Баликоев З.В. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Северная Осетия - Алания) - файл n1.doc

приобрести
Баликоев З.В. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Северная Осетия - Алания)
скачать (135 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc135kb.15.09.2012 04:51скачать

n1.doc



На правах рукописи

Баликоев Заурбек Валерьевич

АДМИНИСТРАТИВНО – ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ – АЛАНИЯ)

12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук




Москва – 2007
Работа выполнена на кафедре административного права
Московской государственной юридической академии

Научный руководитель академик РАЕН, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Фадеев Владимир Иванович

Кафедра конституционного и муниципального права РФ МГЮА

кандидат юридических наук, доцент Тихомиров Сергей Валентинович Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации

Ведущая организация Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

Защита диссертации состоится 14 ноября 2007 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 12 октября 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалёва
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность научного исследования. В настоящее время роль как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти в осуществлении глубочайших социально-экономических преобразований в Российской Федерации объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что экономические, социальные и иные реформы могут дать необходимый эффект лишь в сочетании, а порой и на основе соответствующей организации деятельности органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты1. Теоретические разработки проблем связанных с правовым статусом органов исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.

Также следует подчеркнуть, что отсутствие легальных дефиниций таких базовых понятий, как «исполнительная власть», «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», является существенным препятствием на пути осуществления модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.

Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и тормозит дальнейшее и более эффективное реформирование системы органов исполнительной власти на региональном уровне.

В государстве, независимо от его формы и политического режима, возможность органов исполнительной власти исполнять свои функции и осуществлять компетенцию напрямую зависит от их организационно-правового статуса, объема полномочий, мecтa в государственном управлении. В этой связи проблема законодательного определения основных элементов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное значение в области административного права. Без решения данной проблемы невозможна реализация многочисленных программ развития Российской Федерации и ее субъектов во многих сферах общественной жизни и отраслей управления. Не случайно одной из наиболее актуальных задач современности является создание действенной системы государственного управления, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, экономических, политических, социальных и культурных особенностей ее регионов. В рамках административной реформы была осуществлена модернизация системы федеральных органов исполнительной власти, на основе подписанного в 2004 году Указа Президента Российской Федерации №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», который установил функциональное разделение органов исполнительной власти.

Таким образом, в условиях проведения административной реформы особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся организации исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти страны, которая в условиях административной реформы еще только складывается, невозможно без определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и решения тех проблем, которые возникают в ходе этого процесса.

К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, - то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти.

В данных условиях возникает острая необходимость в комплексном исследовании правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и их места в административно-правовой организации механизма управления сферами общественной жизни на региональном уровне, что и обуславливает актуальность избранной темы
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема изучения правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации давно находится в центре внимания многих отечественных специалистов, а также в области государственного управления. Юридической наукой накоплен солидный материал по различным вопросам данной проблемы.

Отдельные аспекты проблемы правосубъектности органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся различных вопросов государственного управления, получили освещение в юридической науке в советский период. Среди них можно отметить труды И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Ф. Бабаева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, В.А. Власова, А.И. Ким, A.M. Барнашова, В.А. Климова, Ю.М. Козлова, Е.С. Фролова, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова.

Безусловно, многие положения исследователей государственного управления советского периода нашей истории сохраняют свою значимость для науки административного права по сегодняшний день. Их работы заслуживают самых высоких оценок. В тоже время не следует забывать о том, что все исследования того времени проводились применительно к советской модели государственной власти.

Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти отражены в работах современных отечественных ученых - А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.А. Веденеева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, O.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.

К сожалению, многочисленные научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные проблеме организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и их правовому статусу, носят специальный характер, где внимание ученых акцентируется на отдельных аспектах общей проблемы.

Объект исследования. Объектом исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе функционирования органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также проблемы, связанные с практической реализацией их основных функций и достижением целей стоящих перед данными органами в современный период развития страны.
Предмет исследования. Предметом данного исследования являются общетеоретические вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также основные элементы этого статуса: функции, задачи, компетенция, права, обязанности. Наряду с этим в работе рассматриваются вопросы, касающиеся специфики и особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Цель проведенного исследования заключается в том, чтобы дать теоретическое обоснование сущности административно-правового статуса государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе изучения нормативно – правовой базы, а также в выявлении основных проблем, недостатков, противоречий касающихся организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.

Для реализации этих целей поставлены следующие задачи:


Методологическая основа. Методологическую основу исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, такие как: логический метод, диалектика как общенаучный метод познания, системно-структурный, метод обобщения и сравнения, системно-правовой метод.
Нормативная база исследования. Нормативную базу в диссертации составили нормативные правовые акты, закрепляющие или раскрывающие в той или иной степени правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята попытка комплексного исследования системы органов исполнительной власти и правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации преимущественно на примере исполнительных органов Республики Северная Осетия – Алания. В работе высказываются предложения и рекомендации по предотвращению и предупреждению разного рода недостатков и противоречий в процессе осуществления своих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

  1. Учитывая тот факт, что на сегодняшний день отсутствует легальное определение понятия «орган исполнительной власти», в диссертации, на основе анализа существующих в научной литературе точек зрения, предложено следующее определение: орган исполнительной власти - это обособленный государственный орган представляющий собой структурную и структурированную единицу системы исполнительной власти, наделенный исполнительно – распорядительными полномочиями для осуществления задач и функций государства в различных сферах жизни общества.

  2. Анализируя региональное законодательство, можно выделить такие формы систем органов исполнительной власти субъекта РФ, при которых:

а) глава субъекта на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом субъекта;

б) глава субъекта руководит высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, являясь по существу председателем Правительства;

в) полномочия главы субъекта осуществляет председатель Правительства (высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта;

г) глава субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти этого субъекта, при этом должность руководителя этого органа занимает другое лицо (председатель Правительства).

3. Из анализа Конституции РСО - Алания следует, что Председатель Правительства РСО – Алания не является руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта в полном смысле этого слова. Это должностное лицо является членом коллегиального органа исполнительной власти в ранге его председателя. Конституция РСО – Алания не содержит положений, характеризующих Председателя Правительства как «руководителя» этого органа. В то же время, изучив полномочия Главы Республики можно констатировать, что именно высшее должностное лицо этого субъекта является реальным руководителем Правительства как высшего органа исполнительной власти республики.

4. В настоящее время, выработка какого-либо стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при том разнообразии форм ее организации, которая уже сложилась, представляет проблему. В этой связи обосновывается, необходимость принятия федерального закона об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а также целесообразность на уровне федерального закона закрепить однотипные названия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (для республик – Правительство, для других субъектов администрация), что позволит привести к общему знаменателю их правовой статус.

5. Согласно РКЗ РСО – Алания «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания», заместители Председателя Правительства координируют работу органов исполнительной власти Республики, дают им поручения и контролируют их деятельность. Однако законодатель не предусматривает каких–либо административных рычагов воздействия на эти органы и их руководителей. При такой ситуации, поручения данные заместителем правительства РСО – Алания органу исполнительной власти Республики, могут носить довольно условный, необязательный характер, а контроль за его деятельностью превращается в формальную процедуру. Отсюда вносится предложение о законодательном закреплении норм, дающих право заместителям Председателя Правительства представлять Главе Республики, как главе исполнительной власти, предложения о наложении на руководителей органов исполнительной власти курируемого ими блока дисциплинарного взыскания и об их поощрении.

Если учесть, что в большинстве субъектов РФ (включая Республику Северная Осетия – Алания) законы о Правительстве субъекта РФ повторяют перечень полномочий, установленный в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», высказанное предложение можно учитывать и на федеральном уровне.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут быть использованы в развитии науки административного права, при формировании правовой основы дальнейшего совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, координации взаимодействия всех уровней единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, совершенствовании практической деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Северная Осетия – Алания.
Апробация результатов исследования. Некоторые теоретические и научно-практические положения нашли свое отражение в публикациях автора. Также апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, проводилась в процессе преподавания курса административного права в Московской государственной юридической академии, обсуждалась на научных конференциях, семинарах и заседаниях кафедры.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав включающих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автором обосновывается актуальность выбранной темы исследования, указывается степень ее научной разработанности и теоретико-правовая основа, определяется объект и предмет исследования, а также его цели и задачи, раскрывается его методология и методика, теоретическая и эмпирическая база и научная новизна, формулируются выводы и результаты, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся данные об апробации полученных результатов и структуре работы.

Первая глава – «Основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ» - объединяет три параграфа.

В первом параграфе - «Исполнительная власть в Российской Федерации. История и современность» - диссертант исследует историческое развитие института исполнительной власти в России.

В частности, отмечается, что каждый отдельно взятый этап развития России предопределял особенности структуры, полномочий и функционирования органов государственной власти наделенных исполнительно – распорядительными полномочиями. Однако, все институты государственного управления, наделенные этими полномочиями в истории России до недавнего времени объединял тот факт, что выделение исполнительной власти в качестве самостоятельной ветви не предполагалось. В монархической России все функции государственного управления сосредотачивались в руках царствующего монарха. По мнению известных правоведов исполнительная власть в России была создана в период проведения реформ государственной власти Александром I, учредившим своим Манифестом от 8 сентября 1802 года министерства, к которым переходила реальная административная власть. Однако здесь автор разделяет позицию о том, что в условиях монархического правления институт, осуществляющий исполнительно-распорядительные функции, можно было охарактеризовать как производным и даже временным, а также как учреждение, осуществляющее делегированные полномочия (Т.Я. Хабриева).

В советское же время законотворческие и исполнительно - властные полномочия отнюдь не являлись привилегией исключительно одной системы государственной власти. В октябре 1917 года победил лозунг «Вся власть Советам!» И действительно, в первые годы советской власти принцип разделения властей был отвергнут как чуждый и, следовательно, неприемлемый в условиях создания государства нового типа. А значит, и об обособлении исполнительной ветви власти говорить не приходилось.

Диссертантом исследуется динамика развития существовавших в советское время государственных органов власти осуществлявших исполнительно–распорядительные полномочия.

Первый советский высший орган государственного управления был создан в качестве временного сразу после вооруженного переворота. Функциональной характеристикой этого органа в системе государственной власти молодого советского государства является: неограниченная исполнительно – распорядительная власть, сочетание законодательных, исполнительных и распорядительных полномочий.

В Конституции СССР 1936 г. впервые появилась глава под названием «Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик» (Глава V), открывавшаяся статьей 64, в которой высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти страны объявлялся Совет Министров СССР, ответственный перед Верховным Советом СССР и подотчетный ему и Президиуму Верховного Совета СССР (в период между сессиями Верховного Сонета СССР).

В отличие от всех предыдущих конституций Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 года не содержали в своем тексте закрепленного перечня союзных и республиканских министерств, количество и наименование которых определялось уже специальными законами о союзном и республиканском правительствах. Следует заметить, что количество министерств и ведомств не только ни сокращалось, но и продолжало расти. На 1 января 1982 г. в СССР существовало 33 общесоюзных министерства и 31 союзно-республиканское, а также 6 общесоюзных и 14 союзно-республиканских государственных комитетов, т.е. 84 министерства и ведомства.

Кардинально система государственного управления в России изменилась в начале 90х годов. В СССР и РСФСР была введена должность Президента и законодательное закрепление получила система исполнительной власти РСФСР, которую составляли Президент, Вице – президент, Совет министров и Советы Министров республик в составе РСФСР.

Современная история исполнительной власти берет свое начало с 12 декабря 1993 года, когда всенародным голосованием была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

При исследовании сущности исполнительной власти, диссертант уделяет особое внимание такому институту как «государственная власть». Автор определяет его как систему наделенных властными полномочиями государственных органов, реализующих их в направлении осуществления государством его основных функций по защите прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения должного и эффективного управления в различных сферах жизни общества.

Диссертантом указывается, что в настоящее время функции государства очень обширны и разнообразны, в связи с чем система государственной власти должна располагать различными, можно сказать, разноплановыми государственными органами, которые могли бы компетентно регулировать, направлять и контролировать общественные процессы, тем самым, обеспечивая благополучие граждан, что, в соответствии с Конституцией РФ, является основной обязанностью государства. Функционирование органов государственной власти, в этой связи, базируется на принципе разделения властей представляющим собой систему дифференциации государственной власти на три самостоятельные и независимые друг от друга ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Автором рассматриваются различные точки зрения касательно сущности исполнительной власти, имеющиеся в юридической литературе. По мнению диссертанта, вызывает дискуссию существующее мнение, что исполнительная власть – «это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции»1.

Соискатель полагает, что понятие «власть» представляется более общим, можно сказать первичным по отношению к деятельности по ее (власти) осуществлению. С одной стороны, два эти явления невозможно представить друг без друга. То есть власть, не имеющая механизма реализации своих властных полномочий путем определенной деятельности, таковой являться не может. Однако, этот факт никак не говорит об идентичности этих двух понятий. Сами по себе властные функции и полномочия государства, не имей они внешнего проявления, являли бы собой нечто абстрактное. Практически реализованы они могут быть только в форме особой деятельности, каких-либо действий. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что деятельность органов исполнительной власти представляет собой процесс материализации, претворения в жизнь решений, уполномоченных на то государственных органов.

В этой связи институт исполнительной власти - это относительно самостоятельная ветвь государственной власти, обладающая универсальным, организующим, подзаконным характером, представляющая собой систему государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, основными задачами в деятельности которых являются исполнение законов и их реализация методами, предусмотренными законодательством, защита прав и свобод человека.

Во втором параграфе – «Органы исполнительной власти субъекта РФ. Принципы их организации» - диссертантом делается акцент на том, что природа и сущность исполнительной власти федерации идентична исполнительной власти ее субъекта. Следовательно, организация системы исполнительной власти субъекта основывается на тех же принципах что и организация системы федеральных органов исполнительной власти.

На основе Конституции РФ и действующего российского законодательства, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть субъектов Российской Федерации строится и осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; законность; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; единство системы исполнительной ветви государственной власти; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий и др.

Диссертантом отмечается, что дать общую характеристику системе органов исполнительной власти функционирующей в субъектах Российской Федерации задача на сегодняшний день трудновыполнимая. Объясняется это тем, что субъекты РФ слишком разнохарактерны. Государственно – правовая природа этих субъектов весьма различна: республики, края, области, автономные образования и наконец города федерального значения.

Анализируя региональное законодательство, автором выделяются такие формы систем органов исполнительной власти субъекта РФ, при которых: а) глава субъекта на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом субъекта; б) глава субъекта руководит высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, являясь по должности председателем Правительства; в) полномочия главы субъекта осуществляет председатель Правительства (высшего исполнительного органа) субъекта; г) глава субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти этого субъекта, при этом должность руководителя этого органа занимает другое лицо (председатель Правительства).

Соискатель соглашается с существующим мнением о необходимости федерального закона об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а так же о целесообразности на уровне федерального закона закрепить однотипные названия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (для республик – Правительство, для других субъектов - администрация).

В третьем параграфе – «Соотношение компетенции органов исполнительной власти РФ и ее субъекта» – диссертант рассматривает вопрос о понятии компетенции. На взгляд автора, наиболее обоснованными являются точки зрения тех авторов, которые в качестве элемента компетенции органа государственной власти вместе с полномочиями включают и его функции (Г. В. Атаманчук). Отмечается, что в условиях федеративного устройства понятия «компетенция органа исполнительной власти Федерации» и «компетенция органа исполнительной власти субъекта Федерации» не имеют принципиальных различий. Разница лишь в способе установления компетенции органа исполнительной власти Российской Федерации и органа исполнительной власти ее субъекта и ее объеме. То есть, природа происхождения компетенции органов исполнительной власти РФ или субъекта РФ полностью вписывается в общую теорию правового происхождения исполнительной власти.

Проблемы в вопросе соотношения компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации возникают, в основном, при разграничении предметов их ведения и полномочий. Этот вопрос является одним из самых значительных и болезненных политико - правовых проблем современного федерализма.

Выделяются четыре конституционно определенных «блока» полномочий органов исполнительной власти: 1) полномочия по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации; 4) полномочия по вопросам местного значения.

Диссертантом отмечается, что исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения должны быть возложены, в основном, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как на более близкие к населению. Допускается и передача осуществления полномочий органам местного самоуправления в установленном порядке. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, юстиции и т.д.) чья система должна быть федеральной.

В случае выполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий установленных федеральными законами, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь принципом единства системы исполнительной власти, вправе:

- давать соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания, направленные на исполнение их обязанностей, закрепленных за ними федеральными законами. Возможность давать предписания и ее пределы должны быть полно и четко определены федеральными законами и не могут влечь возложение на органы власти субъектов РФ новых обязанностей на основе решения федеральных ведомств;

- осуществлять соответствующее регулирование, превышающее стандарты, нормативы, порядки и регламенты, утвержденные Правительством Российской Федерации при их недостаточности;

- оказывать методическое содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- обеспечивать контроль над осуществлением полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что не исключает общего контроля (надзора) через специализированные органы. Этот контроль может быть возложен на территориальные органы соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

По мнению автора, лидировавший в 90е годы договорный способ разграничения полномочий исчерпал себя. В настоящее время акцент делается на федеральное законодательство. Однако, в то же время, ошибочным, будет недооценивать и ту положительную роль, которую сыграл договорный процесс. При помощи ряда соглашений удалось урегулировать конкретные социально-экономические и другие проблемы, которые, в силу разных причин, не успевало охватить федеральное законодательство.

Вторая глава – «Система органов исполнительной власти субъекта РФ» - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Административно – правовой статус главы субъекта РФ» - рассматривается институт главы субъекта Российской Федерации на примере Главы Республики Северная Осетия - Алания.

Законодательством определено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации. Поэтому в разных субъектах РФ оно именуется по разному, чаще всего «президент республики», «глава администрации», «губернатор». Обращаясь к опыту национальных республик, где система организации исполнительной власти во многом схожа и потому по своей форме более близка к рассматриваемому субъекту, автор акцентирует внимание на том, что в большинстве из них высшие должностные лица этих субъектов именуются «президент республики». Однако сегодня, в условиях построения вертикали власти, в первую очередь между Федерацией и ее субъектами, а также, следуя общеправовым и политическим тенденциям в нашей стране, было бы уместным отказаться от такого названия высшего должностного лица субъекта как «президент республики», и заменить его на «глава республики». Так Конституция РСО - Алания учреждает должность высшего должностного лица и дает ее наименование - «Глава Республики Северная Осетия - Алания». Этот субъект Федерации прошел этап президентства в 1993 - 2006 гг. С момента вступления в силу ныне действующего закона принятого 17 января 2006 года, был признан утратившим силу Закон «О Президенте Республики Северная Осетия» от 19 ноября 1993 года. Термин «президент», касаясь государственного управления, должен обозначать лишь один институт – главы федеративного государства, главы Российской Федерации. Диссертант считает, что в этой связи, изменения и поправки в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были бы вполне оправданны.

Полномочия Главы Республики разделены на несколько групп, в зависимости от сферы их реализации:

Данные полномочия свидетельствуют о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ является ключевой фигурой в системе региональных органов государственной власти, так как: во-первых, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; во-вторых, формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации; в-третьих, взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Автор приходит к выводу, что глава субъекта РФ является ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом государственных органов власти субъекта, что, в первую очередь, обусловлено федеральным законодательством. Однако, не стоит недооценивать роль норм регионального законодательства в становлении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые воспроизводят и развивают федеральные нормы, что свидетельствует о готовности региональных органов государственной власти добровольно обеспечивать единство правового пространства России.

Во втором параграфе – «Правительство субъекта Российской Федерации» - соискатель указывает на то, что сегодня в федеральном законодательстве устанавливаются общие для всех субъектов РФ, основополагающие принципы (основы) деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. К ним относятся следующие положения:

Во-первых, это правило, согласно которому высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Во-вторых, территория деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничивается пределами территории субъекта Российской Федерации. Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает на вверенной ему территории исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.

В-третьих, в соответствии с общефедеральным нормативом, наименование, структура и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются субъектом самостоятельно и провозглашаются в его конституции (уставе) и законах субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

В-четвертых, согласно правилам, установленным федеральным законодательством, общим в характеристике статусов высших органов исполнительной власти всех субъектов РФ является то, что во всех субъектах РФ «высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать»

В-пятых, на федеральном уровне закрепляется общий во всех субъектах РФ порядок финансирования высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ. Оно осуществляется за счет бюджетных средств данного субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей. Этот принцип является гарантией самостоятельности исполнительной власти в механизме разделения властей в субъекте Российской Федерации.

Безусловным минусом, на взгляд диссертанта, является то, что не во всех субъектах Федерации существуют специальные законы о высшем исполнительном органе государственной власти.

Анализ регионального законодательства показывает, что в различных субъектах РФ до сих пор наблюдаются разные подходы к формированию высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, его структуры, компетенции и установлению ответственности этого органа. В связи с этим, было бы целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «О высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Федерации», который бы в целях повышения эффективности всей системы государственного управления в Российской Федерации, определил бы структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, установил общие правила его формирования, порядок назначения его членов, компетенцию, ответственность, а также порядок взаимодействия с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти.

В параграфе достаточно подробно рассматривается правовой статус Правительства Республики Северная Осетия – Алания, а также членов этого коллегиального органа

В третьем параграфе – «Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта РФ» - диссертантом указывается на то, что вопросы правового статуса центральных органов исполнительной власти субъектов РФ относятся к исключительному ведению субъектов Федерации. Однако в то же время, статус органов исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в единую вертикаль исполнительной власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, во многом определяется на федеральном уровне. Также в федеральном законодательстве содержатся прямые или косвенные указания на необходимость образований тех или иных исполнительных органов специальной компетенции и в некоторой степени определяет вид этих органов, основы их правового положения и т.п.

В Республике Северная Осетия - Алания система органов исполнительной власти устанавливается Конституционным Законом РСО – Алания от 26 января 2001 года №1 РКЗ (В редакции Законов Республики Северная Осетия – Алания от 10.02.2003 г. N 12-ркз; от 21.10.2003 г. N 33-ркз; от 24.01.2006 г. N 4-ркз) «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия - Алания». А конкретный перечень этих органов устанавливается Указом Главы РСО – Алания от 16 июня 2005 года №19 (в редакции Указов Главы Республики Северная Осетия-Алания от 26.02.2006г. №19; от 03.05.2006 г. №70) «О структуре органов исполнительной власти Республики Северная Осетия – Алания». В данных нормативных правовых актах помимо Главы Республики и Правительства предусмотрены такие органы исполнительной власти как министерства РСО - Алания, государственные комитеты РСО – Алания, республиканские службы РСО – Алания, а также иные республиканские органы исполнительной власти.

Отмечается, что далеко не все субъекты привели свое законодательство в соответствие с федеральным. В некоторых субъектах РФ законы имеют такие названия как, например: «О структуре исполнительных органов государственной власти» (Брянская, Курская области). Фактически законы нередко устанавливают и систему органов, и их структуру, в то время как структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна определяться высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В этой связи автор приходит к выводу, что правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации должен быть приведен к общему знаменателю с последующим созданием отлаженного механизма их взаимодействия. Таким образом, на уровне федерального закона следует в субъектах Российской Федерации установить четырехзвенную систему их центральных органов исполнительной власти, включающую в себя министерства, службы, агентства и комитеты по аналогии со статусом федеральных органов исполнительной власти.

В четвертом параграфе – «Взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ» - диссертантом отмечается, что в субъектах Российской Федерации действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые образуют единую систему не только с федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ. Они функционируют на основе федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Однако единого акта, который бы определял правовой статус этих субъектов, нет. В связи с этим возникают проблемы во взаимоотношениях территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нормативные акты, в которых закреплены права, обязанности и ответственность территориальных органов, противоречивы.

Наибольшее значение при определении их статуса имеет законодательство Российской Федерации. Но существенную роль играют и правовые акты субъектов Федерации. Так, некоторые конституции (уставы) закрепляют за руководителями субъектов ряд полномочий для осуществления контроля за работой территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Само содержание таких функций не определяется, но руководители субъектов координируют деятельность данных структур. Это находит свое выражение в том, что в конституциях (уставах) и других правовых актах ряда субъектов Федерации зафиксировано, что глава субъекта согласовывает назначения должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством (ст. 6 РКЗ РСО – Алания «О Главе Республики Северная Осетия – Алания»). Но дальше всех пошел законодатель Костромской области. Так, в статье 32 Устава (Основного закона) этого субъекта Российской Федерации сказано, что Глава администрации Костромской области согласовывает с соответствующими федеральными органами не только назначение на должность, но и освобождение от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в порядке, предусмотренном законодательством Костромской области.

Анализ имеющихся типов взаимоотношений и нормативных правовых актов позволяет выделить два направления взаимодействия между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. К ним относятся:

1) взаимодействие по организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

2) взаимодействие по исполнению и применению законодательства.

Взаимодействие по организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предполагает следующие формы:

1) по формированию территориальных органов;

2) по материально-техническим вопросам;

3) по обмену информацией.

В заключении обобщены и кратко изложены основные выводы и предложения по ключевым направлениям исследования.

Основные научные положения диссертации опубликованы в трех статьях общим объемом 1,2 п.л.:

  1. Баликоев З.В. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России, 2007. № 5. – 0,3 п.л.

  2. Баликоев З.В. Исполнительная власть в Российкой федерации. История и современность // Административная реформа и наука административного права: Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова. 2007. – 0,5 п.л.

  3. Баликоев З.В. Правовой статус главы субъекта Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. № 6. – 0,4 п.л.



1 См.: Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина.- М., 2006. – С.4.

1 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Том I. М. 2002. С. 89



Баликоев Заурбек Валерьевич
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации