Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право - файл n1.rtf

приобрести
Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право
скачать (1338.1 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.rtf1339kb.18.09.2012 14:05скачать

n1.rtf

  1   2   3   4   5   6   7   8   9
Муниципальное право РФ

Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин

Оглавление

Методические указания по изучению дисциплины

Раздел I. Понятие, формы, принципы и функции местного (муниципального) самоуправления

Раздел II. Понятие, предмет, система, источники муниципального права

Раздел III. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России и зарубежных странах

Раздел IV. Основы организации и деятельности местного самоуправления

Раздел V. Территориальное общественное самоуправление населения

Раздел VI. Гарантии прав местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления

Раздел VII. Компетенция органов местного самоуправления

Раздел VIII. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития

Раздел IX. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития и правопорядка

Раздел X. Особенности органов местнного самоуправления в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах

Программа курса

Планы семинарских занятий

Вопросы к зачету и экзамену

Темы курсовых и дипломных работ

Литература и нормативные акты

Методические указания по изучению дисциплины

Учебная дисциплина "Муниципальное право Российской Федерации" предусмотрена Государственными стандартами по специальностям "Юриспруденция" и "Государственное и муниципальное управление". Ее появление обусловлено обособлением в системе российского права комплексной отрасли - муниципального права.
В настоящее время муниципальное право представляет собой сложную систему собственно муниципальных правовых норм, а также норм, расположенных в различных отраслях права - конституционном, административном, финансовом, земельном и др.
Многообразие этих норм, их количественное и качественное наращивание, с одной стороны, динамичное развитие отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, с другой стороны, вызывают определенные трудности в изучении курса муниципального права.
Учебно-методический комплекс предназначен для оказания помощи студентам в изучении теоретических основ местного самоуправления, особенностей организации местного самоуправления в отдельных регионах страны, усвоении обширного нормативного материала.
Изучение курса рекомендуется начинать с уяснения сущности, форм, принципов и функций местного самоуправления, как одной из конституционных основ Российской Федерации, а затем перейти к рассмотрению специфики муниципального права, как комплексной отрасли, ее предмету, методам, источникам.
После изучения организационно-правовых, финансово-экономических и территориальных основ местного самоуправления студентам предстоит подробно ознакомиться с компетенцией органов местного самоуправления, их полномочиями в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
С особенностями правового регулирования местного самоуправления в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, направлениями и формами деятельности муниципальных органов - студенты ознакомятся в специальной части учебно-методического комплекса.
Учебный материал построен таким образом, чтобы дать возможность увязать теоретические вопросы с практикой. В комплексе приводятся многочисленные примеры деятельности органов местного самоуправления, анализируются локальные нормативные акты.
Ряд теоретических вопросов, подробно и доходчиво освещенных в учебной литературе, изложен в учебно-методическом пособии конспективно, со ссылками на соответствующие источники. Прежде всего, студентам рекомендуется внимательно изучить материал, содержащийся в учебниках по муниципальному праву О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, И.В.Выдрина, А.Н.Кокотова, Е.С.Шугриной. В пособии приводятся также ссылки на труды Д.А.Керимова, Г.В.Барабашева, С.А.Авакьяна, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.А.Кряжкова и других ученых, внесших значительный вклад в науку муниципального права.
Кроме лекций в учебно-методическом комплексе помещены планы семинарских занятий, по каждой теме сформулированы вопросы для самоконтроля, а по всему курсу - тестовые задания.
Тематика контрольных, курсовых и дипломных работ, список основных публикаций по вопросам местного самоуправления помогут студентам сделать правильный выбор направлений своих самостоятельных исследований в области муниципального права.

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 1. Понятие, формы, принципы и функции местного (муниципального) самоуправления

ТЕМА 1. Понятие и формы местного самоуправления

План:
1. Сущность самоуправления.
2. Природа местного самоуправления.
3.Понятие местного самоуправления.
4. Формы местного самоуправления.

1. Сущность и признаки самоуправления.
Самоуправлять - значит самим устанавливать, корректировать, изменять правила и нормы функционирования и развития общества и отдельных его структур: предприятий, организаций, поселений и др.

Самоуправление с внешней стороны характеризуется обособленностью, автономией по отношению к воздействию извне.
Самоуправление с внутренней стороны понимается как соуправление, соучастие, взаимодействие в управлении, совместная деятельность по управлению. Участвуя в управлении, человек наиболее полно может проявить свою инициативу, творческую активность, политическую и гражданскую зрелость, социальную ответственность.
Действительным, эффективным может быть самоуправление, если становление его идет "снизу", а не "сверху". Самоуправление как движение "снизу" предполагает достаточно высокий уровень самосознания, самооценки личности. Стремление личности к самоуправлению складывается из многих факторов:
а) существование потребности в самореализации. Самореализация даже в отдельной, конкретной сфере деятельности неизбежно приводит к осознанию общих целей и задач, взаимосвязи и взаимообусловленности общего и частного;
б) степень информированности личности о целях, программах, перспективах развития данного коллектива;
в) наличие конкретной установки на участие в управлении. Она может формироваться как самой личностью, так и целенаправленно обществом.
Не принимая участия в управлении, человек отчуждается от общих целей и задач, обнаруживает, что за него все решается и навязывается "сверху", он чувствует себя "винтиком" в большом механизме, а не тем, кто может помочь этому механизму отлаженно и бесперебойно работать. Поэтому самоуправление выступает важнейшим фактором формирования социально активной и ответственной личности.

2. Природа местного самоуправления.
В СССР и РСФСР самоуправление в Советах и общественных организациях, в трудовых коллективах рассматривалось в качестве составной части единой системы социалистического самоуправления народа. В советской государственно-правовой науке господствовало представление о развитии самоуправления прежде всего в рамках государственной организации. Верховные и местные Советы рассматривались как единая система органов государственной власти и народного самоуправления. Компетенция Советов строилась по принципу "матрешки": двойное подчинение исполкомов, отмена актов нижестоящих Советов и исполкомов и т.п. Однако ни понятие местного самоуправления, ни концепция правового государства в их классическом виде не совмещаются с иерархичностью системы представительных органов, т.к. принципы "демократического централизма" и "единства Советов" устанавливали подчинение одних органов другим. Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Попытка ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в недалеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимых результатов прежде всего вследствие концептуальной уязвимости.
Самоуправление всегда предполагает признание над собой власти только их собственного объединения. Главное в самоуправлении - не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми членами самоуправляющейся системы общественных функций, а, во-первых, доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него и, во-вторых, механизм, предотвращающий образование особого слоя политически властвующих.
С точки зрения демократического государственного устройства местное самоуправление рассматривается как неотъемлемая часть общей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей.
Местное самоуправление является естественной опорой федеральной власти, выступает в роли одного из гарантов политической стабильности государства и социально-экономического благополучия граждан.

3. Понятие местного самоуправления.
Исходя из трактовки действующего законодательства, местное самоуправление в РФ - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Выделяют следующие основные черты местного самоуправления:
- население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления;
- местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества;
- вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления;
- самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти;
- собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.

4. Формы местного самоуправления.
Местное самоуправление в РФ осуществляется в двух формах:
- непосредственно (выборы, референдум, сходы, собрания и пр.);
- через выборные и иные органы (Дума, Глава города, староста администрации, комитеты, советы и пр.).

ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
- референдум; - выборные органы
местного самоуправления;
- выборы; - органы местного самоуправления;
- собрания (сходы); - органы территориального общественного самоуправления.
- др.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. В чем сущность самоуправления?
2. Каковы признаки самоуправления?
3. В чем проявляется публичный характер местного самоуправления?
4. Определите понятие местного самоуправления.
1. Каковы формы местного самоуправления?
6. Чем отличается местное самоуправление от государственного управления?

ТЕМА 2: Принципы и функции местного самоуправления.

План:
1. Понятие принципов местного самоуправления.
2. Система принципов местного самоуправления.
3. Понятие функций местного самоуправления.
4. Система функций местного самоуправления.
1. Понятие принципов местного самоуправления.

1. Система принципов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные, базовые начала и идеи, лежащие в основе организации местного самоуправления, а также деятельности населения и формируемых им органов по осуществлению управления местными делами.

2. Система принципов местного самоуправления.
К принципам местного самоуправления относят:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения:
- формирование целей развития сообщества и согласование несовпадающих интересов различных групп населения;
- принятие решений о путях и средствах достижения поставленных целей;
- формирование представительных нормотворческих органов, выполняющих также функции контроля за исполнительными органами;
- выборы Главы муниципального образования, функция которого - создать эффективно действующий аппарат, способный исполнять волю народа, выраженную непосредственно или через представителей .
Самостоятельность органов местного самоуправления не абсолютна, а относительна, это выражается, в частности, в том, что важнейшие стороны их правового статуса, к которым относится и компетенция, регламентируются "сверху" - федеральным и региональным законодательством. О полной самостоятельности речь идет лишь при образовании органов местного самоуправления. Кроме этого, действующим законодательством предусмотрен ряд сфер, в которых с наибольшей яркостью проявляется зависимость местного самоуправления от государства и его "включенность" в систему институтов государства, в частности, предусмотренное п.5 ст.4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой необходимый контроль за их реализацией со стороны органов государственной власти. Об ответственности органов местного самоуправления перед государством и о полномочиях органов государственной власти в этой сфере говорит и ст.49 ФЗ;
б) организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.
В соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако то, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, говорит лишь об их организационной, но отнюдь не о функциональной обособленности. Органы местного самоуправления действуют в рамках государственной политики - экономической, экологической, культурной и т. п. и строят свои отношения с органами государственной власти как партнеры. Не входя в систему органов государственной власти, они тем не менее не исключаются из властеотношений в государстве и взаимодействия с государственными структурами ;
в) гласность в работе органов местного самоуправления;
г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
д) законность в осуществлении местного самоуправления;
е) готовность населения к местному самоуправлению, его желание самоуправляться и способность грамотно действовать в существующем правовом поле .

3. Понятие функций местного самоуправления.
Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности.

4. Система функций местного самоуправления.
Различают три группы функций, осуществляемых муниципальным образованием:
1) по решению вопросов местного значения. Эти функции относятся к сфере исключительной юрисдикции муниципального образования.
Данная группа функций подразделяется на три условных блока:
а) социально-экономические функции:
- осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
- местные финансы, бюджет, налоги;
- регулирование планировки и застройки муниципального образования;
- территориальное устройство муниципального образования;
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- муниципальные предприятия и учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной сферы;
- другие.
б) функции по обеспечению безопасности и правопорядка;
- реализация административной ответственности;
- охрана общественного порядка;
- пожарная безопасность;
- предупреждение и ликвидация ЧС.
в) организационные:
- принятие и изменение Устава муниципального образования;
- муниципальные выборы;
- организация и содержание муниципальных архивов;
- муниципальная информационная служба.
2) функции по предметам совместного с органами государственной власти ведения.
Значительное число сфер общественной жизни в силу их сложности нельзя однозначно отнести к исключительной компетенции ни органов местного самоуправления, ни органов государственной власти. Этот факт предопределяет наличие так называемых предметов совместного ведения, полномочия по которым разграничиваются заключением соответствующих договоров.
3) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления.
Эти полномочия закреплены либо в отраслевом законодательстве, например в ст. 8 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", либо в специально принятых законах о передаче отдельных государственных полномочий в конкретной сфере общественных отношений, например, Законе Тюменской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере использования лесов".

ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.2. Организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.3. Гласность в работе органов местного самоуправления.4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.5. Законность в осуществлении местного самоуправления.6. Готовность населения к местному самоуправлению, его желание самоуправляться и способность грамотно действовать в существующем правовом поле. 1. По решению вопросов местного значения: а) социально-экономические.б) безопасность.в) организационные.2. Функции и полномочия по предметам совместного с органами государственной власти ведения.3. Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. 1. Обеспечение потребности населения в различного рода услугах.2. Обеспечение реализации социально - экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.3. Обеспечение оптимального сочетания местных и общегосударственных интересов.4. Обеспечение участия населения в управлении общественными делами.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Определите понятие принципов местного самоуправления.
2. Каковы принципы местного самоуправления?
3. Определите понятие функций местного самоуправления.
4. Каковы функции местного самоуправления?

РАЗДЕЛ 2. Понятие, предмет, система, источники муниципального права

ТЕМА 1. Муниципальное право как комплексная отрасль российского права

План:
1. Понятие отрасли муниципального права.
2. Предмет и метод муниципального права.
3. Система муниципального права.

1. Понятие отрасли муниципального права.
К концу 90-х годов в системе российского права обособилась новая отрасль - муниципальное право.
Согласно наиболее распространенному в теории права мнению ученых отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, позволяющими разграничить конкретные отрасли.
В учебной литературе отрасль характеризуется в виде совокупности норм, регулирующих определенную группу общественных отношений. 1
Предпосылками обособления новой отрасли - муниципального права, явились по мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова:
1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;
2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.
В названной новой отрасли употребляется термин "муниципальный". Слово это происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.
Профессор Л.А.Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.) так объясняет значение термина "муниципалитет": "Munis" по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а "capio", "recipio" - беру, прилагаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…"1.
В современном словаре иностранных слов муниципалитет - орган местного самоуправления, а также здание, занимаемое им. Второе значение этого термина: низшая административно-территориальная единица в Австралии, Венесуэле и ряде других государств.
В современном законодательстве термины "муниципальный", "местный" употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем, термины "муниципальный", "муниципалитет" применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право - комплексная отрасль права.
Муниципальное право не является профилирующей (основной) самостоятельной отраслью права, поскольку у него отсутствует собственный основной метод регулирования. Согласно утвердившейся в юридической литературе позиции, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.1
По мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова комплексность муниципального права обусловлена во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользование и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм 2. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены "по двум адресам". С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права.
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым.
"Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления".

2. Предмет и метод муниципального права.
В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли, ведущим фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.
Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Отношения, связанные:
а) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
б) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
в) с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
г) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального
права, предлагает Е.С.Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)1.
По нашему мнению, к перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует также добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. Как отмечает Д.А.Керимов, "метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения"1.
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий - дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий2. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.
Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст.133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В.Выдрина и А.И.Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования.

3. Система муниципального права.
Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А.Керимов, "отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт"2.
В.И.Фадеев определяет систему муниципального права как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений3.
При характеристике системы муниципального права нами выделялась общая и особенная части.
К общей части относятся следующие муниципально-правовые институты.
1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5. Гарантии местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.
Наряду с перечисленными институтами, в систему муниципального права, по нашему мнению, входит и такой самостоятельный институт как территориальное общественное самоуправление населения.
Муниципально-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления, несомненно, имеют свои особенности, обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту.
К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:
а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;
б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;
в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
На наш взгляд, оправдано выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе1.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1.Какие основные признаки вторичного правового образования - комплексной отрасли муниципального права?
2. В чем своеобразие муниципальных правовых норм?
3. Какие группы общественных отношений составляют предмет муниципального права?
4. Назовите способы правового регулирования муниципального права.
5. Какие правовые институты входят в систему муниципального права.

ТЕМА 2. Источники муниципального права, муниципально-правовые нормы и отношения.
План:
1. Понятие источника муниципального права.
2. Система источников муниципального права.
3. Муниципально-правовые нормы.
4. Муниципально-правовые отношения.

1. Понятие источника муниципального права.
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и формальном, юридическом смыслах. В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения. В юридическом смысле в качестве источника права рассматриваются формы, в которых объективируются и получают обязательную силу правовые нормы. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в Российской Федерации соответствующие нормативно-правовые акты, действующие в настоящее время и муниципально-правовые договоры. Таким образом, источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры.
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Международные нормы
Европейская Хартия о местном самоуправлении


Федеральные нормы
КОНСТИТУЦИЯ РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
Муниципальные отраслевые Иных отраслей права, используемые
муниципальным правом
"Об общих принципах ГК РФ, КоАП РСФСР,
организации местного Земельный Кодекс РСФСР
самоуправления в РФ"
Подзаконные акты
УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА, ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА


Нормативные акты субъектов Федерации
Закон Тюменской области "О местном самоуправлении"


Локальные нормативные акты
Устав г. Тюмени


2. Система источников муниципального права.
Выделяют четыре группы нормативно-правовых актов с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К нормативно - правовым актам первого уровня относятся международные нормы, например Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85 г., ратифицированная Федеральным Законом от 11.04.98 г. № 55-ФЗ. Значение Хартии как источника муниципального права состоит в следующем:
- устанавливает и закрепляет общепризнанные принципы существования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;
- определяет минимальные гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной власти;
- имеет приоритет перед национальным правом.
Второй уровень представлен федеральным законодательством, содержащим муниципальные нормы права. Среди данных актов первостепенное значение имеет действующая Конституция РФ, выделяемая в первый подуровень.
В Конституции РФ 1993 г. местному самоуправлению посвящена гл. 8. Принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления, содержатся также в ст. ст. 3 и 12. Значение Конституции как источника муниципального права состоит в том, что она:
- придает институту местного самоуправления статус одной из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного самоуправления являются формой осуществления народом своей власти, формой реализации его суверенитета. Таким образом определена природа и "естественный" характер местного самоуправления в нашем государстве;
- выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и "невключенность" в систему органов государственной власти;
- очерчивает рамки компетенции местного самоуправления, закрепляя перечень основных вопросов местного значения;
- определяет основные гарантии местного самоуправления.
К следующему подуровню относят федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Среди них:
а) специальные муниципальные законы, например ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ", ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления";
б) отраслевые законы, например ГК РФ, Бюджетный Кодекс РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
Значение этого подуровня состоит в следующем:
- детализирует, конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции РФ;
- определяет понятие и принципы местного самоуправления в РФ, предметы ведения РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления местного самоуправления в РФ, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирует прочие вопросы;
- создает возможность для дальнейшего правового регулирования указанных отношений на региональном уровне.
К третьему подуровню относятся иные федеральные нормативно-правовые акты.
К источникам третьего уровня относятся законы и другие нормативно-правовые акты субъектов федерации, например, Закон Тюменской области "О местном самоуправлении", Закон Тюменской области "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области". Данные источники:
- применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства;
- создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.
Источниками четвертого уровня выступают так называемые локальные нормативные акты. Речь идет о нормативных установлениях, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и исходящих от самого населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Среди локальных нормативных актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав муниципального образования.
Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он носит локальный характер:
- создается на основе федерального и регионального законодательства;
- не должен противоречить федеральному и региональному законодательству;
- действует только на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, это:
- документ высшей юридической силы на данной территории;
- все другие муниципальные нормативно-правовые акты принимаются на его основе и во его исполнение;
- все другие акты не могут ему противоречить под страхом признания недействительными.
Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации. Порядок регистрации Уставов муниципальных образований в Тюменской области регулируется Законом Тюменской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тюменской области".
Второй формой муниципального права являются муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами права.
3. Муниципально-правовые нормы.
Муниципально-правовые нормы - это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
По характеру предписаний делятся на:
- управомочивающие (например, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью - ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- обязывающие (например, наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании является обязательным - ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- запрещающие (например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный ст.133 Конституции Российской Федерации).
По степени определенности содержащихся в них предписаний:
- императивные (например, обязательность рассмотрения органами государственной власти обращений органов местного самоуправления - ст. 45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- диспозитивные (например, установление возможности осуществления полномочий главой муниципального образования - ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
4. Муниципально-правовые отношения.
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования, население муниципальных образований, органы местного самоуправления, граждане, члены выборных представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации различных форм собственности.

СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ


По содержанию муниципально-правовые отношения можно подразделить на следующие группы:
- связанные с местом и ролью местного самоуправления в конституционно-правовом механизме государства;
- связанные с созданием муниципальных образований;
- связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления;
- связанные с непосредственным осуществлением населением местного самоуправления;
- связанные с определением и разграничением компетенции как по "вертикали" (между органами местного самоуправления и государством), так и по "горизонтали" (между различными органами местного самоуправления и органами ТОС);
- отраслевые отношения, связанные с муниципальным хозяйством.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Определите понятие и укажите виды источников муниципального права.
2. Дайте характеристику Конституции Российской Федерации как источника муниципального права.
3. Дайте характеристику законодательства субъектов Российской Федерации в системе источников муниципального права.
4. Дайте характеристику Устава муниципального образования как источника муниципального права.
5. Определите понятие муниципально-правовых норм.
6. Дайте классификацию муниципально-правовых норм.
7. Определите понятие муниципально-правовых отношений.
8. Назовите субъектов муниципально-правовых отношений.
9. Дайте классификацию муниципально-правовых отношений.

ТЕМА 3. Муниципальное право как отрасль правовой науки и учебная дисциплина.
План:
1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли юридической науки.
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.

1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли
юридической науки.
Понятие "Муниципальное право" используется не только
для наименования отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки. Как и любая наука, муниципальное право имеет свой собственный предмет исследования. Быстрое развитие науки государственного (конституционного) права в 90-х годах и одновременное резкое сужение науки советского государственного строительства предопределила отпочкование от этих наук муниципального права. Этот этап развития государствоведческих наук вполне вписывается в объективную потребность уточнения время от времени их предмета.
Как отмечает Д.А.Керимов, необходимость периодического возвращения к рассмотрению предмета науки - "это вполне закономерный процесс, поскольку само развитие не только влечет за собой количественное расширение и качественное изменение тех явлений, которые неизбежно включатся в орбиту исследования, но и представляет собой все более всестороннее и углубленное проникновение в эти явления, в их взаимосвязи и взаимоотношения"1.
Формирование на практике института местного самоуправления, необходимость углубленного изучения форм самоорганизации населения, раскрытие сущности местной власти, определения направлений сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти, научного прогнозирования перспектив развития этой формы народовластия, обусловили вычленение из предметов таких отраслевых юридических наук как конституционное право, административное право самостоятельного предмета муниципального права. При этом невозможно провести между предметами этих и иных юридических наук абсолютную разграничительную линию, поскольку сами общественные и правовые явления и процессы, в том числе и в сфере местного самоуправления, органически между собой связаны, взаимодействуют и взаимопроникают в ходе своего развития. Однако это утверждение не исключает возможность и необходимость определения специфического предмета науки муниципального права.
Предметом научной дисциплины "муниципальное право", по мнению Е.С.Шугриной, является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления1. Данное определение, на наш взгляд, непонятно и нуждается в уточнении. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только проблемы правового регулирования местного самоуправления, нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но, как считает В.И.Фадеев, и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также изучение зарубежного опыта местного самоуправления2
Определение понятия предмета науки муниципального права предполагает выяснение соотношения и взаимодействия ее с другими отраслевыми юридическими науками. Как отмечает Д.А.Керимов, "взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований"1. Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Решение многих проблем местного самоуправления возможно лишь при сотрудничестве и взаимодействии отраслевых юридических наук. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук, касающиеся проблем местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.
Подводя итог рассуждениям о научной дисциплине муниципального права, приведем ее определение, данное В.И.Фадеевым. "Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования"2.
Наука муниципального права использует как общенаучные методы исследования (диалектический, системный, социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
Теоретической основой муниципального права являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:
местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;
право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование обеспеченной реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей движения дореволюционной России В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова, В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова.
К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления, С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, М.А.Краснова, А.Н..Кокотова, В.А.Крекова, О.Е.Кутафина, В.А.Пертцика, Н.В.Постового, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Наряду с теоретическими источниками научной дисциплины муниципального права ее научную базу составляют юридические источники: Конституция РФ, федеральные законы, иные федеральные нормативно-правовые акты, конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, а также уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Источником муниципального права как научной дисциплины является также практика муниципальной деятельности в нашей стране.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.
В соответствии с Государственными стандартами высшего профессионального образования по специальностям "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" предусмотрено обязательное преподавание в вузах учебной дисциплины "муниципальное право РФ".
Задачами муниципального права как учебной дисциплины являются: оказание помощи будущим юристам в изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления1.
Одной из важнейших задач муниципального права как учебной дисциплины является также изучение особенностей организации и деятельности местного самоуправления в отдельных регионах, приобретение в ходе учебных занятий и учебной практики конкретных навыков участия в деятельности различных органов местного самоуправления. В этих целях полезно использовать в ходе учебного процесса организационно-деятельностные игры, круглые столы с участием практических работников, прецедентные методы обучения, моделирование конкретных проблемных ситуаций, привлечение студентов к нормотворческой деятельности, разработке проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и другие интерактивные способы усвоения муниципальных знаний.
Система учебной дисциплины муниципального права, в основном, соответствует системе муниципального права как отрасли права и включает в себя общую часть, особенную и специальную части. Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах и др. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.
Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
Специальная часть посвящена особенностям организации и деятельности органов местного самоуправления Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Назовите основные проблемы, которые изучает наука муниципального права.
2. В чем отличие предмета науки муниципального права от предмета конституционного права?
3. Какие теоретические источники научной дисциплины муниципального права Вы знаете?
4. Какие учебники и учебные пособия по муниципальному праву имеются в библиотеке университета?

РАЗДЕЛ 3. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России и зарубежных странах

  1   2   3   4   5   6   7   8   9


Муниципальное право РФ
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации