интересов, не снима­ет проблему существующих ограничений на участие в арбитражном процессе в защиту чу­жих прав и интересов со стороны органов вла­сти, о которых мы говорили. Данные ограниче­ния заложены в отсылочной формулировке ч. 1 ст. 53 АПК РФ, допускающей участие органов власти в случаях, предусмотренных федераль­ным законом.

Правомерно ли наличие подобных ограниче­ний в арбитражном процессе? В данном случае следует обратить внимание на различие в по­строении законодательства, определяющего воз­можность участия органов власти и прокурату­ры в арбитражном процессе. Порядок участия прокуратуры определяется процессуальным законодательством, а органов государственной власти и местного самоуправления — норма­ми материального права. С нашей точки зрения, правомерным является выбор единой формулы, определяющей порядок участия как органов про­куратуры, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитраж­ном процессе, который должен быть закреплен в процессуальном законодательстве.

Определение порядка такого участия создаст единый подход к вопросам защиты прав, свобод и законных интересов всех участников экономи­ческих отношений, будет способствовать более эффективной защите их субъектов. Это позво­лит ввести единообразие в федеральное зако­нодательство, в котором имеются на этот счет различные подходы. Так, Федеральная служба по труду и занятости в соответствии с подп. 5.9 п. 5 Положения о Федеральной службе по тру­ду и занятости6 представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Основными пол­номочиями Федеральной службы по труду и за­нятости является осуществление государствен­ного надзора и контроля за соблюдением трудо­вого законодательства. Ограничение, связанное с представлением в суде указанной службой ин­тересов лишь Российской Федерации, является необоснованным, особенно сегодня, когда нару­шения прав работников со стороны работодате­лей приобрели массовый характер. Если в про­цессуальное законодательство будут внесены изменения, дающие возможность органам ис­полнительной власти участвовать в суде, то дан­ный пробел в законодательстве будет устранен. Таким образом, право на участие будет закрепле­но в нормах материального права, а нормы про­цессуального законодательства будут содержать перечень дел, по которым возможно участие ор­ганов власти, и основания такого участия.

Право на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе по защите прав и инте­ресов других лиц, по нашему мнению, должно сохраниться, однако необходимо определить новый процессуальный порядок такого участия.

Можно выделить два подхода к указанной про­блеме. Первый подход предусматривает возмож­ность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитраж­ном процессе только для защиты неопределен­ного круга лиц. Второй подход допускает воз­можность защиты как неопределенного круга лиц, так и больших групп лиц, когда участие ор­ганов государственной власти и органов местно­го самоуправления в защите их прав и интере­сов можно определить как защиту публичного интереса. Выбор одного из подходов к проблеме защиты чужих прав и интересов в арбитражном процессе во многом зависит от выбора опреде­ленной системы возможного влияния органов государственной власти и органов местного са­моуправления на формирующуюся в обществе правоприменительную практику в сфере граж­данских правовых отношений.

Примечания

  1. См.: Мицкевич, Л. А. О правовой природе и признаках органа государства // Споры с участием государственных органов / сост. Н. М. Демидова. М., 2006. С. 69-85.

  2. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434.

  3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

  4. Закон Российской Федерации «О защите прав потреби­телей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 // Ведомости Съезда народ. депутатов и Верхов. Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 766.

  5. См.: Павлушина, А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журн. рос. права. 2006. № 6. С. 34.

  6. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» от 30 июня 2004 г. № 324 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации