Зиборов, О.В., Кураков, В.С., Павлова, Е.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения - файл n1.doc

приобрести
Зиборов, О.В., Кураков, В.С., Павлова, Е.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
скачать (332 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc332kb.18.09.2012 16:52скачать

n1.doc

  1   2   3


Министерство внутренних дел Российской Федерации

ОРЛОВСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
О.В. Зиборов, В.С. Кураков, Е.В. Павлова


Производство по делам об

административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности

дорожного движения

Учебное пособие


Орел

ОрЮИ МВД России

2007

УДК 34 С3

ББК 67.99 (2)1

З 59

Рецензенты:

- доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Шергин А.П. (ВНИИ МВД России);

- кандидат юридических наук, полковник милиции Болотин В.С. (ОрЮИ МВД России).

Зиборов, О.В., Кураков, В.С., Павлова, Е.В.

З 59 Административное право. Учебное пособие. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения / О.В. Зиборов, В.С. Кураков, Е.В. Павлова. - Орел: ОрЮИ МВД России, 2007. - С. 62

В данном учебном пособии рассмотрены особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Данное учебное пособие предназначено для курсантов, студентов и слушателей образовательных учреждений юридического профиля.


Учебное пособие обсуждено и одобрено на заседании кафедры административного права 20 июня 2007 г. (протокол № 16)

УДК 34 С3

ББК 67.99(2)1


© ОрЮИ МВД России, 2007 г.

План

Введение

  1. Понятие производства по делам об административных правонарушениях, его стадии и участники.

2. Возбуждение и расследование дела об административных правонарушениях.

3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях.

4. Рассмотрение жалоб, протестов и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

5. Особенности административно-юрисдикционного производства в ГИБДД.

Литература.

Введение

В теории административного процесса особое место занимает производство по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях – одно из производств административно-юрисдикционного процесса1. Некоторые ученые-административисты к производству по делам об административных правонарушениях сводят весь административно-юрисдикционный процесс, понимая под ним разрешение дел об административных правонарушениях, то есть деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению этих дел2, или преимущественно по рассмотрению дел об административных правонарушениях3, применению санкций.4

Необходимо выяснить, как соотносятся понятия «процесс» и «производство». Административный процесс включает в себя определенные виды административных производств5. Производство зачастую рассматривается как деятельность6, причем это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории7, деятельность компетентных административных органов по разрешению в особом процессуальном порядке определенных категорий административных дел8, а в некоторых случаях – как порядок осуществления деятельности9. Можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное: производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств10, или мини-административных процессов, так называемых административных производств.11 Производство, в том числе и производство по делам об административных правонарушениях – это не процессуальная форма и не порядок деятельности, а явление одного уровня с процессом, которое необходимо рассматривать с двух сторон:

  1. Понятие производства по делам об административных

правонарушениях, его стадии и участники.

Многие ученые рассматривают производство по делам об административных правонарушениях отдельно от производств по применению мер административного принуждения. Так, Д.Н. Бахрах отдельно выделяет производство по применению мер административного пресечения, а под производством по делам об административных правонарушениях понимает деятельность уполномоченных субъектов по применению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме.12 Также и другие авторы отдельно выделяют производство по применению мер административно-процессуального принуждения13, процедуру применения принудительных мер в сфере государственного управления14, административно- надзорное производство, в ходе которого могут быть применены меры административного принуждения.15 Ученые считают, что не все процессуальные нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие при производстве по делам об административных правонарушениях, и порядок такого производства носят юрисдикционный характер (порядок применения мер пресечения и предупреждения).16

Однако Ю.М. Козлов полагает, что ярко выраженный правоохранительный характер и сходные цели с мерами ответственности мер административного принуждения (например, пресекательных мер) позволяют отнести их к производству по делам об административных правонарушениях.17 Производство по делам об административных правонарушениях справедливо понимается как совокупность осуществляемых органами (должностными лицами) на основе закона процессуальных действий, состоящих в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях (собственно административная юрисдикция), а также в применении мер административно-процессуального обеспечения.18

Полагаем, что совершаемые уполномоченными органами в немалом объеме другие административно-процессуальные действия юрисдикционного содержания позволяют рассматривать и разрешать по существу дела об административных правонарушениях. К таким действиям можно отнести выявление и установление события правонарушения, сбор, исследование и первичную оценку обстоятельств и характера противоправных деяний, осуществление мер обеспечения административного производства, подготовку материалов дела19. Поэтому нецелесообразно понимать под производством по делам об административных правонарушениях только рассмотрение дела.

В юридической литературе встречается понятие «элементы производства». Административный процесс рассматривается в качестве стройной системы, включающей в себя как разновидности процессов подчиненного порядка, так и составляющие указанные процессы элементы, содержащие динамико-времен-ную и предметную характеристики – административно-процессуальные производства, процессуальные стадии, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим).20 Д.Н. Бахрах говорит о таких элементах, как цели производства по делам об административных правонарушениях; принципы; круг участников, их права и обязанности; система совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершаемых действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок возмещения процессуальных расходов.21

Полагаем, что среди основных элементов производства по делам об административных правонарушениях можно выделить задачи производства, его стадии, процессуальные сроки, а также участников производства (тех, кто вступает в правоотношения), их права и обязанности (процессуальные роли); виды и условия использования доказательств; процессуальные результаты производства.

Традиционно стадия понимается как часть процесса и равно входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте «стадия» – это период, определенная ступень развития.22 В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами.23

Как и любая разновидность юридического процесса, производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий).24

Анализ норм КоАП РФ позволяет вести речь о четырех стадиях производства по делу об административном правонарушении:

Ученые предлагают свои названия стадий производства. Первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксацией (возбуждением дела)26, административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении27, административным расследованием.28 Вторую стадию называют рассмотрением и разрешением дела по существу29, рассмотрением дела по существу и вынесением постановления.30 Третья стадия – пересмотр дела и вынесение решения31, обжалование и пересмотр постановления.32 Четвертую стадию практически все авторы называют исполнением постановления по делу. Все точки зрения заслуживают внимания, так как ученые пытаются привлечь внимание к особенностям той или иной стадии.

Можно согласиться с мнением, что наименование начальной стадии – возбуждение дела об административном правонарушении – не соответствует ее содержанию (характеру процессуальных действий и решений).33 Возбуждение дела означает принятие решения начать его расследование при наличии признаков правонарушения. Далее происходит собирание и исследование материалов, имеющих отношение к совершенному правонарушению и личности правонарушителя, то есть административное расследование. Поэтому в рамках настоящей работы будем называть начальную стадию производства административным расследованием. Центральная стадия – это рассмотрение дела, и, как было отмечено, большинство ученых склонно сводить к ней все производство.

В системе стадий производства по делу об административном правонарушении каждая стадия играет свою роль. Специфика заключается в том, что все стадии производства по отношению к стадии рассмотрения являются обеспечивающими. Многие авторы, как отмечалось ранее, склонны сводить к ней все производство.

Например, первоначальная стадия производства призвана обеспечить процесс рассмотрения дела посредством сбора доказательств, процессуального оформления материалов и направления их по подведомственности компетентному органу.34 Стадия пересмотра направлена на обеспечение законности в порядке обжалования или опротестования принятых постановлений.35 А стадия исполнения направлена на реализацию уже вынесенного постановления по делу.

Как отмечается в литературе, каждой стадии должны быть присущи следующие черты:

1) стадия – самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;

2) стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;

3) стадия – совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). На каждой стадии существуют этапы – группы взаимосвязанных действий;

4) каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности36;

5) стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше37;

6) стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя.38

Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой стороны – качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления.39 Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.

Все стадии производства по делам об административных правонарушениях взаимосвязаны, объединены общими задачами, указанными в ст. 24.1 КоАП РФ. К ним относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Большая часть этих задач решается на первых двух стадиях производства, поэтому в настоящей работе основное внимание уделено исследованию стадий административного расследования и рассмотрения по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения в состоянии опьянения.40

В производстве по делу об административном правонарушении могут принимать участие различные категории лиц, которые в административно-правовой литературе именуются как «участник процесса» и «субъект процесса». В отдельных же случаях эти понятия трактуются как однозначные. При этом «субъект процесса» понимается как реальный носитель объективного права41 и как активный участник управленческих отношений.42

Подробно вопросы об участниках и субъектах процессуальных отношений рассматриваются в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, где под участниками процесса понимаются лица, наделенные правами для активного участия в расследовании и рассмотрении соответствующих видов дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц.43

В целом, «субъект» – это собирательное понятие44, включающее в себя весь перечень возможных участников производства. Поэтому оно трактуется значительно шире, нежели чем «участник», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.45

Представляется, что нет необходимости разделять понятия «субъект» и «участник». Просто применительно к конкретному производству следует рассматривать тех участников, которые могут в нем участвовать и реально участвуют. Таким образом, для участника производства характерно наличие процессуальных прав и обязанностей, которые он может реализовать или реализует в конкретном производстве.

В юридической литературе традиционно участников производства по делам об административных правонарушениях подразделяют на несколько групп:

  1. компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты;

  2. субъекты, имеющие личный интерес в деле и не обладающие властными полномочиями (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители);

  3. лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые).46

Среди лиц, наделенных властными полномочиями, выделяют лиц, осуществляющих надзор за законностью производства (прокурор)47. В уголовном процессе суд выделяется в отдельную группу, чем подчеркивается значимость этого участника в процессе установления истины.48 Правовой статус участников определен в главе 25 КоАП РФ.

Участники производства не только обладают потенциальными процессуальными правами и обязанностями, но и реально реализуют свой процессуальный статус в рамках конкретного дела.

Назначение, значимость того или иного участника административно-процессуальной деятельности, объем прав и обязанностей, процессуальное положение и формы участия его в деле находятся в непосредственной зависимости от того, какую процессуальную функцию он выполняет.49 В связи с этим особое внимание в работе будет уделено правовому статусу врача, проводящего освидетельствование водителя.50

Рассмотрим правовой статус некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях.

Среди компетентных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями по осуществлению производства по указанной категории дел, в соответствии с КоАП РФ, выделяются:

1) судьи (ст. 23.1 КоАП РФ);

2) должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст.ст.23.2-23.63).

Эту категорию участников производства необходимо рассмотреть подробнее. Юрисдикция является одной из функций милиции.51 На милицию законами и подзаконными актами возложены весьма важные задачи по обеспечению безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений.52 Специфика решения этих задач усиливается необходимостью быстрого реагирования на совершаемые в указанных сферах правонарушения, поскольку они затрагивают интересы общества и многих граждан и нередко чреваты тяжкими последствиями.53

Выделим основные черты, присущие деятельности ОВД по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях:

1. Ответственность за результаты работы. На ОВД традиционно возложена ответственность за обеспечение безопасности и общественного порядка, что и предопределяет сущность административно–юрисдикционной деятельности.

2. Сотрудники ОВД обладают широким спектром полномочий по применению мер административного принуждения (административно-предупредительных, мер административного пресечения, административно-процессуального обеспечения и административного наказания). Специфика дел данной категории предопределяет наличие специальной подготовки сотрудников при выявлении признаков опьянения водителей.

2.2. Судьи.

По общему правилу дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям, рассматривают мировые судьи.54

В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если должностное лицо ОВД, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, признав недостаточным назначение штрафа, передает его на рассмотрение судье. Таким образом, существует совместная компетенция по рассмотрению этих правонарушений.

3. Прокурор. Спектр его процессуальных прав и обязанностей вытекает из норм Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ»55 и норм КоАП РФ (ст. ст. 25.11, 30.10, 30.11). Реализация многих положений КоАП РФ до сих пор вызывает затруднения у правоприменителей. Деятельность прокуратуры позволяет выявлять и устранять нарушения законодательства.

Однако практические работники, сотрудники прокуратуры отмечают несовершенство правового регулирования, выражающееся в том, что принесение протеста на вступившее в законную силу постановление, решение по результатам рассмотрения жалобы принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям (ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ). Зачастую информация о нарушениях законности появляется уже после вступления постановления в законную силу, что не позволяет оперативно на них реагировать. На наш взгляд, необходимо исключить ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ, предоставив право приносить протест прокурору на любое постановление и решение по делу об административном правонарушении.

К лицам, содействующим осуществлению производства, выявлению объективной истины, можно отнести защитника, свидетелей, эксперта, специалиста, переводчика, понятых.

Проблема оказания юридической помощи по делам об административных правонарушениях является одной их самых актуальных.

Существенным шагом в развитии института защиты по делу об административном правонарушении явилось то, что не только адвокат, но и более широко – защитник на стороне лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (им может быть любое лицо с учетом требований ст. 25.12 КоАП РФ), – вправе участвовать в производстве по делу. Однако в КоАП РФ не определено то, как привлекается «иное лицо», сможет ли оно оказать юридическую помощь, в каких случаях помощь защитника будет бесплатной. Все это актуально.

Изучение дел об административных правонарушениях, проведенное диссертантом, показывает, что в производстве по делам о правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей, практически не участвуют защитники. Как отмечают некоторые авторы, в реализации норм об участии защитника в производстве по делам об административных правонарушениях обнаружился ряд проблем теоретического и практического характера, что существенно осложняет реализацию конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, а также защиту иных прав и интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях.56

Можно согласиться со специалистами, что уровень правовой грамотности как обычных граждан, так и лиц, которые занимаются производством по делам о привлечении к административной ответственности, невысок, более того, нередко должностное лицо не может даже должным образом объяснить права, которые имеет лицо при привлечении его к административной ответственности.57. И дело не только в некомпетентности, но и нежелании создавать себе лишнюю работу, разъясняя ст. 25.5 КоАП РФ. Граждане же часто не понимают, что им предоставлено реальное право, которым можно и нужно воспользоваться. И хотя большая часть дел рассматривается в суде, судьи тоже не торопятся разъяснять гражданам их права, ссылаясь на простоту дел.

Представляется, что проблема состоит в том, чтобы оперативно найти защитника (оплачивать его услуги придется водителю), иначе произойдет затягивание производства. Главное – четко разъяснять лицу право пользоваться юридической помощью защитника, как в ходе составления протокола, так и при рассмотрении дела.

Понятые как не заинтересованные в исходе дела участники, призваны быть гарантом объективности и законности оформления процессуальных документов.58 Понятой выполняет удостоверительную функцию, обеспечивая гарантии достоверности результатов процессуальных действий, а значит, и допустимости доказательств.59

В уголовном процессе понятой – это субъект удостоверения. Все многообразие подходов к обоснованию необходимости института понятых можно свести к трем тезисам:

  1. обеспечение соблюдения закона должностным лицом, проводящим следственное действие;

  2. придание убедительности сведениям, полученным в ходе следственных действий с участием понятых;

3) возможность для суда проверить соответствие фактических данных, зафиксированных в протоколе следственного действия, обстоятельствам, имевшим место в действительности (в случае допроса понятых в качестве свидетеля).60

В полной мере это относится и к производству по делам об административных правонарушениях. КоАП РФ не предусматривает присутствие понятых при проведении мер административно-процессуального обеспечения по делам, связанным с состоянием опьянения водителя (отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства и т.д.).

В действительности понятые все же присутствуют. Их привлекают, если лицо отказывается давать объяснения, расписываться в том, что ему разъяснены права и обязанности, подписать протокол об административном правонарушении, получить копию протокола. Также лицо может отказаться от прохождения освидетельствования, чем совершает правонарушение, предусмотренное ст. 12.26. В этих случаях КоАП РФ также не предусматривает обязательного присутствия понятых. При отсутствии подписей нарушителя доказательственность протокола ставится под сомнение лицом, рассматривающим дело.61

Закрепить обязательное присутствие понятых в этих случаях значит обеспечить проверяемость доказательств, без чего невозможно прийти к однозначному выводу об их достоверности. Например, основанием для прекращения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении гражданина К. по ст. 12.26 КоАП РФ послужило использование доказательств, полученных с нарушением закона. В протоколе об административном правонарушении отсутствовала подпись лица, записи об отказе от подписи также не было.

Представляется, что необходимо дополнительно закрепить в КоАП РФ те случаи, когда при производстве процессуальных действий необходимо присутствие понятых, а именно в случае отказа лица от подписания протокола об административном правонарушении и при выявлении правонарушений, предусмотренных ст. 12.26 КоАП РФ.

Возникает вопрос, как можно обеспечить участие понятого, если лицо не согласно выступить в качестве понятого и нет возможности найти другое лицо, например, ночью? На наш взгляд, в этих случаях можно применить ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку лицо своими действиями препятствует осуществлению производства по делу.

Всех вышеуказанных участников характеризует их функциональное неравенство между собой, которое определяется лидирующей ролью административно-юрисдикционных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Объем их процессуальных прав и обязанностей значительно превалирует и изначально не равнозначен, поскольку решение по делу принимается по одностороннему волеизъявлению должностного лица.62

2. Возбуждение и расследование дела об административных

правонарушениях.

Административно-юрисдикционный процесс включает в себя ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и обязанностей его участников, т.е. проходит несколько стадий. Под стадией процесса (производства) следует понимать такую сравнительно самостоятельную его часть, которая наряду с его общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности.63

Административная юрисдикция и связанные с ней стадии производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения делятся на этапы - группы взаимосвязанных действий правоприменителя. Например, возбуждение, расследование, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотра постановления, исполнение постановления по делу об административном правонарушении. Так, стадия рассмотрения дела состоит из этапов подготовки дела к рассмотрению; его непосредственного рассмотрения; принятия постановления; стадия пересмотра постановления — обжалования или опротестования постановления; проверки законности постановления; вынесения решения по жалобе или протесту; стадии исполнения постановления — обращения постановления к исполнению; непосредственного исполнения.

Достижение целей административной юрисдикции, как и производство по делам об административных нарушениях в целом, во многом предопределяется первоначальными процессуальными действиями сотрудников ОВД. Эти действия в науке получили название административного расследования, в законодательстве и на практике — возбуждения дела об административном нарушении. В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также аналогичные сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Возбуждение дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, основное назначение которого состоит в установлении и фиксации факта нарушения, оформлении протокола, фиксировании и предварительной оценке имеющихся доказательств по делу, осуществлении мер обеспечения производства по делу.

От полноты и всесторонности указанных действий прямо зависят правильность юридической квалификации правонарушения, законность и обоснованность применяемого затем решения по делу и, в конечном счете, эффективность административной юрисдикции в области дорожного движения. Выявление (обнаружение) административного проступка и лица, его совершившего, влечет в соответствии с действующим законодательством обязанность его фиксации путем составления протокола (кроме случаев, когда административное наказание применяется на месте совершения проступка). Протокол об административном правонарушение считается актом возбуждения процесса по делу и служит основным процессуальным документом на всех стадиях производства. К сожалению, к составлению протокола на практике нередко относятся без должного внимания, формально, что, несомненно, снижает эффективность административной практики. Необходимо помнить, что правильность составления протокола, заполнение всех имеющихся его реквизитов является действенной гарантией законности привлечения нарушителя к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает общее правило, что административный протокол составляется уполномоченным на то должностным лицом. Исходя из требований кодекса, протокол об административном правонарушении оформляется должностным лицом уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении не составляется, если административное наказание в виде предупреждения или штрафа налагается и исполняется на месте совершения правонарушения. Способ наложения и применение наказания применяется только в тех случаях, когда нарушитель не оспаривает допущенное нарушение и налагаемое на него наказание.

Протокол по факту выявленного нарушения оформляется только в присутствии нарушителя. Если нарушение совершено несколькими лицами, протокол оформляется на каждого нарушителя. Факт административного деликта, по нашему мнению, следует фиксировать и в случае неустановления лица, его совершившего. На такую возможность указывают многие специалисты в области административной юрисдикции64. Подобные случаи могут фиксироваться в акте произвольной формы. После установления лица, виновного в совершении такого проступка, должен быть составлен протокол об административном нарушении правил.

Протокол об административном нарушении правил может иметь доказательственное значение по делу только при условии правильности его составления.

В процессе оформления административного протокола должностным лицом осуществляется предварительная оценка установленных и зафиксированных доказательств по делу. Основываясь на фактических противоправных действиях нарушителя, показаниях свидетелей, данных, зафиксированных техническими средства (если таковые использовались), исходя из собственного толкования нормативных актов, лицо, составляющее протокол, оценивает собранные доказательства и устанавливает какой статьей закона предусмотрена ответственность за данное нарушение.

Дополнительные сведения, уточняющие существо нарушения, и другие факты, которые могут иметь значение для правильного принятия решения по делу, сотрудник милиции оформляет рапортом, который приобщает к протоколу. Перечисленные действия получили название предварительной квалификации правонарушения, осуществляемой на начальной стадии производства по делу. Понятно, что предварительная квалификация не является окончательной и может быть впоследствии изменена должностным лицом, рассматривающим дело по существу.

На стадии возбуждения дела, помимо установления и фиксации факта нарушения, оформления протокола, предварительной оценки собранных доказательств сотрудниками милиции осуществляются и другие административно-процессуальные действия, получившие название мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

КоАП РФ (ст. 27. 2) предусматривает, что «в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным, нарушитель может быть доставлен в служебное помещение органов внутренних дел (милиции) сотрудником милиции или другими уполномоченными на то должностными лицами».

В ст. 27.1 КоАП РФ устанавливается общее правило: «... в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе применять: административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, изъятие вещей и документов».

Административное задержание - принудительное кратковременное ограничение свободы действий и передвижения лица, совершившего административное правонарушение. В случае применения его в целях прекращения противоправных действий нарушителя административное задержание является мерой административного пресечения. Если же названная мера используется в целях установления личности нарушителя, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления, то ее нужно считать мерой обеспечения производства по делам об административныx правонарушениях.

Административное задержание оформляется протоколом, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество, должностного лица, сведения о личности задержанного и мотивы задержания. Протокол должен быть подписан должностным лицом, его составившим, и задержанным. В случае отказа задержанного от подписания протокола в нем делается запись об этом.

При совершении нарушения, за которое в соответствии с Кодексом может быть наложено административное наказание в виде административного штрафа или лишения права управления транспортным средством, у водителя изымается водительское удостоверение, о чем делается запись в протоколе о правонарушении, а также во временном разрешении на право управления транспортными средствами. После уплаты штрафа водительское удостоверение возвращается владельцу.

Задержание транспортного средства оформляется протоколом задержания транспортного средства в двух экземплярах: первый прилагается к административному протоколу, а копия выдается лицу, управлявшему транспортным средством, которому также разъясняется порядок обжалования действий сотрудников милиции.

Задержанное транспортное средство может не направляться на специальную охраняемую стоянку, если причина задержания может быть устранена на месте. В этом случае протокол задержания транспортного средства не составляется.

Задержание транспортного средства производится должностным лицом органов внутренних дел, а также должностным лицом Военной автомобильной инспекции (при совершении водителем или другим лицом, управляющим транспортным средством Вооруженных Сил Российской Федерации.

Управляющие транспортными средствами водители или иные лица, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, подлежат освидетельствованию в установленном порядке.

Направление указанных лиц на освидетельствование на состояние опьянения и проведение их освидетельствования производятся в порядке, устанавливаемом Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.

Административный процесс нельзя себе представить без административного расследования, поскольку именно от этой стадии зависит весь дальнейший ход производства по делу.65 Предварительное собирание и исследование материалов, имеющих отношение к совершенному правонарушению и личности правонарушителя, зачастую является гарантией правильного разрешения дела. Основное назначение стадии состоит в том, что уполномоченными на то органами и должностными лицами в предусмотренной законом форме устанавливается факт совершения административного правонарушения, обстоятельства, относящиеся к данному правонарушению, дается их юридическая оценка, выясняется личность правонарушителя и выявляются доказательства, подтверждающие его виновность в совершении правонарушения. Таким образом, осуществляются действия, направленные на установление обстоятельств дела, их фиксирование и квалификацию.66 Поэтому этапами стадии являются возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, процессуальное оформление результатов расследования, направление материалов для рассмотрения по подведомственности.67 Можно согласиться с М.Я. Масленниковым, что от полноты, всесторонности и объективности предварительной правовой оценки факта правонарушения и обстоятельств его совершения зависит правильность юридической квалификации правонарушения, а в конечном итоге – правильность, обоснованность постановления по делу.68

Деятельность уполномоченных лиц по выяснению фактических обстоятельств дела об административном правонарушении является доказыванием по своей сути. Доказывание – это деятельность, познавательная и удостоверительная, компетентных государственных органов, процесс установления истины по делу. Функциональная, деятельностная сторона этого процесса заключается в работе с доказательствами: их собирании, исследовании, оценке и использовании.69

Ст. 26.2 КоАП РФ посвящена доказательствам в производстве по делам об административных правонарушениях. Доказательствами являются фактические данные. Носителем этих данных является источник доказательств – это та процессуальная форма, в которую облечены фактические данные. Содержанием доказательства является информация, то есть сведения о явлении, событии. Специфика доказательств проявляется в том, что они могут быть получены лишь из специальных, предусмотренных законом источников; должны относиться к предмету исследования; должна существовать реальная возможность их проверки.70

На стадии сбора доказательств происходит главным образом обнаружение доказательственной информации, ее передача и накопление. Обнаружение доказательств – это начальная стадия собирания доказательств. Сотрудник ОВД имеет дело не с доказательствами, а с фактическими данными, которые, по его предположению, еще только могут стать доказательствами. Рассматривая круг обстоятельств и фактов, подлежащих доказыванию в ходе производства по делам об административных правонарушениях, Е.В. Додин отмечает, что уполномоченные лица в основном оперируют фактами и событиями, воспринимаемыми непосредственно, а не прошедшими, как в уголовном процессе. То есть субъекты доказывания зачастую являются свидетелями правонарушения. Непосредственное наблюдение факта правонарушения облегчает познание истины.71

Однако сбор доказательств должен осуществляться при соблюдении ряда условий.72 Первое условие заключается в безусловном соблюдении требований законности, то есть использовании уполномоченным на то лицом только тех способов и процедуры собирания доказательств, которые предусмотрены законом (если в законе эта процедура отражена не четко или не учитывает возможности правоприменителей, достичь цели сложно); объективность, беспристрастность в собирании доказательств. Второе условие заключается в обеспечении полноты собранного по делу доказательственного материала. Третье – своевременность действий по собиранию доказательств. Четвертое – соблюдение гарантий достоверности получаемых данных. Во многом это зависит от тех технических средств, приемов проведения исследований, которые применяются на практике.

По делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения в состоянии опьянения, первичные процессуальные действия по обнаружению правонарушения осуществляют сотрудники ДПС ГИБДД. Поводом к возбуждению дела является, чаще всего, непосредственное обнаружение сотрудником достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ): сотрудник ОВД при осуществлении своих повседневных полномочий выявляет водителей, управляющих транспортными средствами в состоянии опьянения. Сообщения и заявления физических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, являются поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 12.24, 12.30 КоАП РФ. Сотрудник, прибыв на место ДТП, также может выявить признаки опьянения участников дорожного движения. Необходимо отметить, что в большинстве случаев сотрудники совершенно правильно определяют признаки алкогольного опьянения участников дорожного движения. Цель сотрудника ДПС – выявить признаки опьянения участника дорожного движения (в большинстве случаев – водителя), обеспечить проведение медицинского освидетельствования и оформить процессуальные документы.

Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»73 определяет критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование. Такими критериями являются запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы, нарушение речи, выраженное дрожание пальцев рук, резкое изменение окраски кожных покровов лица, поведение, не соответствующее обстановке. Полагаем, те же критерии можно использовать и в отношении пешехода, пассажира транспортного средства.

Необходимо отметить, что в данном случае указываются признаки в основном алкогольного опьянения, а признаки одурманивания иными веществами не раскрываются, что затрудняет их выявление сотрудниками. Сотрудники должны представлять, как воздействуют на организм человека основные группы, например, наркотических веществ.

Иногда по манере управления транспортным средством можно определить, что водитель находится в состоянии опьянения. Но выявить признаки опьянения водителя чаще всего возможно после остановки транспортного средства. На сегодняшний день управление транспортным средством в состоянии опьянения – достаточно латентное нарушение. Таким образом, более половины водителей могут себе позволить управлять в состоянии опьянения, не рискуя быть замеченными. Представляется, что низкая выявляемость правонарушений не способствует реализации принципа неотвратимости ответственности. Непонимание водителями опасности нарушения только усугубляет ситуацию. Выявляемость же правонарушений напрямую связана с частотой проверочных мероприятий.

Статья 27.12 КоАП РФ предусматривает, что лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, подлежит отстранению от управления транспортным средством до устранения причины отстранения и направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Под отстранением от управления транспортным средством понимают запрещение лицу осуществлять действия, которыми транспортное средство может быть приведено в движение. Отстранение выражается в изъятии ключа от замка зажигания, в освобождении лицом места водителя в кабине транспортного средства и т. п.74 Можно согласиться с тем, что отстранение от управления транспортным средством лица, находящегося в состоянии наркотического опьянения, является еще и мерой административного пресечения, применяемой милицией для противодействия незаконному обороту наркотических средств.75

Полагаем, что в случае совершения ДТП при наличии достаточных оснований полагать, что водитель находится в состоянии опьянения, он также должен быть направлен на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (если, конечно, позволяет его состояние, так как в случае травм лицо доставляется в медицинское учреждение для оказания помощи и факт опьянения устанавливается уже там). Ничего не говорится в КоАП РФ о том, на каких основаниях можно направить на медицинское освидетельствование на состояние опьянения пешехода, пассажира транспортного средства, речь идет только о водителе транспортного средства. Отсутствие такого положения не является основанием для отказа в проведении медицинского освидетельствования указанных категорий участников дорожного движения, но врачи руководствуются нормами, установленными в отношении водителей, в том числе и при оформлении результатов. Представляется, что второе предложение ч. 1 ст. 27.12 КоАП РФ должно быть сформулировано более четко: «Участник дорожного движения, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что он находится в состоянии опьянения, подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения».

При совершении нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.8, ст. 12.26 КоАП РФ, транспортное средство задерживается до устранения причины задержания (ст. 27.13 КоАП РФ).

Задержание транспортного средства соответствующего вида, помещение его на стоянку, хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном в Правилах задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации.76 В соответствии с ними задержание транспортного средства представляет собой временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения) помещение его на специализированную стоянку – специально отведенное охраняемое место хранения задержанных транспортных средств. Этим обеспечивается сохранность транспортного средства.

Таким образом, остановка транспортного средства при наличии оснований подозревать водителя в управлении в состоянии опьянения, отстранение водителя от управления транспортным средством, задержание транспортного средства – это те меры, с помощью которых пресекается нарушение и обеспечивается производство по делу. Все они направлены на получение главного доказательства по делу – акта медицинского освидетельствования.

Повышенные требования предъявляются к процедуре доказывания наличия или отсутствия состояния опьянения участника дорожного движения. Освидетельствование на состояние опьянения – мера административного принуждения, ограничивающая личные неимущественные права лица, направленная на получение и закрепление доказательств нарушения. Это основная мера принуждения в производстве по данной категории дел, которая и обеспечивает реализацию нормы, устанавливающей ответственность за совершение правонарушения.

Важное место в доказывании занимает оформление результатов процессуальных действий. Фиксация доказательств – это запечатление не только самих фактических данных, но и действий по их обнаружению, ибо допустимость доказательств зависит от допустимости их источников, средств и способов их обнаружения77. Как уже отмечалось, носителем данных является источник доказательств – это та процессуальная форма, в которую облечены фактические данные.

Делопроизводство с увеличением количества используемых в работе бланков становится более трудоемким, увеличивается и время оформления материалов. Если раньше для оформления материалов было достаточно 20 минут, теперь это занимает около 2 часов. Информация, содержащаяся в бланках процессуальных документов, дублируется.

В административно-юрисдикционной деятельности очень велико значение протокола об административном правонарушении. Специфика административного доказывания состоит в том, что в процессе его производится не только сбор и исследование доказательств, но и их переработка, уплотнение, концентрация, и, как правило, информация по делу уже в таком виде поступает для окончательной оценки компетентному лицу. Протокол об административном правонарушении не следует отождествлять с иными видами протоколов и документов, которые используются в административно-юрисдикционной практике органов внутренних дел. Если первый выступает в качестве доказательства по делу, то иные виды протоколов выполняют функции процессуального оформления ввода в производство доказательств (акт медицинского освидетельствования) либо функции оформления того или иного процессуального действия (протокол о задержании транспортного средства).78 Протокол фактически является обвинительным документом. Действительно, это итоговый документ, который составляется сотрудником ОВД и должен содержать все необходимые сведения. Но это не значит, что иные источники доказательств потеряют свое значение. Акт освидетельствования, наряду с протоколом, является важнейшим источником доказательств по делу.

В деятельности ОВД возникали случаи, когда оспаривались полномочия отдельных категорий сотрудников ОВД на составление протоколов об административных правонарушениях. Так, по делам об управлении в состоянии опьянения транспортными средствами (ст. 12.8 КоАП РФ) отдельные судьи требовали, чтобы протоколы составлялись начальниками ГИБДД или командирами полков (батальонов, рот) ДПС, либо их заместителями.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Данная формулировка статьи вызывает споры. Более правильно было бы вести речь о должностных лицах органов, уполномоченных осуществлять административно-юрисдикционную деятельность. А рассмотрение дела является частью этой деятельности.79

Составить протокол вправе лицо, которое выявило правонарушение. Ст. 25.12 КоАП РФ не предусматривает, что должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, не может участвовать в производстве по делу, если оно является потерпевшим или свидетелем по данному делу. Аналогия с уголовным процессом (ст. 61 УПК РФ80), которую часто проводят судьи, недопустима. Производство по делам об административных правонарушениях должно отвечать требованиям оперативного реагирования на факт правонарушения. КоАП РФ предусматривает, что протокол должен составляться преимущественно немедленно после выявления правонарушения. Также пришлось бы вызывать лиц, в отношении которых ведется производство по делу, для составления протокола, тогда как на месте совершения правонарушения составить его проще. Лицо, к которому поступили материалы на рассмотрение, проверяет их и, в случае нарушений при составлении протокола, может вернуть для доработки, поэтому с точки зрения законности проблем не возникает (ст. 29.4 КоАП РФ).

Протокол имеет важное доказательственное значение при условии, что он правильно составлен. Требования к нему содержатся в ст. 28.2 КоАП РФ.

Изучение материалов прокурорских проверок и дел об административных правонарушениях, позволило сделать вывод, что при оформлении материалов неполно исполняются требования ст. 25.1 КоАП РФ в части соблюдения прав граждан, привлекающихся к ответственности.

Для правоприменительной практики актуальным остается вопрос о том, какие нарушения в процессе доказывания могут повлиять на качество доказательств. Основаниями для признания доказательств полученными с нарушением закона могут быть только существенные нарушения. В литературе активно обсуждается вопрос о том, всякое ли нарушение закона при собирании доказательств влечет безусловную их недопустимость. В практике подобные вопросы возникают достаточно часто. Авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации и некоторые представители процессуальной науки полагают, что любое нарушение закона при собирании доказательств делает их недопустимыми.81 Однако значительная часть ученых и практикующих юристов предлагает признавать недопустимыми лишь те доказательства, которые получены с существенными нарушениями закона.82

Критериев для определения существенности нарушения два: повлияло ли или могло повлиять нарушение на достоверность полученной информации и могут ли быть устранены или восполнены процессуальными средствами допущенные нарушения.83 Есть нарушения, которые делают доказательства безусловно недопустимыми. Это использование запрещенных законом источников доказательств, а также ущемление конституционных прав и свобод личности. Доказательства, полученные с такими нарушениями, не могут использоваться ни обвинением, ни защитой.84

К нарушениям, которые сделают доказательства безусловно недопустимыми в производстве, можно отнести:

  1. неразъяснение прав и обязанностей нарушителю при составлении протокола, непредоставление возможности ознакомиться с протоколом и т.д., то есть процессуальные нарушения прав и свобод гражданина. Они прямо не влияют на качество доказательственной информации85;

  2. проведение процессуальных действий, в том числе и освидетельствования, не тем специалистом, с использованием специальных средств, не отвечающих техническим требованиям; иные нарушения процедуры, которые влияют на результаты. Эти нарушения влияют на качество доказательственной информации. Разъяснение сотрудникам органов внутренних дел этих положений поможет обеспечить соблюдение ими установленных требований.

Направление протокола и всех материалов дела является последним этапом стадии. Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента его составления (ст. 28.8 КоАП РФ).

На сегодняшний день выполнить это требование очень сложно, так как инспекторов по административной практике, осуществляющих прием и регистрацию составленных протоколов и других материалов придется переводить на круглосуточную работу. Целесообразно предусмотреть в КоАП РФ более длительные сроки направления всех материалов, например, 3 дня.
3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Центральной стадией в производстве является стадия рассмотрения дела. Рассмотрение дела об административном правонарушении – это особо важный блок процессуальных действий, осуществляемых органами административной юрисдикции по выполнению задач производства по делам об административных правонарушениях с целью достижения определенного правового результата – установление объективной истины по материалам дела и принятие соответствующего акта. Именно в процессе рассмотрения дела уполномоченным на то компетентным органом решается вопрос о виновности и возможном привлечении лица к административной ответственности. Дальнейший процесс исполнения принятого решения носит обеспечивающий характер, что, собственно, в определенном смысле можно сказать и о двух других стадиях производства, без которых рассмотрение теряет свой смысл и назначение.86 Именно на стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях проверяется логическая и психологическая основа всего правоприменения, а также обоснованность нормативного установления административной ответственности за конкретные виды деяний.87

По мнению Ю.М. Козлова, стадия рассмотрения административного дела – это, по существу, своеобразное административное расследование, в рамках которого орган управления изучает все собранные по делу материалы, а при их недостаточности истребует дополнительные, проводит необходимые проверки, решает вопросы, связанные с участием в процессе свидетелей и т.п.88

Процессуальным основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении является протокол об административном правонарушении.89 Дополнительно представляются другие необходимые материалы и доказательства совершенного правонарушения. К их числу можно отнести протокол о задержании транспортного средства, протокол об отстранении от управления транспортным средством, протокол о направлении на медицинское освидетельствование, акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения.

Процедуре рассмотрения дела об административном правонарушении свойственно наличие таких этапов, как подготовка дела к рассмотрению, непосредственное рассмотрение, принятие постановления по делу и доведение его до сведения.90

Расширение компетенции судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях явилось практической реализацией научных положений о необходимости поэтапного освобождения милиции от несвойственной ей судебной функции. Ю.П. Соловей считает, что цель милиции – в достижении конкретных результатов в порученной сфере, и это не позволяет соединять судебные и административные функции.91 Орган, который составляет материалы и сам же принимает по ним решения, не лишен субъективизма. Главная проблема органов, работающих «по совместительству» – соблюдение объективности при разрешении дел, поскольку в значительной степени речь идет о нарушениях, вызванных невыполнением соответствующих предписаний этих же органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Объективность и профессионализм могут быть достигнуты только тогда, когда одни субъекты административной юрисдикции будут призваны осуществлять контроль и надзор, возбуждать административные дела, другие – их рассматривать и разрешать. В подлинно правовом государстве в системе органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, ведущее место должно принадлежать суду.92

Вполне можно согласиться с аргументацией специалистов, считающих, что существенным фактором для понимания значения судебного порядка рассмотрения деликтов может выступать равное перед законом положение граждан и органов государственного управления (должностных лиц), когда факт совершения правонарушения должен быть определен только независимой от каких-либо воздействий судебной инстанцией.93 Суды, как органы независимые и подчиняющиеся только закону, могут надежно защитить права гражданина и одновременно пресечь случаи превышения власти и другие незаконные действия должностных лиц. К тому же судьи профессионально сведущи в вопросах законодательства.94

Однако административная юрисдикция – это не правосудие. Ее цель – расширение гарантий прав граждан95, поэтому необходимо учитывать, что проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и пути их решения могут быть профессионально оценены должностными лицами ГИБДД.

Специфика рассмотрения дел об административных правонарушениях предполагает достаточно высокую степень профессионализма в разрешении дела и, следовательно, обусловливает необходимость специализации органа административной юрисдикции в лице судьи.96 Некоторые авторы предлагают выделить судей по делам об административных правонарушениях97, впоследствии создать административные суды98, специализировать судей, а не суды, что позволит экономить ресурсы и быть ближе к населению.99 Другие же авторы считают, что обособление административно-юрисдикционной компетенции судей не будет способствовать их профессиональной судейской квалификации.100

Нуждаются в детальном анализе многие процессуальные особенности стадии рассмотрения дела. Первым этапом стадии является подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению.

В соответствии со ст. ст. 29.1, 29.4 КоАП судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют вопросы, необходимые для рассмотрения дела и принимают соответствующие решения. Тщательное их разрешение призвано обеспечивать проверку качества административного расследования и создавать условия для объективного и законного рассмотрения дела. Основное внимание уделяется оформлению материалов. Причем в качестве первых проверяющих являются должностные лица, уполномоченные рассматривать дела.

В зависимости от того, насколько полно будут собраны доказательства вины лица, совершившего правонарушение, и правильно оформлены процессуальные документы (протокол об административном правонарушении и иные документы, фиксирующие результаты применения мер административно-процессуального обеспечения), а также достаточно полно собраны иные сведения, необходимые для всестороннего исследования всех имеющихся по делу обстоятельств, зависит качество оценки собранных по делу доказательств.

Суточный срок направления дел об административных правонарушениях по подведомственности обозначен в ст. 28.8 КоАП РФ. Судьи иногда неправомерно отказывались от рассмотрения материалов, переданных должностными лицами ОВД, из-за его пропуска. Некоторые судьи отказывались рассматривать дела без указания мотивов передачи дела, хотя КоАП РФ такого требования не содержит.

Часть материалов возвращается судьями на основании определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела должностному лицу ОВД, которое составило протокол. В среднем, это около 1% от числа направленных материалов. Не могут служить основанием для возврата протокола и материалов недостатки, которые носят несущественный характер, недостатки, которые в силу объективных причин не могут быть устранены, а также неполнота материалов, которая может быть восполнена судьей при рассмотрении дела. Однако судьи часто возвращают материалы, по которым сами могут устранить недостатки (например, получить сведения о повторности нарушения). Излишняя требовательность лишь затягивает производство. К сожалению, иногда материалы, отправленные на доработку либо долго дорабатываются, либо не присылаются судье вообще .

Требует внимания вопрос о месте рассмотрения дела. В ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ указано, что дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. С одной стороны, это способствует сокращению сроков вынесения решений по делам, поскольку исключает необходимость их пересылки по месту жительства нарушителя. С другой стороны, не все участники производства могут прибыть на рассмотрение дела.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, вправе заявить ходатайство о рассмотрении дела по месту жительства. Согласно ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению, но чаще всего оно уже содержится в протоколе об административном правонарушении. Оснований, по которым отказывается в удовлетворении ходатайства, не предусмотрено. Возникает вопрос о том, «что является основанием удовлетворения ходатайства о рассмотрении дела по месту жительства»?101 Представляется, что основанием удовлетворения ходатайства может служить отдаленность места жительства лица от места совершения правонарушения. При удовлетворении ходатайства лица ч.5 ст. 4.5 КоАП РФ предусматривает приостановление сроков давности привлечения лица к ответственности.

Ч. 4 ст. 29.5 КоАП РФ предусматривает альтернативную подведомственность для дел о правонарушениях, влекущих лишение права управления транспортными средствами, то есть дело может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.

КоАП РФ не предусматривает оснований, по которым дело передается по месту учета транспортного средства, и сроки давности привлечения к ответственности при этом не приостанавливаются, хотя это необходимо. Иногда должностные лица отказываются рассматривать переданные дела, считая необоснованной передачу. Этот пробел восполнили Методические рекомендации102, в которых сказано, что «…при невозможности провести проверку о повторности совершения однородного административного правонарушения дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, направляется для рассмотрения по месту учета транспортного средства». Но это всего лишь рекомендации, которые расширительно толкуют кодекс. Реально это положение превращается в перекидывание дел, поэтому при передаче дел нужно указывать на причины передачи, при этом лицо, в отношении которого ведется дело, вправе также выражать свое мнение о месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении, переданное на рассмотрение, подлежит принятию к производству лицу, которому оно передано. Такого рода решения не должны быть предметом спора.103

В ходе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению одним из обязательных для выяснения является вопрос своевременного извещения о времени и месте рассмотрения дела круга лиц, принимающих непосредственное участие в его разрешении.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ). Однако в материалах дела не всегда есть данные об извещении лица. Практически не признается обязательным присутствие лица, даже в случае уклонения его от явки.

В соответствии со ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны известить суд о причинах неявки и представить доказательства уважительности этих причин.104 В ст. 29.7 КоАП РФ также необходимо предусмотреть положение, обязывающее лицо известить орган, должностное лицо о причинах неявки, что позволит оперативно рассматривать дела.

От качества процессуального оформления и соблюдения процедуры извещения о месте и времени рассмотрения дела во многом зависит его дальнейшая судьба. Примером тому может быть Определение Судебной Коллегии Верховного Суда Российской Федерации по делу об отмене постановления о наложении административного наказания в виде штрафа.105 Верховный Суд Российской Федерации определил, что факт отправления повестки по почте при отсутствии сведений о её получении не означает надлежащее извещение о времени и месте рассмотрения дела.106

Некоторые авторы считают, что потребность административной практики ОВД свидетельствует о том, что в КоАП РФ нужно установить только письменную форму извещения о месте и времени рассмотрения дела, направляемого каждому его участнику.107

Порядок извещения участников производства по делу об административном правонарушении нормами КоАП РФ не регламентирован, что влечет определенные сложности для правоприменителей. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал свою позицию в постановлениях по конкретным делам о возможности в правоприменительной практике восполнения пробелов в правовом регулировании на основе процессуальной аналогии.108

Если дело назначено судьей к рассмотрению в присутствии участников производства, им объявляется о месте и времени рассмотрения дела и предлагается расписаться в справочном листе по делу. Допускается извещение телеграммой, телефонограммой, оформленной в установленном порядке. Извещение может быть направлено по месту жительства либо по месту работы извещаемого лица. Вполне можно использовать эту модель извещения участников производства.

Представляется возможным использовать аналогию с нормами Таможенного кодекса РФ (ч. 5 ст. 350)109 и ч. 11 ст. 365 ранее действовавшего Таможенного кодекса РФ.110 Лицо может уклоняться от получения процессуальных документов и этим чем затруднять работу органов, поэтому нет необходимости давать ему возможность обжаловать действия органов власти впоследствии.

Кроме того, в подготовительной части к рассмотрению дела разрешается вопрос о наличии ходатайств. Разрешение заявленных в ходе подготовки к рассмотрению административного дела ходатайств очень тесно взаимосвязано с таким процессуальным действием, как отложение рассмотрения дела.

Определение об отложении может быть вынесено как в процессе подготовки дела к рассмотрению, так и в ходе его разрешения. Но в КоАП РФ не указывается срок, на который может быть отложено рассмотрение административного дела. Это вызывает предложения ученых о том, что дело об административном правонарушении может быть отложено на срок до 5 суток в связи с заявлением ходатайства об участии в рассмотрении дела адвоката.111 Полагаем, с учетом обстоятельств конкретного дела, компетентный орган вправе отложить рассмотрение дела на срок, необходимый для устранения причин, послуживших основанием для его отложения, но не более чем на один месяц. Если причины отложения не устранены, возникают действительно серьезные проблемы с оценкой доказательств и обеспечением прав участников производства, то необходимо приостанавливать производство по делу, предусмотрев такую возможность в ст. 29.4 КоАП РФ.

Например, основаниями для отложения рассмотрения дела или приостановления производства по делу могут быть случаи, когда присутствие правонарушителя на рассмотрении дела признается обязательным, а разрешение дела в его отсутствие представляется невозможным (выбыл в другую местность, скрывается, тяжелая болезнь)112, или место нахождения лица известно, однако реальная возможность его участия в разбирательстве отсутствует (по аналогии со ст. 238 УПК РФ).113 Действительно, лицо может находиться в командировке и надлежащим образом уведомить его о рассмотрении дела невозможно. Если же лицо умышленно скрывается, уклоняется от явки для рассмотрения дела, достаточно надлежащего уведомления лица о рассмотрении дела, и решение можно будет вынести в его отсутствие. Это будет соответствовать принципу оперативности производства. Представляется, что в случае приостановления производства по делу с момента совершения правонарушения не должно пройти шесть месяцев.

Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях во многом обусловлен тем, насколько полно и качественно была проведена ревизия материалов дела в ходе подготовки его к разрешению по существу. Сердцевиной разрешения дела выступает оценка имеющихся по делу доказательств и исследование обстоятельств дела. Для лица, рассматривающего дело, важнейшие факты, подлежащие оценке, лежат уже в прошлом, поэтому познание правонарушения происходит опосредованно, при помощи доказательств.

В основе учения о теории доказательств лежит мысль о том, что объективная оценка доказательств имеет первостепенное значение для вынесения законного и обоснованного решения по делу об административном правонарушении, ибо доказательства являются средством установления обстоятельств дела, требующего применение нормы права.114 Важную роль в оценке доказательств играют и процессуально оформленные меры обеспечения.

Ст. 29.8 КоАП РФ предусматривает, что протокол о рассмотрении дела ведется при рассмотрении дела коллегиальным органом. Дело об административном правонарушении рассматривается судьей единолично.

Действительно, ведение протокола целесообразно, так как при отсутствии указанного документа невозможно проверить, соблюдены ли судьей права и законные интересы участников административно-юрисдикционного процесса: были ли разъяснены правонарушителям, потерпевшим и другим участникам производства их права и обязанности, закрепленные в гл. 25 КоАП РФ; заявлялись ли отводы и ходатайства. В одном только постановлении невозможно полноценно выразить позиции всех участников судебного разбирательства. Судьи, как правило, рассматривают дела об административных правонарушениях, за совершение которых законодатель предусматривает наиболее суровые виды наказаний, поэтому отсутствие протокола является своего рода упрощенчеством административно-юрисдикционного процесса, не способствует в полной мере выполнению задач и реализации принципов законодательства об административных правонарушениях, противоречит общим требованиям судопроизводства.115

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении компетентный субъект в обязательном порядке должен принять решение. К сущности правоприменительного акта в виде постановления по делу об административном правонарушении уже не раз обращались авторы.116 Постановление о назначении наказания занимает особое место среди актов, издаваемых в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Руководствуясь тем, что данному постановлению свойственны все признаки и характерные черты правоприменения, заметим, что именно с его принятием связываются такие важные правовые последствия, как признание виновным или невиновным лица в совершении правонарушения, применение к виновному административного наказания, состояние административной наказанности, исчисления сроков обжалования и т.д. От справедливости назначаемых наказаний зависит, будут ли достигнуты цели ответственности.

При назначении наказания должен учитываться принцип индивидуализации ответственности. При назначении наказания физическому лицу учитываются характер совершенного деяния, личность виновного, его имущественное положение, смягчающие и отягчающие обстоятельства (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ). Если ответственность индивидуализирована, то тем самым она персонифицирована, гуманна, справедлива. Этот принцип не существует в отрыве от принципов законности и неотвратимости юридической ответственности. Индивидуализация является своеобразным стержнем, обеспечивающим принятие справедливого решения в отношении лица.117

Мировыми судьями, которыми рассматривается большая часть дел, как правило, при назначении наказания учитываются данные, характеризующие личность правонарушителя и обстоятельства совершения им правонарушения. Свои решения о назначении административного штрафа они мотивируют в основном следующим:

При этом используемые судьями общие неконкретные формулировки зачастую не позволяют сделать вывод, каким именно образом, по мнению судьи, учитываемое обстоятельство характеризует личность правонарушителя и совершенное им деяние.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях мировыми судьями применялись даже положения ст. 2.9 КоАП РФ, предусматривающей возможность освобождения от ответственности в случае малозначительности совершенного административного правонарушения, выносились в связи с этим постановления о прекращении производства по делу.

Наличие смягчающих ответственность обстоятельств, положительная характеристика личности правонарушителя сами по себе не являются безусловным основанием для признания назначенного наказания несоразмерным содеянному, поскольку эти обстоятельства учитываются при назначении наказания. Кроме того, зачастую наличие указываемых в решении обстоятельств материалами дела не подтверждено. Изменяя назначенный вид наказания на штраф, судьи районных (городских) судов также не учитывают общественную вредность данного правонарушения.

Административное усмотрение призвано способствовать принятию оптимального решения, то есть максимально полно обеспечивающего достижение установленных правом целей. Правовая же цель выступает не только ограничителем усмотрения, но и выполняет функцию критерия административного усмотрения.118 В последнее время обращается внимание на проблему пределов усмотрения.119 Именно в законе должны быть те пределы, которые не позволят правоприменителю уклониться от целей правоприменения.

На наш взгляд, выход заключается в нормативном установлении больших возможностей для дифференциации мер ответственности. Также необходимо исключить альтернативу при выборе санкции. Чтобы не выбирать между административным штрафом и лишением права управления транспортным средством, эти виды наказаний должны применяться вместе.

При признании лица виновным в совершении правонарушения выносится постановление о назначении административного наказания.

При изложении постановления по делу об административном правонарушении учитываются требования к содержанию постановления, определенные в ст. 29.10 КоАП РФ. Постановление должно содержать описание деяния, признанного доказанным; доказательства, на которых основаны выводы; мотивы, по которым отвергаются другие доказательства; мотивы решения вопросов, относящихся к назначению административного наказания. На наш взгляд, необходимо указывать то, каким врачом вынесен акт медицинского освидетельствования, а также его результаты.

С учетом положений ч. 2 ст. 1.5, п. 6 ч. 1 ст. 29.10, ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ резолютивная часть постановления о привлечении к административной ответственности не может ограничиваться только решением вопроса о назначении административного наказания, она должна содержать вывод о признании лица виновным в совершении установленного административного правонарушения.

После принятия постановления по делу об административном правонарушении наступает заключительный этап стадии рассмотрения – объявление решения по делу, вручение его копии и доведение его до сведения заинтересованных лиц.

КоАП РФ не предусматривает, каким образом и куда высылается копия. Вполне возможно, копия вообще не будет вручена, если, например, неправильно указан адрес. А ведь вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу КоАП РФ связывает с истечением срока обжалования, который исчисляется со дня вручения или получения лицом копии постановления. При этом закон не содержит каких-либо исключений из указанного правила.

Возникает проблема: как будет исчисляться срок в случае, если нарушитель отсутствовал при рассмотрении дела и копия постановления в течение трех дней высылается ему по месту жительства. Неизвестно, когда нарушитель получит копию постановления и получит ли ее вообще.

В связи с этим, уполномоченным органам приходится принимать все возможные меры для вручения или обеспечения получения лицом копий постановлений по делам об административных правонарушениях, что влечет дополнительные трудности.120

Так как КоАП РФ не устанавливает, куда может быть выслана копия постановления по делу (по месту регистрации либо по месту работы, учебы указанных лиц), полагаем, что необходимо отправлять копию по указанному лицом адресу, то есть должны действовать те же положения, что и при извещении участников о рассмотрении дела.

4. Рассмотрение жалоб, протестов и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях

Рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных нарушениях правил дорожного движения - факультативная (необязательная) стадия юрисдикционного процесса. В научной литературе эту стадию именуют иногда стадией пересмотра постановлений, подразумевая под этим проверку законности и обоснованности дела субъектом, наделенным правом отменять, изменять или оставлять ранее принятое постановление без изменений.121 Пересмотр не следует путать с повторным рассмотрением дела, производимым в случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение.

Указанная стадия имеет место в юрисдикционном процессе лишь тогда, когда в его ходе возникают необходимые процессуальные основания пересмотра, к которым действующим законодательством относятся: жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление, жалоба потерпевшего, протест прокурора, усмотрение вышестоящего органа вынесшего постановление.

Порядок обжалования, который должен разъяснять при вынесении постановления по делу лицу, привлекаемому к административной ответственности, регламентируется статьями 30.1, 30.2 КоАП РФ.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении правил дорожного движения может быть обжалована в течение 10 дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу.

По жалобе или протесту назначается служебная проверка, которая проводится в установленные действующим законодательством сроки (10-дневный срок со дня их поступления). Результаты проверки излагаются в мотивированном заключении.

В ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должны проверяться:

Должностное лицо ОВД, рассматривающее жалобу, проверив все обстоятельства совершения нарушения и придя к заключению, что постановление вынесено обоснованно и в точном соответствии с законом, оставляет его без изменения, а жалобу без удовлетворения. Если постановление по делу об административном нарушении вынесено без достаточных оснований, оно отменяется, а дело направляется на новое рассмотрение.

Основаниями к отмене постановления являются следующие обстоятельства:

Если при разрешении жалобы просматривается несоответствие назначенного по постановлению наказания тяжести проступка и личности нарушителя, должностное лицо ОВД, рассматривающее жалобу, вправе изменить меру наказания в пределах, предусмотренных санкцией нормы об ответственности за данное нарушение, с тем чтобы наказание не было усилено.

Принесение жалобы в установленный срок приостанавливает исполнение постановления, кроме случаев назначения наказаний в виде предупреждения и штрафа, налагаемого на месте совершения проступка. Приостанавливается исполнение постановления о назначении административного наказания и в случае принесения протеста прокурором до рассмотрения протеста.

В случае оставления жалобы без удовлетворения исполнение постановления осуществляется с момента вынесения решения должностным лицом ОВД, рассматривающим жалобу. В случаях приостановления исполнения постановления о назначении наказания в виде лишения права управления транспортным средством водителю продлевается срок действия временного разрешения до окончания рассмотрения жалобы (протеста).

При установлении факта вынесения неправомерного постановления последнее подлежит отмене. Отмена постановления с прекращением дела влечет возвращение водителю изъятого у него водительского удостоверения и суммы необоснованно взысканного штрафа.

Исполнение постановлений о назначении административного наказания - заключительная стадия производства по делам об административных правонарушениях в целом, а также логическое завершение административно-юрисдикционного процесса. На этой стадии должны реализовываться примененные меры административного наказания и достигаться карательные и воспитательные цели административных санкций.

Исполнение постановления включает в себя:

Как правило, первый вид деятельности осуществляют сами юрисдикционные органы, второй — специально уполномоченные на то органы государства. Однако деятельность ОВД в этой области имеет определенные особенности, состоящие в том, что в большинстве случаев ОВД сами и выносят постановления, и приводят их в исполнение (за исключением принудительного взыскания административного штрафа).

Следовательно, на первом этапе — обращении постановления к исполнению - у ОВД чаще всего нет необходимости направлять вынесенное постановление органу - исполнителю. Но такие действия в отдельных случаях могут иметь место, например, при отсутствии у нарушителя возможности уплаты штрафа по месту вынесения постановления.

Статья 31.9 КоАП РФ устанавливает, что не подлежит исполнению постановление, если оно не было обращено к исполнению в течение года со дня вступления в законную силу.

В этот срок не входит время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанной с подачей жалобы или принесением протеста. Если исполнительное производство будет начато после истечения названного срока, это явится нарушением закона. Если же исполнение наказания что своевременно, оно может продолжаться, сколько необходимо. КоАП РФ не устанавливает предельного срока исполнения наказания.


  1   2   3


Министерство внутренних дел Российской Федерации
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации