Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации - файл n1.doc

приобрести
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации
скачать (4121 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc4121kb.19.09.2012 09:13скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   29


М.В. Баглай
Конституционное право

Российской Федерации

Учебник для юридических вузов и факультетов

Издательская группа НОРМА-Инфра-М

Москва, 1998

ББК 67.99(2)01

Б 14


Б 14 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.

Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. – 752 с.


ISBN 5-89123-126-3

ISBN 5-86225-537-0

Настоящий учебник, написанный известным российским ученым, Заслуженным деятелем науки Российской Федерации, профессором, доктором юридических наук, освещает институты нового конституционного права, которое формируется после принятия Конституции РФ 1993 г. Читатель получает знания о всех новых законах, реализующих права и свободы граждан, механизм государственной власти. Отличительной чертой данного учебника является стремление автора углубить теоретические знания по всем вопросам, а также ввести в учебный процесс практику Конституционного Суда Российской Федерации.

Все ссылки на официальные источники приведены по состоянию на 15 сентября 1997 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского конституционного права.
ISBN 5-89123-126-3 © М.В. Баглай, 1998

ISBN 5-86225-537-0 © Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Предисловие 8

Раздел I. Основы теории конституционного права 10

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права 10

§ 1. Понятие и роль 10

§ 2. Предмет 11

§ 3. Конституционное право или государственное право? Спор о терминах 13

§ 4. Социальная природа российского конституционного права 13

§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы 14

§ 6. Конституционное право и политическая система 17

Глава 2. Источники и система конституционного права 19

§ 1. Источники 19

§ 2. Система конституционного права 26

§ 3. Коллизии в конституционном праве 27

§ 4. Ответственность в конституционном праве 28

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем 30

§ 1. Дореволюционное конституционное (государственное) право 30

§ 2. Тоталитарное конституционное (государственное) право 35

§ 3. Демократическое конституционное право 43

Раздел II. Конституция 46

Глава 4. Основы конституционной теории 46

§ 1. Конституция и государство 46

§ 2. Определение конституции и ее содержание 48

§ 3. Прямое действие конституции 51

§ 4. Виды конституций 52

§ 5. Конституции в федеративном государстве 53

§ 6. Соблюдение и охрана конституции 56

Глава 5. Особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. 59

§ 1. Необходимость смены Конституции 59

§ 2. Конституционная комиссия 61

§ 3. Конституционное совещание 62

§ 4. Развитие конституционного кризиса 63

§ 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 г. 65

§ 6. Конституционное развитие после принятия Конституции 66

Раздел III. Основы конституционного строя 69

Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя 69

§ 1. Понятие конституционного строя 69

§ 2. Человек, его права и свободы — высшая ценность 70

§ 3. Суверенитет народа 72

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства 77

§ 1. Демократическое государство 77

§ 2. Федеративное государство 78

§ 3. Правовое государство 80

§ 4. Социальное государство 82

§ 5. Светское государство 83

§ 6. Республиканская форма правления 84

Глава 8. Основы организации государственной власти и местного самоуправления 86

§ 1. Суверенитет Российской Федерации 86

§ 2. Разделение властей 89

§ 3. Органы государственной власти 91

§ 4. Местное самоуправление 92

Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя 94

§ 1. Принципы рыночной экономики 94

§ 2. Собственность 96

§ 3. Земля и другие природные ресурсы 98

§ 4. Идеологическое и политическое многообразие 99

§ 5. Общественные объединения 103

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина 105

Глава 10. Общие положения 105

§ 1. Учение о свободе 105

§ 2. Природа конституционных прав и свобод 106

§ 3. Права человека и права гражданина: в чем отличие? 108

§ 4. Международно-правовой базис прав человека 109

§ 5. Классификация прав и свобод 111

§ 6. Ограничения прав и свобод 111

§ 7. Равенство и равноправие 114

Глава 11. Личные права и свободы 118

§ 1. Право на жизнь 118

§ 2. Достоинство личности 119

§ 3. Право на свободу и личную неприкосновенность 120

§ 4. Право на частную жизнь 122

§ 5. Неприкосновенность жилища 123

§ 6. Национальная принадлежность 124

§ 7. Свобода передвижений и места жительства 125

§ 8. Свобода совести и вероисповедания 129

§ 9. Свобода мысли и слова 131

Глава 12. Политические права и свободы 133

§ 1. Свобода печати и информации 133

§ 2. Право на объединение 136

§ 3. Право на мирные собрания и публичные манифестации 139

§ 4. Право участвовать в управлении делами государства 141

§ 5. Право избирать и быть избранными 141

§ 6. Равный доступ к государственной службе 142

§ 7. Право участвовать в отправлении правосудия 142

§ 8. Право обращений 143

Глава 13. Экономические, социальные и культурные права 145

§ 1. Право на экономическую деятельность 146

§ 2. Право частной собственности 149

§ 3. Трудовые права и свободы 153

§ 4. Защита материнства, детства и семьи 155

§ 5. Право на социальное обеспечение 157

§ 6. Право на жилище 159

§ 7. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь 160

§ 8. Право на образование 161

§ 9. Свобода творчества 162

§ 10. Право на участие в культурной жизни 163

Глава 14. Конституционные гарантии прав и свобод 164

I. Общие гарантии прав и свобод человека и гражданина 164

§ 1. Защита прав и свобод — обязанность государства 164

§ 2. Самозащита прав и свобод 165

§ 3. Судебная защита 165

§ 4. Международная защита 166

§ 5. Возмещение вреда 166

§ 6. Неотменяемость прав и свобод 167

§ 7. Возраст 167

II. Конституционные гарантии правосудия 168

§ 1. Гарантии подсудности 168

§ 2. Право на юридическую помощь 168

§ 3. Презумпция невиновности 169

§ 4. Запрет повторного осуждения 170

§ 5. Недействительность незаконно полученных доказательств 170

§ 6. Право на пересмотр приговора 170

§ 7. Гарантия от самообвинения 170

§ 8. Права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью 170

§ 9. Запрет обратной силы закона 171

Глава 15. Конституционные обязанности человека и гражданина 172

§ 1. Равенство обязанностей 172

§ 2. Соблюдение Конституции и законов 172

§ 3. Уважение прав и свобод других лиц 172

§ 4. Забота о детях и нетрудоспособных родителях 173

§ 5. Получение основного общего образования 173

§ 6. Забота о памятниках истории и культуры 173

§ 7. Уплата налогов и сборов 174

§ 8. Сохранение природы и окружающей среды 174

§ 9. Защита Отечества 174

Глава 16. Гражданство 177

§ 1. Понятие гражданства 177

§ 2. Двойное гражданство 178

§ 3. Гражданство и брак 179

§ 4. Приобретение гражданства 180

§ 5. Прекращение гражданства 182

§ 6. Государственные органы по делам гражданства 183

§ 7. Правовое положение иностранцев 184

§ 8. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев 185

§ 9. Право на политическое убежище 187

Раздел V. Федеративное устройство 188

Глава 17. Общие положения 188

§ 1. Понятие и формы государственного устройства 188

§ 2. Исторические этапы российского федерализма 190

§ 3. Общая характеристика современного российского федерализма 193

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 194

§ 1. Состав субъектов Федерации 194

§ 2. Территория Российской Федерации 195

§ 3. Государственный язык 196

§ 4. Таможенная, денежная и налоговая системы 197

§ 5. Предметы ведения Российской Федерации 197

§ 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов 199

§ 7. Правовая система Российской Федерации 200

§ 8. Организация исполнительной власти 201

§ 9. Единая судебная власть и прокуратура 202

§ 10. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации 202

§ 11. Участие в межгосударственных объединениях. Содружество Независимых Государств 204

§ 12. Государственные символы 206

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 207

§ 1. Правовой статус субъектов РФ 207

§ 2. Особенности правового статуса республик 212

§ 3. Особенности правового статуса автономий 214

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации 217

Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти 217

§ 1. Понятие органа государственной власти 217

§ 2. Классификация органов государственной власти 219

§ 3. Федеральные органы государственной власти с особым статусом 221

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации 224

§ 1. Значение выборов в демократическом государстве 224

§ 2. Понятие избирательной системы и избирательного права 225

§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме 226

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы) 227

§ 5. Международно-правовые стандарты 230

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс) 231

§ 7. Референдум 243

§ 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации 249

Глава 22. Президент Российской Федерации 253

§ 1. Положение Президента РФ в системе органов государственной власти 253

§ 2. Порядок избрания Президента РФ. Прекращение его обязанностей 258

§ 3. Полномочия Президента РФ 263

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 275

§ 1. Исторические корни принципа народного представительства 275

§ 2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации 276

§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат 279

§ 4. Порядок выборов депутатов Государственной Думы 281

§ 5. Формирование Совета Федерации 288

§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты 290

§ 7. Компетенция Федерального Собрания 305

§ 8. Порядок принятия федеральных законов 329

§ 9. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации 343

Глава 24. Правительство Российской Федерации 355

§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти 355

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти 356

§ 3. Состав, формирование и отставка Правительства РФ 360

§ 4. Компетенция Правительства РФ 368

§ 5. Порядок деятельности Правительства РФ 372

§ 6. Акты, издаваемые Правительством РФ 377

§ 7. Ведущие министерства и ведомства 379

Глава 25. Судебная власть 392

§ 1. Общая характеристика организации и функций судебной власти 392

§ 2. Конституционно-правовой статус судей 399

§ 3. Конституционный Суд Российской Федерации 403

§ 4. Верховный Суд Российской Федерации 414

§ 5. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации 417

§ 6. Прокуратура Российской Федерации 421

Глава 26. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации 428

§ 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов РФ 428

§ 2. Органы исполнительной власти 433

§ 3. Органы законодательной власти субъектов РФ 443

§ 4. Органы судебной власти 449

Раздел VII. Местное самоуправление 452

Глава 27. Организация местного самоуправления 452

§ 1. Конституционно-правовые основы 452

§ 2. Органы и должностные лица местного самоуправления 458

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан 460

§ 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления 462

§ 5. Гарантии местного самоуправления 464

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 465

Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции РФ 467

Глава 28. Общие положения 467

§ 1. Теоретические основы учредительной власти, право­мочной изменять конституцию 467

§ 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ 469

§ 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов РФ 471

Предисловие
Россия переживает переходный период от тоталитарной к демократической общественно-политической системе, фор­мируются гражданское общество, основанное на свободе на­рода, и новая роль государства, признающего приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является развитие конституционного права как важного ус­ловия для проведения глубоких реформ в экономике и поли­тической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому.

Современное конституционное право — это отрасль права, которая закрепляет основные принципы демократии и орга­низации власти. Именно это порождает острую борьбу раз­личных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права. Разобраться в этой борь­бе — значит понять, кто ведет страну по пути прогресса, а кто тянет назад. Глубокое изучение конституционного права, таким образом, позволит "войти в политику" и почувство­вать дыхание истории. Исходя из этой необходимости, автор излагает материал в тесной — явной или скрытой — связи с политическими реалиями нашего времени, без чего консти­туционное право выглядит как сухая догма.

Как учебная дисциплина конституционное право России только складывается. Кафедры и преподаватели различных вузов выдвигают собственные программы и руководствуют­ся своими теоретическими подходами. Это имеет положи­тельное значение, ибо расширяет веер предложений для сту­дентов и порождает импульсы для общего развития консти­туционно-правовой науки. Автор настоящего учебника исхо­дит из факта создания в России нового конституционного права, опирающегося на принципы демократического право­вого и социального государства. Такой подход исключает марксистско-ленинскую трактовку государства как "маши­ны классового господства". Конституционное право в нашей стране воспринимает многие категории дореволюционного российского права и в то же время — опыт развития передо­вых демократических государств мира. Поэтому, по возмож­ности, автор ведет повествование в сравнительно-правовом плане, знакомит студентов с господствующими представле­ниями, сложившимися в мировой теории.

Разрабатывая концепцию данного учебника, автор при­шел к выводу о необходимости вести преподавание курса конституционного права России с учетом двух важных фак­торов. Во-первых, в связи с коренным изменением характе­ра и природы конституционного права на первое место в нем вышла регламентация прав и свобод человека, а следова­тельно, изложение этих прав и свобод должно осуществляться в учебнике не в общем плане, а конкретно и подробно, т. е. с характеристикой каждого конституционного права. Такой подход, помимо его прямого прагматического значения, при­зван помочь студентам в понимании того, что механизм госу­дарства при всей его важности все же вторичен, ибо призван в первую очередь охранять и обеспечивать права и свободы граждан.

Во-вторых, учебник должен учить не только общим ка­тегориям и понятиям конституционного права, но и самому этому праву. А следовательно, студент должен получать из него знание законов и других источников конституционного права. Автору известно, что не все преподаватели конститу­ционного права разделяют такой подход к курсу и учебнику, но уверен, что любознательные студенты его одобрят. Учеб­ник вообще рассчитан на углубленное изучение конституци­онного права России, на творческое усвоение этой сложной науки. Этому в значительной степени призвано способство­вать изучение введенной в учебник судебной практики, т. е. постановлений и определений Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, в огромной степени влияющих на кон­ституционно-правовую динамику.

При написании учебника автор учитывал, что курс кон­ституционного права читается в вузах после курса теории государства и права. Это позволяет уйти от рассмотрения многих общетеоретических вопросов права, хотя они и тесно связаны с конституционным правом. Эта связь, столь важ­ная для формирования юридического мировоззрения, долж­на быть понята, если, разумеется, теория государства и пра­ва преподавалась с демократических позиций.

Автор написал основную часть этого учебника еще в 1994 г. Эта часть вошла в учебник, изданный в 1996 г. совме­стно с проф. Б. Н. Габричидзе. В нынешнем, переработанном издании все главы написаны автором самостоятельно с уче­том новых правовых актов, принятых в последнее время. За­конодательство и другие источники даны в учебнике по со­стоянию на 15 сентября 1997 г.
Раздел I. Основы теории конституционного права
Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права
§ 1. Понятие и роль
Конституционное право — это совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государ­ственной власти.

Один из важнейших постулатов современной цивилиза­ции гласит: государство существует для человека, чтобы ох­ранять его свободу и содействовать благополучию. Но как обеспечить баланс свободы и власти? Ведь если свобода ока­зывается вне прочной государственности, она легко может выродиться в анархию и вседозволенность, а если государ­ственность строится на отказе от свободы, человек попадает в оковы тоталитарного гнета. Нахождение баланса власти и свободы составляет главнейший и деликатнейший смысл кон­ституционного права.

Но поскольку эта отрасль права регулирует столь важ­ную и сложную сферу общественной жизни, она неизбежно приобретает ведущий характер в системе права. Собственно, с конституционного права начинается формирование (не обя­зательно исторически, но логически последовательно) всей системы национального права, всех отраслей, и в этом его системообразующая роль. Ни одна отрасль национального права той или иной страны не может развиваться, если она не находит опоры в конституционных принципах или нор­мах конституционного законодательства, а тем более про­тиворечит им.

Конституционное право теснее всех других отраслей свя­зано с политикой и политической системой. Властные отно­шения соприкасаются не только с индивидуальными прояв­лениями свободы человека, но и с коллективными действия­ми людей через политические партии и общественные объе­динения, которые путем выборов участвуют в формирова­нии органов государственной власти, а затем в функциони­ровании этих органов. Отсюда острый интерес к развитию конституционного права со стороны самых различных политических сил, острая борьба мнений вокруг философско-политических основ этой отрасли права, ее институтов и норм. Это особенно свойственно нынешнему положению в России, когда происходит трудный, подчас мучительный переход от тоталитаризма к свободному гражданскому обществу.

Как и любая отрасль права, конституционное право име­ет свой предмет. Уяснение его необходимо для того, чтобы выявить специфику правового регулирования, а значит —составить понятие о содержании, назначении и целях дан­ной отрасли права, ее отличии от других отраслей. Опреде­ление предмета конституционного права требует большой точности, поскольку в этой отрасли речь напрямую идет о гарантиях свободы человека; свобода нуждается для своей охраны лишь в минимуме ограничений, в то время как власть должна быть как раз максимально ограниченной, имея толь­ко самый необходимый набор полномочий в интересах людей.

Это, однако, не означает, что государство должно быть организовано как можно проще, примитивнее. В результате длительного исторического процесса цивилизованное сооб­щество осознало, что организация власти требует разумного распределения ее по вертикали и горизонтали, создания мно­гих сложных институтов — демократических представитель­ных органов народовластия, эффективной, хотя и подчинен­ной закону, исполнительной власти, независимого суда, ме­стного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Ничего более ценного, чем это взаимодействие многочисленных звеньев государственной власти, человече­ство не придумало, твердо отвергнув существовавшую на определенном историческом этапе в ряде стран абсолютную и тоталитарную власть. В то же время общество повсеместно столкнулось с) тяжелой проблемой, свойственной даже демо­кратической Системе власти, — ее бюрократизацией и зло­употреблениями должностных лиц. Эти и многие другие слож­ные проблемы организации государственной власти посто­янно находятся в центре внимания конституционного права, которое определяет своеобразные "правила игры" в полити­ке и государстве и подчиняет власть народному волеизъяв­лению.

В тоталитарном обществе роль конституционного права ограничивается формальным, застывшим существованием, она ничтожна, ибо вся реальная власть находится в одних руках и осуществляется диктаторскими приемами. Но в де­мократическом государстве это право непрерывно развива­ется, испытывая влияние политической динамики и влияя на эту динамику. Это особенно характерно для современной России, в которой происходит переход общества от тотали­таризма к демократии. Конституционное право здесь, буду­чи само объектом реформ, создает необходимые условия для гражданского мира и согласия, сдерживая борьбу за власть различных политических, в том числе и экстремистских, и реставраторских сил в рамках цивилизованных правил по­ведения. Роль этой отрасли права постоянно возрастает так­же потому, что в российском обществе еще не сложились общепризнанные стереотипы политической культуры и по­литической этики, недостаточно развиты механизмы фор­мирования и выявления общественного мнения.

Конституционное право — юридическая основа демокра­тии, ее закрепление и мера. Демократия — широкое поня­тие, включающее экономический, социальный и политиче­ский аспекты. Конституционное право призвано закреплять основы народовластия во всех этих аспектах, поскольку со­временная демократия это не стихийное, а упорядоченное состояние общества, полноправие, основанное на доброволь­ном согласии людей на определенное ограничение своей сво­боды во имя ее сохранения.

Некоторые институты конституционного права как бы непосредственно выражают народовластие, и тогда даже употребляются термины "представительная демократия", "парламентская демократия", "политическая демократия". Демократической сущностью проникнуты и другие институ­ты — институт основных прав и свобод граждан, принципы судопроизводства, основы федерализма и т. д. В демократи­ческом государстве конституционное право создает специ­альные гарантии против опасности сползания к тоталита­ризму; определенные нормы и институты, регулирующие, на­пример, правовое положение средств массовой информации, прямо направлены против использования СМИ в антидемо­кратических целях.
§ 2. Предмет
Предмет конституционного права охватывает две основ­ные сферы общественных отношений:

а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством);

б) устройства государства и государственной власти (властеотношения).

а) Отношения между человеком и государством регули­руются не только конституционным правом, но и другими отраслями права (административным, трудовым и др.). Но конституционное право содержит нормы основополагающего характера, из которых складываются правовой статус чело­века, его основные права и свободы. В науке широко распро­странено понимание права как меры свободы, и как раз кон­ституционное право в наибольшей степени отвечает этому пониманию.

Регулирование отношений, связанных с признанием сво­боды человека как естественного состояния, сложное дело. Оно предполагает закрепление не только прав, но и обязан­ностей человека — по отношению к другим людям и к госу­дарству. Свобода не может быть абсолютной, она требует ог­раничений, чтобы предупредить злоупотребления ею. Кон­ституционное право к тому же не только провозглашает пра­ва, но и создает их правовые гарантии, оно учреждает такое государство, которое, не превращаясь в "ночного сторожа" свободы, берет на себя обязанность создать условия для бла­гополучия людей; в сущности, этому подчинено все устрой­ство государственной власти.

Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права являются "отношения человека с обществом", "закрепление основ общественного строя", ус­тановление "принципов гражданского общества". Эти подхо­ды являются скорее данью традиции со времен, когда в ус­ловиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится не­возможным: гражданское общество независимо от государ­ства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политиче­ской, так ив экономической областях.

Право регулирует только небольшую часть обществен­ных отношений, в то время как большая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и общественной самоорганизации.

Через права свободного человека складывается опреде­ленный общественный порядок: формы собственности, орга­низация экономики, политическая система, социальные от­ношения и т. д. Демократическое государство не может уста­навливать социалистический или капиталистический обще­ственный строй, т. е. поддаваться тому или иному идеологи­ческому давлению, поскольку в любом случае это будет навязыванием желания одной части населения другой. Иное дело, что государственная политика может иметь ту или иную социально-экономическую направленность в зависимости от того, какие политические силы окажутся у власти в результате свободных выборов. Но и при таких условиях конститу­ционным путем нельзя ликвидировать или изменить права и свободы граждан.

В вопросе о регулировании конституционным правом "основ общественного строя" зарубежная правовая мысль весьма неоднородна. В странах, где действуют старые конституционные акты (США, Великобритания и др.), на подоб­ного рода "основы" нет и намека, а потому, вероятно, и в науке, следующей по пути либерализма, почти не встречаются рассуждения по этому поводу. Общественный строй здесь если и определяется, то категориями свободы, демо­кратии, справедливости, прав человека и соответствующими функциями государства.

Но в странах, где конституции принимались после вто­рой мировой войны и под сильным нажимом левых сил (Фран­ция, Италия, Португалия и др.) в текстах основных законов появились разделы об "экономическом строе", "социально-этических отношениях" и т. д. Они, однако, никак не поколе­бали институт естественных прав и свобод человека и сво­дятся к определению экономических и социальных функций государства (содействовать образованию, охране здоровья, создавать условия для благосостояния людей и т. д.). Это, следовательно, все та же сфера взаимоотношений человека и государства с безусловным приоритетом свободы человека и установлением пределов обязанностей государства.

Модель нового российского конституционного права в рассматриваемом вопросе занимает как бы промежуточное положение. Из Конституции 1993 г. изъят (в отличие от пре­дыдущей Конституции) раздел об основах общественного строя, но в то же время во многих статьях устанавливаются экономические и социальные функции государства, подчи­ненные главной цели: охране и содействию реализации прав и свобод человека. Это объясняется тем, что Конституция создавалась под сильным влиянием идей социального либе­рализма и социал-демократии. Таким образом, из самой струк­туры и содержания Конституции государству исходят опре­деленные указания экономического и социального характе­ра. Но эти указания не создают какой-то идеологически оп­ределенный общественный строй и не пытаются определять принципы гражданского общества. Они только устанавливают пределы вмешательства государства в общественную жизнь и его обязанности по отношению к людям. Собственно же граж­данское общество в главном остается свободным от государ­ственного регулирования, обеспечивая людям свободу в вы­боре жизненных идеалов и собственных путей к счастью.

В нынешний, переходный период гражданское общество в России еще не утвердилось, и у населения нет навыков свободы, инициативы и самоорганизации, поэтому по инер­ции сохраняется большая регулирующая роль государства в обществе. Но со временем, если реформы будут успешно продолжаться и общество трансформируется в подлинно гра­жданское, роль государства будет коренным образом меняться в сторону ее снижения, правовое регулирование в ряде сфер общественной жизни уступит место саморегулированию и инициативе свободных людей.

б) Устройство государственной власти предполагает не только учреждение органов государственной власти и управ­ления, но и регламентацию широкого круга отношений меж­ду ними. Органы государственной власти и управления, не­смотря на различие их задач и разделение полномочий, долж­ны составлять единую целостную систему и находиться в таких отношениях с людьми и их интересами, которые со­действовали бы раскрытию роли государства в обществе. Конституционное право составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для слаженного и целенаправленного взаимодейст­вия всех государственных органов, но при отсутствии внут­реннего единства способно породить разлад в их действиях, конституционные кризисы и хаос в государственной жизни.

Эта системообразующая функция конституционного пра­ва- требует от него четкого закрепления объема полномочий, задач и статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, порядка их образования, компетенции, форм деятельности и т. д.
§ 3. Конституционное право или государственное право? Спор о терминах
Как в нашей стране, так и за рубежом в качестве назва­ния рассматриваемой нами отрасли права используются оба эти термина. Между ними нет принципиальной разницы, и дело чаще всего в традиции. В США и Франции, например, используется термин "конституционное право", а в Герма­нии, тоже демократическом правовом государстве, — "госу­дарственное право". В России в дореволюционный период использовались оба названия, хотя собственно конституции в стране не было, что вызывало спор о терминах. После 1917 г. название "государственное право" стало более распространенным, скорее всего, из-за малозначительной и формаль­ной роли социалистических конституций и тотального огосу­дарствления общественной жизни.

В современных условиях большинство российских ис­следователей склоняются к замене традиционного названия на "конституционное право". В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу консти­туционализма и демократии.
§ 4. Социальная природа российского конституционного права
Марксистская теория государства, долгие годы господ­ствовавшая в нашей стране, навязывала классовое понима­ние государства и права, считая сущностью конституционного права закрепление диктатуры или "ведущей роли" од­ного класса. Тоталитарное государство таковым и было. Но демократическое государство не может быть классовым, ибо демократия и классовые привилегии несовместимы. Поэтому в наше время стало бессмысленным выявлять "классовую сущность" конституционного (государственного) права, как это делалось марксистско-ленинской наукой в тоталитарный период. В нынешнем российском обществе, постепенно при­обретающем черты современной цивилизации, существуют различные классы, и все граждане, независимо от социаль­ного положения, пользуются равными правами и возможно­стями.

Поэтому природа конституционного права, как и всего российского права в целом, состоит в социальном плюрализ­ме, т. е. в возможности для всех классов и слоев общества в равной мере участвовать в формировании органов государ­ства и влиять на его политику. Это влияние оказывается на основе конституционно-правовых институтов, через средст­ва массовой информации, политические права, обществен­ные объединения и лоббистские организации. Конституци­онное право закрепляет права этих объединений граждан, создавая условия для постоянного контроля общественностью деятельности государственных органов, что в сочетании с демократическими правилами их избрания должно исклю­чить возможность использования власти в эгоистических интересах отдельных социальных групп или слоев.

Социальный плюрализм, следовательно, есть антипод классовому пониманию сущности государства и права, наса­ждавшемуся марксизмом-ленинизмом. Новое понимание со­циальной природы конституционного права соответствует теории правового государства, общепризнанным принципам демократии. Наше общество возвращается к такому понима­нию государства, которое представляет собой своеобразный общественный договор между людьми. Этот договор наделя­ет государственную власть определенными полномочиями по принуждению к соблюдению норм права, но требует от госу­дарства не забывать, что эти полномочия оно получило от людей и обязано осуществлять их в интересах людей. Толь­ко народ может быть источником власти — с этой простой, но возвышенной истины и начинается конституционное пра­во каждой демократической страны.

Реалистический подход к выявлению социальной природы конституционного права весьма важен для уяснения роли этой отрасли права как регулятора социальных и политических отношений в обществе. Эта роль не сводится к подавлению социальной, экономической или политической борьбы в об­ществе, как это свойственно тоталитарному государству. Классы, социальные группы и слои, а также их объединения, реализуя свою свободу, вправе сами определять свои соци­альные позиции и свое социальное поведение в рамках кон­ституционной законности. Но эти рамки надо установить, что как раз и является одной из функций конституционного права. Социально-регулятивная роль этой отрасли права состоит в том, чтобы не допустить насильственного захвата власти ка­ким-либо экономически сильным или социально активным классом, группой или слоем населения, злоупотреблений сред­ствами массовой информации со стороны разного рода экс­тремистов, пропаганды насилия, войны, аморальных идей.

Роль социального регулятора крайне сложна, поскольку конституционное право строится на принципах равноправия всех людей, закрепления их свободы независимо от классов и социальных слоев. Но именно эта роль присуща конститу­ционному праву, заложена в его основные принципы и нор­мы. Оставаясь бесклассовым, оно регулирует отношения ме­жду классами и социальными слоями, предлагая им цивили­зованную правовую основу социального мира и согласия, ис­ключающую необходимость прибегать к насилию и взаимо­истреблению.
§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы
Как уже отмечалось, в сферу конституционного права попадает только определенная часть общественных отноше­ний. Но это не значит, что сфера конституционно-правового регулирования незначительна. На самом деле и по своему значению, и по объему эти отношения весьма важны. Более того, оставаясь только частью гражданского общества, госу­дарство постоянно расширяет свое вмешательство в общест­венную жизнь. Это происходит не только из-за политиче­ских устремлений оказывающихся у власти тех или иных общественных сил, но и по причине объективно обусловлен­ного усложнения экономических, политических и социаль­ных отношений, возникновения все новых препятствий на пути общественного прогресса (рост преступности, падение нравов и духовности, угроза экологической катастрофы, опас­ности, связанные со злоупотреблениями научно-технически­ми открытиями, и др.).

Отсюда усиливающийся соблазн решать общественные проблемы авторитарными методами, тенденция сползания к тоталитаризму, тем более что в нынешнем российском обще­стве существуют откровенно антидемократические полити­ческие силы. Конституционное право должно быть непре­одолимой преградой для этих тенденций, ни при каких усло­виях не утрачивая своего главного назначения: охранять сво­боду людей, создавая определенный общественный порядок и условия для их благополучия.

Из общей теории права известно, что воздействие права на общественные отношения порождает правоотношения, через которые происходит реализация права. Что касается конституционного права, то не все его нормы способны поро­дить правоотношения. Эта отрасль в силу своего назначения и характера содержит много деклараций, которые, безуслов­но, важны для установления порядка в той или иной облас­ти, но не через конкретные правоотношения, а путем психо­логического воздействия на людей и провозглашения самых общих правил и принципов, которые влияют на создание кон­кретных норм.

Примером такой декларативной нормы является поло­жение ст. 2 Конституции Российской Федерации: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Ясно, что эта норма не порождает конкретного правоотношения с его обязательственной частью, не может быть предъявлена в суде тем или иным человеком для защиты своих требований. Но она важна как самое общее указание государству постоянно помнить о приоритете человека по отношению к власти, и в этом — высочайшее значение данной нормы для поддержа­ния демократического порядка.

Однако большинство конституционно-правовых норм все же порождает конкретные правоотношения, и поэтому очень важно иметь ясные представления о субъектах этих право­отношений, без чего нельзя решить вопрос о конкретных носителях прав и обязанностей, а следовательно, и об ответ­ственности за нарушение предписанной нормы поведения. Конституционно-правовые правоотношения не столь очевид­ны, как, например, гражданско-правовые или уголовно-процессуальные, они редко становятся специальным объектом рассмотрения общих судов. Но эти правоотношения, хотя под­час и незримо, все же определяют взаимоотношения людей и органов власти, т. е. устанавливают баланс прав и обязан­ностей, и получают судебную защиту со стороны органа кон­ституционной юстиции.

Субъекты конституционно-правовых отношений весьма разнообразны. Собственно, они составляют специфику этих отношений, ибо остальные элементы во многом схожи с ана­логичными элементами правоотношений, порождаемых дру­гими отраслями права. Главным из субъектов конституцион­ных правоотношений является человек, как в статусе граж­данина, так и без оного. Человек вступает в конституционно-правовые отношения с государством через его органы. Вер­нее, он постоянно находится в этих отношениях, обладая правом потребовать от государства через соответствующие органы защиты своих законных интересов. Это и есть правосубъектность, которая носит общий характер, а для опреде­ленных лиц может дополняться специальной правосубъектностью.

Люди выступают субъектами конституционных право­отношений не только индивидуально, но и через свои добро­вольно созданные объединения: политические партии, обще­ственные организации, собрания избирателей и др.

Субъектом выступает народ, например, когда проводит­ся всенародное голосование или формулируется источник принятия Конституции: "Мы, многонациональный народ Рос­сийской Федерации...". Однако таких правоотношений все же немного в силу известной, с юридической точки зрения, аб­страктности этого понятия. В прошлом тоталитарные режи­мы постоянно вводили в свои конституционные документы термин "народ", изображая себя выразителями его интере­сов, а на деле проводя массовые репрессии и нарушения прав.

Далее, субъектами выступают государства: Российская Федерация, республики, входящие в Россию, а также субъ­екты Федерации (особенности их правового положения будут рассмотрены в последующих разделах), т. е. края, области, города федерального значения, автономные область и округа. Эти субъекты являются участниками конституционных пра­воотношений как в целом, так и через органы государствен­ной власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т. д. Таким об­разом, субъектами являются главы государств (Федерации и республик), главы правительств, парламенты и их структур­ные подразделения, суды всех уровней, а также органы ме­стного самоуправления. Через избирательное право или ре­ферендум государство вступает в прямые правоотношения с народом.

Со спецификой конституционных правоотношений не­разрывно связана и специфика конституционно-правовых норм. Выше говорилось о том, что ряд этих норм представ­ляют собой нормы-декларации. Но большинство из них со­держит конкретные общеобязательные правила поведения и предполагает или прямо указывает на возможность прину­дительного обеспечения. В них часто можно выделить обыч­ные структурные элементы всякой правовой нормы: гипоте­зу, диспозицию и санкцию. Но во многих нормах санкция отсутствует, в иных же нет и гипотезы. Это затрудняет технико-нормативистский анализ многих конституционных пра­воотношений, заставляя юристов логически выводить или искать скрытые средства правового обеспечения таких норм. Впрочем, часто этого не требуется, так как порождаемые этими нормами правоотношения не приводят к конфликтам или достаточно надежно обеспечиваются нормами политиче­ской морали.

Как и в других отраслях права, по характеру предписа­ния конституционно-правовые нормы бывают:

императивными, в которых правило поведения не ос­тавляет субъекту никакой свободы выбора, а четко предпи­сывает поступать в соответствии с указанием. Пример (ст. 116 Конституции РФ): "Перед вновь избранным Прези­дентом Российской Федерации Правительство Российской Фе­дерации слагает свои полномочия";

диспозитивными, в которых субъекту предоставляется возможность воспользоваться или не воспользоваться своим правом, выбрать одно из действий, предусмотренных в дан­ной норме. Пример (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ): "Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...". Или (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ): "Правительство Россий­ской Федерации может подать в отставку, которая принима­ется или отклоняется Президентом Российской Федерации".

Некоторые авторы работ по конституционному праву рассматривают связывание и дозволение как проявление различных приемов и способов правового воздействия на общественные отношения, совокупность которых образует ме­тод конституционно-правового регулирования. Но для такого вывода нет достаточных оснований, поскольку обязывание и дозволение свойственны нормам практически всех отраслей права и, следовательно, никакой специфики конституцион­ного права не выражают. А это лишает смысла и вывод о якобы специальном методе конституционно-правового регу­лирования.

Можно провести, как это делают некоторые исследова­тели, разграничение норм конституционного права по раз­личным другим критериям (по содержанию, территории дей­ствия и др.), но такая классификация лишь в небольшой сте­пени способствует выявлению внутренней структуры права или воли законодателя в связи с ясным закреплением этой воли в самой норме.

Группа правовых норм, объединенных известной общ­ностью конкретной цели или сферы регулирования, образу­ет правовой институт. Такими институтами, например, явля­ются личные права и свободы граждан, избирательное пра­во, парламент и т. д. Понятие правового института не может быть очень четким, поскольку границы между институтами условны и весьма подвижны, одна и та же норма может рас­сматриваться как часть двух и более правовых институтов. Например, норма ст. 111 Конституции РФ: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Прези­дентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы" является обязательной принадлежностью института президентских прерогатив, института парламентских полно­мочий и института исполнительной власти. Следовательно, правовой институт в большей мере операционалистское по­нятие, хотя и основан на объективно существующей внут­ренней структуре права.
§ 6. Конституционное право и политическая система
Эти два понятия тесно связаны между собой. Государст­во — составная часть политической системы, в которую вхо­дят также политические институты и учреждения (партии, общественные организации с политическими целями, груп­пы давления). Государственные органы формируются и функ­ционируют в тесном взаимодействии с другими компонента­ми политической системы, поскольку эта система выражает политические отношения в обществе, связанные с властью (ее достижением, удержанием или использованием).

Конституционное право и политическая система — это не одно и то же. Правовые отношения — только часть поли­тических отношений, однако часть центральная. Институт гражданских прав и свобод, например, создает решающее условие для деятельности политических организаций, их борь­бы за власть. Право устанавливает механизм власти, в рам­ках которого выражают себя основные политические силы. Наконец, через нормы конституционного права реализуется определенный общественный консенсус, в котором заинте­ресованы все конструктивные субъекты политических отношений. Легитимность власти нужна всем, кто всерьез дума­ет о ее завоевании.

Но конституционное право все же не дает полного отве­та на вопрос о том, кто и как правит в той или иной стране. Нормы этого права сами по себе как бы безжизненны, они оживают только тогда, когда входят в соприкосновение с по­литической динамикой. О некоторых правовых нормах уча­стники политических баталий иногда не вспоминают годами, но когда возникает острая политическая ситуация, забытая норма играет спасительную роль, удерживая стороны от внеправовых приемов. Довольно часто в истории бывало и так, что политический режим превращал конституционное право в пустую формальность. Поэтому изучение конституционно­го права должно дополняться изучением политической сис­темы во всей ее сложности, т. е. науки политологии.

Понятия государственного строя и политической систе­мы часто синтезируют в понятие "политический строй". Это не юридическое понятие, оно может использоваться только в публицистике.

Важнейший элемент конституционного права — форма правления. Хотя она далеко не безразлична для участников политических отношений, все же не отражает конкретных методов и способов отправления власти, которые в своей со­вокупности образуют политический режим. В стране могут быть все атрибуты демократической государственности: про­возглашенные права и свободы, парламент, президент, ответственное правительство, но если политический режим представляет собой грубую диктатуру, то демократические институты превращаются в фикцию. Формы правления, та­ким образом, будь то парламентская республика или парла­ментарная монархия, президентская республика или консти­туционная монархия, сами по себе не свидетельствуют о боль­шей или меньшей демократии.

Об этом также не свидетельствует политическая систе­ма, которая может строиться и на многопартийности, и на традициях политической культуры и т. д., но по существу только обслуживать фактическую диктатуру. Только одно­партийная политическая система всегда и безусловно анти­демократична.

Известны три основных вида политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный.

Демократический режим характеризуется соблюдени­ем конституционной законности, наличием реальной возмож­ности для всех граждан пользоваться своими правами и сво­бодами во всей их полноте, многопартийностью, свободной прессой, отсутствием узаконенной дискриминации, незави­симым правосудием и т. д.

Демократический режим способствует превращению кон­ституционного права в прочный каркас общественного по­рядка и реальную гарантию развития политической динами­ки без применения насилия.

Авторитарный режим подчиняет конституционный ме­ханизм принятия государственных решений олигархии, кон­центрирует власть в руках фактического диктатора, расши­ряет исполнительную власть, делая ее бесконтрольной и не­подотчетной. Устанавливается контроль за поведением всех слоев населения, гражданские права и свободы сводятся на нет. В этом случае конституционный порядок сменяется не­ограниченным чрезвычайным или военным положением, ре­жим опирается на вооруженные силы.

Тоталитарный режим сопровождается грубыми репрес­сиями, контролем над мыслями, полной ликвидацией оппо­зиции и свободной прессы. Сверхцентрализация власти по­рождает вождизм, фактическую ликвидацию парламентских учреждений и независимого суда. Конституционное "право" при таком режиме лишь оформляет диктатуру одной партии.

Указанные три основных вида политического режима не являются исчерпывающими, и существует множество про­межуточных видов. Но в любом случае они оказывают большое влияние на конституционное право, определяя степень реальности его норм.

Политическая система тесно взаимодействует с избира­тельной, которая устанавливается конституционным правом. Как правило, избирательная система приспосабливается к партийной системе (двух-, многопартийной), отказывая в под­держке малым партиям, создавая скрытые привилегии для крупных, закрепляя возможность для заключения межпар­тийных блоков на выборах и т. д. Но избирательная система не только сама приспосабливается, но и оказывает влияние на партийную систему, заставляя порой малые партии покидать политическую арену из-за бесперспективности прове­дения своих кандидатов в представительные органы. Кон­ституционное право регулирует определенные стороны дея­тельности политических партий и общественных организа­ций, например, их финансы.

Наконец, характер политической системы накладывает отпечаток на внутреннюю организацию парламентов, прави­тельств, местных органов государственной власти. Консти­туционное право, кроме того, регулирует деятельность лоббистских организаций в парламентах.

Существуют и другие формы взаимодействия конститу­ционного права с политической системой, они в немалой сте­пени определяют политическую динамику в каждой стране, объясняют причину глубокой заинтересованности всех по­литических сил в развитии конституционного права.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   29


М.В. БаглайКонституционное право
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации