Квасов, И.Н. Государственное и муниципальное управление жизнеобеспечением города - файл n1.docx

приобрести
Квасов, И.Н. Государственное и муниципальное управление жизнеобеспечением города
скачать (319.3 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.docx322kb.05.05.2010 16:18скачать

n1.docx

  1   2   3   4   5   6
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Омский государственный технический университет»
И. Н. Квасов, О. П. Кузнецова


ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ


ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЕМ ГОРОДА
Учебное пособие

Омск

Издательство ОмГТУ

2010
УДК 352.075.1:330.117(075)

ББК 67.401.13+65.050.23я73

К47
Рецензенты:

Г. Б. Полисюк, д-р экон. наук, профессор Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова;

И. В. Ёлохова, канд. экон. наук, доцент, нач. отдела бюджетной и налоговой

политики Министерства экономики Омской области
Квасов, И. Н.

К47 Государственное и муниципальное управление жизнеобеспечением города: учеб. пособие / И.Н. Квасов, О.П. Кузнецова. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – 156 с.
ISBN 978-5-8149-0865-0
В учебном пособии рассматриваются организационно-правовые основы муниципального управления, теоретические и практические аспекты социально-экономического развития и стратегического планирования в муниципальных образованиях. Вопросы жизнеобеспечения города тесно увязаны с государственной и муниципальной системой управления. Проанализированы основные проблемы развития различных отраслей городского хозяйства и предложены алгоритмы их решения.

Для студентов и аспирантов высших учебных заведений, слушателей системы дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих, научно-педагогических работников учебных заведений и деловых центров, консультантов и специалистов муниципальных структур управления.
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Омского государственного технического университета

УДК 352.075.1:330.117(075)

ББК 67.401.13+65.050.23я73
ISBN 978-5-8149-0865-0 © ГОУ ВПО «Омский государственный

технический университет», 2010

СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4

1. Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления 5

2. Полномочия органов местного самоуправления в правотворческой
сфере 13

3. Полномочия органов местного самоуправления в экономической
сфере. Бюджетный процесс в муниципальном образовании 34

4. Управление развитием социальной инфраструктуры муниципального образования. Роль муниципалитетов в выработке социальной политики
государства 67

5. Полномочия органов местного самоуправления в области
строительства и организации транспортного обслуживания населения 89

6. Полномочия органов местного самоуправления в области
жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения населения услугами
связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания 98

7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере занятости
населения, борьбы с безработицей и социальной поддержки населения 118

8. Участие органов местного самоуправления в реализации
федеральных приоритетных национальных проектов 121

9. Основные направления деятельности органов местного
самоуправления по охране общественного порядка, в области
обеспечения законности, прав и свобод граждан 131


Библиографический список 145
ВВЕДЕНИЕ
Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме – это только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребует дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления.

Вместе с тем, судьба местного самоуправления будет решаться в конечном итоге не принятием очередных, даже очень важных законов. Самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы его органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.

Важно отметить, что по мере становления рынка в регионах и муниципальных образованиях возникает необходимость использования новых управленческих технологий. Основной чертой практики муниципальных преобразований, прежде всего в городах и районах, становится поиск путей, форм и методов социально-экономического развития, выявление ресурсов устойчивого обеспечения условий достойной жизни людей. Специальный раздел учебного пособия посвящен социально-экономическому развитию муниципальных образований. Подробно изложены вопросы государственного и муниципального управления по всем аспектам жизнеобеспечения муниципального образования с точки зрения оптимального использования бюджетных ресурсов, человеческого капитала и так далее.

Об этом говорит и изданный Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Предложенный в нем перечень критериев для оценки деятельности практиков местного самоуправления еще раз напоминает, что именно интересы человека, его права и свободы определяют и будут определять содержание деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, качество муниципального управления.

Учебное пособие рассчитано на слушателей системы дополнительного профессионального образования и прежде всего преподавателей и консультантов региональных учебно-деловых центров, муниципальных служащих Российской Федерации, повышающих свою квалификацию. Издание может быть полезно руководителям и специалистам муниципальных образований, научным работникам, а также представит практический интерес для депутатов представительных органов местной власти, муниципальных служащих и предпринимателей, которые практически решают вопросы экономического развития территорий, студентов высших учебных заведений по специальности «Государственное и муниципальное управление».

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Подход к регулированию в российском законодательстве полномочий органов местного самоуправления соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, статья 4 которой особое внимание обращает на следующее:

С учетом требований международного права национальное законодательство устанавливает, прежде всего, собственные полномочия органов местного самоуправления. Однако только такими полномочиями круг дел местного самоуправления не ограничивается. Сохраняется подход, установленный Конституцией РФ и впервые конкретизированный в Федеральном законе № 154-ФЗ, когда органы местного самоуправления, во-первых, вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а во-вторых, осуществляют также отдельные переданные государственные полномочия.

Как об отдельной группе необходимо говорить о полномочиях, которые осуществляют органы местного самоуправления поселений или муниципальных районов в рамках заключенных соглашений о передаче полномочий между муниципальными образованиями двух уровней. Кроме этого, уже после принятия Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьями 14.1, 15.1 и 16.1, в соответствии с которыми органы местного самоуправления приобрели право осуществлять и другие полномочия.

Таким образом, в настоящее время можно говорить о разных видах полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Их выделение имеет важное практическое значение, ибо они различаются по порядку не только возникновения, но также финансирования и ответственности.

Полномочия в целях решения вопросов местного значения – это полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, которые устанавливаются ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Они включают принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, и иные полномочия.

Учитывая, что об этих полномочиях за исключением одного – осуществления международных и внешнеэкономических связей – более подробный разговор пойдет далее, рассмотрим подробнее только названное полномочие. Осуществление органами местного самоуправления международной и внешнеэкономической деятельности, как и все другие названные здесь полномочия, более подробно регулируется в отраслевом законодательстве. Так, например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» устанавливает, что организации культуры могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность, специализированную торговлю, в том числе аукционную, произведениями искусства, изделиями народных художественных промыслов, изобразительной продукцией, предметами антиквариата. Выручка от продажи таких произведений распределяется между авторами, исполнителями и посредниками по договору, заключенному между ними, и подлежит налогообложению. Но данным же законом предусмотрено, что культурные ценности, хранящиеся в муниципальных музеях, картинных галереях, библиотеках, архивах не могут быть использованы в качестве обеспечения кредита или сданы под залог.

Иной формой является поддержка органами местного самоуправления организаций, осуществляющих международную и внешнеэкономическую деятельность, если это предусмотрено законодательством и способствует развитию муниципального образования. В частности, направление такой деятельности регулирует Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», предусматривающий в ст. 24, что оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения и предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ, регулируются статьями 14.1, 15.1 и 16.1. В них конкретно указываются перечни вопросов, на решение которых имеют права органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например, в сфере борьбы с безработицей, нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где подчас отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национально-культурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях.

Таким образом, включение таких вопросов в статьи 14, 15 и 16 означало бы дальнейшее перераспределение полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления, что создало бы еще большую нагрузку для местных бюджетов. В настоящих условиях они сохраняют высокий уровень дефицитности. В то же время для ряда муниципальных образований необходимо предусмотреть потенциальную возможность решения таких вопросов. Ибо Федеральный закон № 131-ФЗ довольно жестко определил порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления: ч. 1 ст. 18 предусматривает, что перечень вопросов местного значения может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Следовательно, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочия только по тем вопросам, которые в той или иной форме прямо указаны в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Рассматривая данную группу полномочий, следует также обратить внимание на то, что соответствующими статьями 14.1, 15.1 и 16.1 устанавливаются и определенные условия решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения:

1) если это участие предусмотрено федеральными законами;

2) решение таких вопросов только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Полномочия по вопросам, не отнесенным к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенным из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, вытекают из частей 2 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный законодатель в данном случае определил предметы ведения следующим образом.

Во-первых, это вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения и не регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ в частях 1 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1.

Во-вторых, это вопросы местного значения, не отнесенные к ведению органов местного самоуправления другого муниципального образования.

В-третьих, вопросы, полномочия по которым не осуществляются органами государственной власти (Российской Федерации и субъектов РФ).

Такая сложная конструкция для характеристики данной группы полномочий во многом объясняется тем, что ни один законодатель на федеральном уровне не способен учесть особенностей развития отдельных муниципальных образований и решаемых ими задач, а также подчас довольно быстро изменяющихся реалий. Поэтому сохраняется определенное правовое пространство для решения, как правило, весьма специфических вопросов, имеющих актуальность только для отдельных органов местного самоуправления.

Со стороны федерального законодателя формулируются только два основных требования. Такие полномочия носят также, как и предыдущая группа, факультативный (необязательный) характер и осуществляются только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов:

а) требование принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления;

б) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов;

в) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в главе 4 следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:

Кроме того, такие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о государственном бюджете на очередной финансовый год, если на данный год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в статьях 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие в реализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях:

1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ;

2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы;

3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.

Полномочия, переданные по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов, стали возможны только после перехода к «двухтиповой» модели. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе также заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2 % муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10 %, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас
в 5 и более раз.

Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили
74,6 % всех поселений. Почти 90 % всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. Такие результаты не могли не вызвать опасений по поводу фактического ослабления поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого являлось одной из приоритетных задач муниципальной реформы. Начиная ее, руководители Минрегиона России неоднократно подчеркивали, что одним из важнейших направлений реформы является достижение доступности органов местного самоуправления для граждан РФ, что главными территориальными единицами должны быть городские и сельские поселения.

Поэтому дальнейшая практика заключения и реализации таких соглашений должна исходить из сохранения за органами местного самоуправления ключевых полномочий. Прежде всего, это касается полномочий по вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Такие соглашения должны утверждаться представительными органами муниципальных образований. Их участие обусловлено тем, что одновременно с полномочиями передаются соответствующие субвенции, устанавливаемые местными бюджетами, право на утверждение которых составляет исключительное ведение данных органов. Кроме того, представительный орган осуществляет также контрольные функции.

Соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу.

Соглашения в соответствии с действующим законодательством должны предусматривать осуществление переданных полномочий в рамках соответствующих субвенций. Кроме того, соглашения, регулируя порядок ответственности за осуществление переданных полномочий органов местного самоуправления, должны исходить из того, что финансовые санкции – это санкции не только за нарушение бюджетного законодательства. Невыполнение соглашения о передаче полномочий представляет собой нарушение прав населения на получение определенных муниципальных услуг, осуществление его интересов в определенной сфере общественных отношений. Соответственно здесь встает вопрос об ответственности перед населением и государством, а в отдельных случаях также перед иными физическими и юридическими лицами.

Таким образом, даже краткий анализ полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, выявляет как многообразие подходов, используемых для их регулирования, так и существенные различия в порядке их осуществления, финансирования, контроля и ответственности. Важно помнить, что объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается преимущественно в отраслевых федеральных законах. Разграничение полномочий между отдельными органами местного самоуправления и их должностными лицами в основном устанавливается Уставом муниципального образования и другими муниципальными актами.

Как показывает практика не только нашей страны, но и многих зарубежных стран, поиски наиболее оптимального разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеют постоянный характер. В России они усилены осуществляемой административной реформой. Соответственно и Федеральный закон № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения подвергся наиболее значительным изменениям и дополнениям. Как показывает законопроектная деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, работа по перераспределению полномочий будет продолжена. Это будет связано с внесением соответствующих изменений в отраслевое законодательство, а также потребует активной правотворческой деятельности на муниципальном уровне.
2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Одним из важных направлений деятельности органов местного самоуправления является правотворческая деятельность. В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию других муниципальных правовых актов.

Муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Такие правовые акты многообразны и, как правило, для их характеристики используется метод классификации, который позволяет выделить наиболее значимые разновидности, рассмотреть особенности их подготовки и принятия. В основном муниципальные правовые акты различаются:

1) по нормативной природе:

а) нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц и включающие общеобязательные для них правила поведения (уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов муниципальных образований и др.);

б) правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение (договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, приказ главы муниципального образования об увольнении муниципального служащего и др.);

2) по содержанию – в зависимости от предметов ведения местного самоуправления их можно разграничить на правовые акты по вопросам социальной политики, деятельности органов местного самоуправления в культурной сфере, по вопросам охраны общественного порядка и др. Такая классификация может иметь значение, например, для размещения таких актов на официальном сайте местной администрации;

3) по порядку вступления в юридическую силу – это правовые акты, требующие обязательной публикации (в частности, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования), а также правовые акты, не требующие официального опубликования (как правило, акты для служебного пользования);

4) по виду (форме), который установлен ст. 43 Федерального закона
№ 131-ФЗ. В соответствии с данной статьей в систему муниципальных правовых актов входят:

а) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

б) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

в) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования (глава местной администрации) принимают (подписывают) такие муниципальные правовые акты в форме постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы.

Однако в своей деятельности должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие обращаются наряду с названными муниципальными правовыми актами и к другим документам. Их перечень достаточно разнообразен. Умение различать их, использовать каждую из форм в соответствии с предназначением составляет важную часть профессиональной компетентности. Если выделить наиболее важные формы правовых актов и других документов, которые используются в системе местного самоуправления, то к таковым можно отнести:

1) констатирующая часть, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (такая часть не является обязательной);

2) распорядительная часть, которая начинается указанием на наименование органа, издающего постановление и, как правило, включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и указание на сроки исполнения.

Как правило, только в виде постановлений могут издаваться акты представительного органа муниципального образования, которыми:

а) принимается или изменяется структура органов местного самоуправления или образуется, реорганизуется структурное подразделение или орган местного самоуправления;

б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается штраф или другое взыскание;

в) устанавливаются местные налоги или сборы;

г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы;

д) регулируется размер платы за коммунальные услуги;

е) санкционируется получение кредита;

ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления;

з) регулируется землепользование;

и) изменяются или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений и др.;

а) краткими, если записываются только обсуждаемые вопросы, фамилии докладчиков и выступающих, принятые решения;

б) полными, когда содержат также краткие записи выступлений докладчиков и участников;

в) стенографическими, когда ход обсуждений записывается дословно. Особое внимание обращается на запись процедуры принятия решений по обсуждаемым вопросам (количество присутствовавших и проголосовавших «за», «против» и «воздержавшихся»);

Рассмотрим более подробно некоторые виды муниципальных правовых актов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления населения, – это решения, принятые в порядке местного референдума или сходом граждан. В соответствии со статьями 22 и 45 Федерального закона № 131-ФЗ принятое на местном референдуме решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Оно подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания такого акта является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Правовые акты представительного органа муниципального образования принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. Это – решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено законом. Среди наиболее важных актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, – уставы муниципальных образований.

Устав муниципального образования – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI – XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имеет в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления. Это – устав общего типа, который разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции; классифицированный устав, регламентирующий функции в зависимости от численности населения муниципального образования; устав необязательный, предполагающий, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств; уставы «местных правил» – наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он устанавливает его статус, в том числе предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, обеспечивает в целом осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

В Уставе муниципального образования в основном используются нормы четырех типов:

1. Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

2. Нормы, определяющие структуру органов местного самоуправления, их наименования, основных должностных лиц, их права и функциональные обязанности. Необходимы для стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

3. Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами.

4. Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д.

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия. Его содержание определяется ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, а также муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения соответствующего вопроса подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава или проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции РФ федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ либо нарушение установленного порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» предусматривает, что такую регистрацию осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;

2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения:

1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

3) сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Акты главы муниципального образования могут быть нормативными – устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительными – актами индивидуального содержания. Круг вопросов, по которым могут быть изданы такие акты, определяется тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет: представительный или исполнительно-распорядительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, а также подписывает все его решения.

Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Правовые акты местной администрации составляют основную массу муниципальных правовых актов. Многие из них являются актами индивидуального содержания. Наряду с главой местной администрации их издают также руководители ее отдельных структурных подразделений. Учитывая, что в системе исполнительно-распорядительных органов управленческая деятельность осуществляется на принципах единоначалия, глава местной администрации вправе приостановить либо отменить действие любого правового акта, изданного подчиненными ему должностными лицами. Он несет персональную ответственность за соблюдение принципа законности в правотворческой деятельности местной администрации.

Правовые акты территориального общественного самоуправления – это решения, принятые жителями соответствующей территории непосредственно на собрании (конференции) или органами территориального общественного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории территориального общественного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Среди таких решений особое значение имеют Уставы территориального общественного самоуправления (ТОС); положения об органах ТОС, которыми определяются их структура, полномочия и порядок деятельности; протоколы собраний (конференций) граждан и др.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 27 определяет требования, предъявляемые к уставу территориального общественного самоуправления. Их перечень имеет закрытый характер, дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Протокол собрания (конференции) граждан ТОС, как правило, содержит следующие данные:

а) дату и место проведения общего собрания или конференции;

б) общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции;

в) количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции;

г) состав президиума;

д) повестка дня;

е) содержание выступлений;

ж) принятые решения;

з) результаты голосования.

Акты межмуниципальных объединений – это решения нормативного характера или индивидуального содержания, принятые органами межмуниципальных объединений (советами муниципальных образований субъектов РФ, единым общероссийским объединением муниципальных образований), документально оформленные и обязательные для исполнения всеми членами межмуниципального объединения. Одними из основных актов межмуниципального характера являются уставные документы, которыми определяются и закрепляются правовые, организационные, финансовые, экономические и иные основы межмуниципального сотрудничества.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 66 устанавливает право съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ утверждать устав такого совета. Устав совета муниципальных образований субъекта РФ, как правило, содержит следующие разделы:

1) общие положения (полное официальное наименование, правовую основу, статус, юридический адрес совета и т.п.);

2) предмет, цели, задачи совета муниципальных образований;

3) виды деятельности совета муниципальных образований;

4) учредители и члены совета муниципальных образований;

5) права и обязанности членов совета;

6) органы управления совета муниципальных образований, порядок их формирования и компетенция;

7) имущество совета муниципальных образований;

8) реорганизация и ликвидация совета;

9) порядок внесения изменений и дополнений в устав совета.

Согласно действующему законодательству устав совета муниципальных образований субъекта РФ подлежит государственной регистрации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при государственной регистрации в регистрирующий орган предоставляются: заявление о государственной регистрации, решение о создании юридического лица и его учредительные документы, а также документ об уплате государственной пошлины.

Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр. Основанием для отказа в государственной регистрации устава совета муниципальных образований могут быть его противоречие вышестоящим нормативным актам либо нарушение порядка принятия устава. Отказ в регистрации устава совета муниципальных образований может быть обжалован в судебном порядке.

Учреждение других межмуниципальных объединений – хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций муниципальных образований в формах автономных некоммерческих организаций и фондов –осуществляется также с соответствующим документальным оформлением. Среди таких документов возрастающее значение приобретают договоры.

Договорное регулирование постепенно занимает все более значительное место в системе правового регулирования муниципальных и межмуниципальных отношений. Причем это договоры (соглашения) как публично-правового, так и частноправового (гражданско-правового) характера. Публично-правовые нормативные договоры – это договоры (соглашения) двух или более лиц (муниципальных образований), в которых содержатся правовые нормы, регулирующие их взаимоотношения как публично-правовых образований. Такие договоры отличаются от обычных гражданско-правовых договоров, которые регулируются гражданским законодательством и заключаются в системе местного самоуправления, как правило, для регулирования определенных имущественных отношений. Как, например, договоры, связанные с формированием и размещением муниципального заказа. Публично-правовые договоры (соглашения) иногда именуют административными, чтобы обратить внимание на особый характер предмета соглашения, статус договаривающихся сторон, порядок исполнения таких соглашений и ответственность сторон.

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, как видно из сказанного, во многом зависит от того, кем принимаются (издаются) правовые акты. Однако существуют определенные общие правила, которые вырабатывались на протяжении достаточно длительного времени. Примечательно, что еще древнегреческий ученый Гераклит в V веке до н.э. заметил, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Такие акты города, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского (XIV в.), должны отвечать следующим требованиям:

а) разумность веления;

б) соответствие общему благу;

в) компетентность органа, его установившего;

г) обнародование.

Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».

Правотворческая деятельность должна соответствовать определенным принципам, среди которых необходимо назвать следующие:

Важно также соблюдение правотворческой техники, т.е. определенных правил. К основным из них можно отнести следующие:

а) языковые правила – это лингвистические, терминологические, синтаксические и стилистические правила, которые позволяют избежать языковой недостаточности и языковой избыточности, приводящих к противоречивости толкования норм права, их двойственности, и другие требования, которые предполагают использование официального делового стиля, ясности изложения, экономии текста, правильного употребления терминов и др.;

б) правила оформления правового акта, в том числе определенные требования:

– к преамбуле (она должна содержать общую идею правового акта, разъяснение его специфики и характера);

– рубрикации (разделение акта на составные части в соответствии с логической структурой акта: на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы в строгой последовательности);

– реквизитам. Официальный текст правового акта должен содержать следующие реквизиты – обозначение формы правового акта; дату принятия (подписания) правового акта; регистрационный номер правового акта; наименование правового акта, указывающее предмет его регулирования; подпись главы муниципального образования. Правовой акт должен содержать изображение герба муниципального образования;

в) логические правила, которые предполагают использование принципов логики: непротиворечия, исключенного третьего, тождества и др.;

г) гносеологические правила – это адекватное отражение в правовом акте объективной действительности.

Чтобы обеспечить подготовку качественных правовых актов целесообразно составить план подготовки муниципальных правовых актов, обеспечить открытый и публичный характер такой деятельности. Текущий план нормотворческих работ разрабатывается с учетом развития федерального и регионального законодательства, а также программ социально-экономического развития муниципального образования и может утверждаться на год или полугодие. В ходе нормотворческого процесса текущий план может корректироваться.

В плане нормотворческих работ указываются предварительные наименования актов, сроки их подготовки, а также лица, ответственные за разработку нормативных правовых актов. При подготовке проекта правового акта определяется круг лиц, с которыми данный проект подлежит обязательному согласованию, устанавливаются сроки подготовки и согласования проекта.

В муниципальных образованиях устанавливаются примерно одинаковые требования к порядку внесения проектов правовых актов. Как правило, обязательными для внесения являются:

1) проект правового акта, который должен отвечать следующим требованиям:

а) наименование проекта правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования;

б) текст проекта правового акта может предваряться преамбулой, определяющей его цели и задачи, содержащей ссылки на нормативные правовые акты, служащие основой разработки вносимого правового акта. Преамбула не должна делиться на статьи, содержать самостоятельные нормативные предписания, определение понятий, терминов, ссылки на другие правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием принимаемого правового акта;

в) изложение содержания должно быть последовательным, точным, исключающим возможность двусмысленного толкования;

г) поставленные задачи должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, и не должны противоречить действующему законодательству;

д) названия организаций приводятся в соответствии с их полным официальным наименованием;

е) должны учитываться ранее принятые по данному вопросу муниципальные правовые акты, не должны допускаться повторения и противоречия с ними;

ж) к проекту муниципального правового акта должны быть приложены документы, на которые имеются ссылки в тексте;

з) текст муниципального правового акта содержит констатирующую и постановляющую части;

2) пояснительная записка в произвольной форме с изложением мотивов принятия данного документа и его обоснованием:

а) общая характеристика состояния правового регулирования отношений в соответствующей сфере правового регулирования;

б) обоснование необходимости принятия проекта нормативного правового акта;

в) развернутая характеристика целей и задач принятия проекта, его основных положений;

г) указание места проекта нормативного правового акта в системе муниципальных правовых актов муниципального образования;

д) финансово-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта в случае, когда его реализация потребует дополнительных материальных и других затрат;

е) прогноз социально-экономических и иных последствий принятия нормативного правового акта;

ж) предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации вносимого нормативного правового акта;

з) перечень нормативных правовых актов, требующих приостановления их действия либо действия отдельных их положений, признания их либо отдельных их положений утратившими силу и (или) внесения в них изменений в связи с принятием нормативного правового акта;

3) иные документы и (или) материалы, если их представление предусмотрено муниципальными правовыми актами. В частности, к каждому проекту муниципального правового акта исполнитель обычно оформляет лист согласования, который содержит:

а) список должностных лиц для обязательного согласования проекта (руководитель структурного подразделения, подготовившего проект, заместитель главы муниципального образования, курирующий его и др.);

б) место для подписи и написания замечаний и предложений по проекту документа;

в) дата согласования проекта (дата получения, дата отправки);

г) список рассылки документа после его подписания.

Если в процессе доработки в проект вносятся изменения принципиального характера, то он подлежит повторному визированию должностными лицами и руководителями заинтересованных организаций.

Отпечатанные и согласованные с заинтересованными лицами документы передаются на подпись главе муниципального образования, который может подписать муниципальный правовой акт либо отправить его на доработку в структурное подразделение, подготовившее проект. В отдельных случаях он может отклонить проект документа в связи с невозможностью его подписания по причинам нецелесообразности или незаконности.

После подписания проекта правового акта главой муниципального образования правовой акт подлежит регистрации, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, опубликованию (обнародованию). Его порядок устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным федеральным органом государственной власти или органом государственной власти субъекта РФ.

Завершающим этапом подготовки и принятия (издания) муниципального правового акта является его внесение в единый регистр муниципальных нормативных правовых актов, которым обеспечивается единство правового пространства, реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах муниципальных образований. Такие регистры представляют собой банк муниципальных нормативных правовых актов, организация и ведение которого осуществляется органом государственной власти субъекта РФ.

В такой регистр включаются номера и даты регистрации нормативных актов, их реквизиты (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок), тексты муниципальных нормативных правовых актов и источники их официального опубликования. Могут включаться также дополнительные сведения, в частности, решения судебных органов о признании такого акта недействующим, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб. Это может быть информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении данного акта и др.

Процедура ведения регистра может включать:

а) юридическую обработку правового акта и присвоение ему регистрационного номера;

б) формирование текстов муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде;

в) формирование реквизитов, внесенных в регистр актов, и заполнение полей карточек документа;

г) проведение правовой экспертизы поступающих актов;

д) обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

е) поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии.

Уделив большое внимание правотворческой деятельности, нельзя также не сказать о необходимости грамотного отношения к работе с принятыми (изданными) правовыми актами. С учетом разнообразия и значительного объема документов, регулирующих организацию местного самоуправления, а также профессиональную деятельность должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, необходимо проявлять определенную осторожность в работе с подобного рода документами. Следует, как правило, решение наиболее сложных с правовой точки зрения вопросов согласовывать со специалистами в данной сфере. Для корректного толкования отдельных нормативных актов важно регулярно обращаться к специальной литературе, комментариям к законодательству.

В ежедневной работе с документами целесообразно следовать определенным принципам, которые могут обеспечить законность осуществляемых мероприятий. Первое требование при обращении к любому правовому акту связано с уточнением, сохраняет ли тот или иной акт юридическую силу к данному моменту: учитывая многообразие таких актов и широкое распространение в данной сфере ведомственных актов, даже специалисту порой трудно ориентироваться в таком потоке.

При использовании различных актов важно рассматривать их, во-первых, с учетом иерархии, выявляя акты, обладающие большей юридической силой. Это особенно актуально в тех случаях, когда правовые акты, изданные разными субъектами, но регулирующие одни и те же общественные отношения, противоречат друг другу. В этом случае действует акт, имеющий большую юридическую силу. Во-вторых, выясняя дату вступления того или иного акта в юридическую силу, следует определить акт, вступивший в юридическую силу последним. В этом случае, если он регулирует те же отношения, что и акт, принятый ранее, действуют нормы более позднего по времени принятия акта.

В работе с правовыми актами также важно разграничивать нормативные правовые акты и правовые акты индивидуального содержания.

По смыслу Конституции РФ общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет.

Следует также учитывать, что российский правоприменитель в сфере частного права, исходя из принципа «Все, что не запрещено, то разрешено», не вправе использовать данный принцип в сфере публичного права. Как правило, в сфере публично-правовых отношений реализуется иной принцип: «Все, что разрешено, то записано в законе».

Применение правовой информации в практической деятельности предполагает знание действующего законодательства о порядке вступления в силу нормативных правовых актов. Основывая свои законные требования на правовой норме или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений. Наиболее благоприятна такая ситуация, когда в правовом акте указана точная дата либо установлен порядок его вступления в силу. Но во многих нормативных актах такие нормы отсутствуют. В этом случае для применения документа дата его вступления в силу рассчитывается по определенным правилам, установленным законодательством, и о таком документе обычно говорят, что он вступает в силу в общем порядке. Для определения точной даты необходимо изучить порядок вступления в силу для данного вида нормативных актов, выявить источник и дату официального опубликования, если нужно, произвести определенные расчеты.

Важное значение имеет также выяснение действия используемых актов:

1) во временисвязано с моментом вступления нормативного акта в юридическую силу и с моментом утраты им юридической силы. Как правило, в теории и практике различают:

2) в пространстве – акты действуют на всей территории, подведомственной принявшему их органу. Но существуют два исключения:

а) в силу указания самого акта территориальные границы его действия или действия его отдельных норм могут быть ограничены;

б) законодательство одной страны в определенных случаях и по определенным вопросам может применяться на территории другой страны, например, стороны внешнеторгового контракта, руководствуясь принципом свободы договора, могут условиться о рассмотрении возникших между ними споров по правилам материального права страны истца, то есть по гражданскому законодательству другой страны.

В федеративных государствах территориальные пределы действия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты субъектов РФ действуют на собственной территории, акты органов местного управления – на территории муниципального образования;

3) по кругу лиц. Муниципальный правовой акт может распространяться на всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, если он принят в соответствии с требованиями законодательства. Это касается прежде всего того, имели ли право орган местного самоуправления и должностное лицо принять в соответствии со своими полномочиями данный акт. Таким актом, действие которого распространяется на всех физических и юридических лиц, находящихся на территории муниципального образования, является Устав муниципального образования.

В то же время могут приниматься (издаваться) муниципальные правовые акты, действие которых будет распространяться на определенный круг лиц: регламент представительного органа муниципального образования – на депутатов и других участников его пленарных заседаний и других форм деятельности; план подготовки и проведения аттестации муниципальных служащих – на аттестуемых служащих, членов аттестационной комиссии и других заинтересованных лиц.

Подчас при работе с правовой информацией возникает необходимость в толковании нормы права – в установлении и уяснении их содержания (смысла) путем устранения неясностей. Субъектами толкования норм могут выступать органы, принявшие соответствующие правовые акты, суды, авторы работ по юридической тематике, правоохранительные органы. Подчас приходится сталкиваться также с пробелами в законодательстве, то есть отсутствием норм, прямо регулирующих данное общественное отношение. Пробелы в законодательстве не только объективно возможны, но в некоторых случаях и неизбежны. Эти пробелы восполняются путем применения аналогии закона или права. Аналогия закона – это применение к регулированию общественных отношений действующих правовых норм, регулирующих сходные (аналогичные) отношения. Аналогия права – это принятие решения по конкретному юридическому делу, исходя из общих принципов, смысла, цели действующего законодательства. Только в случае, когда использование аналогии закона оказывается невозможным, допустимо применение аналогии права.

Как показывает анализ законодательства и практика деятельности органов местного самоуправления, в настоящее время необходима разработка и принятие более 40 муниципальных правовых актов. К основным из них относятся:

1. Акты, регулирующие порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления: Положение о правотворческой инициативе граждан; Положение о публичных слушаниях; Положение о собраниях и конференциях граждан; Положение о порядке проведения опроса граждан; Положение о порядке предоставления населению информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (с перечнем предоставляемой  в обязательном порядке информации) и др.

2. Акты, регулирующие организационные основы местного самоуправления: Регламент представительного органа муниципального образования; Положение о контрольном (контрольно-счетном) органе муниципального образования; Положение об администрации муниципального образования (вместе с положением о структурных подразделениях администрации); Регламент администрации муниципального образования; Положение о проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации; Положение о муниципальной службе; Положение об иных органах местного самоуправления и др.

3. Акты, регулирующие экономическую основу местного самоуправления: Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом (с реестрами объектов муниципальной собственности); Положение о межмуниципальном экономическом сотрудничестве; Положение о муниципальных унитарных предприятиях (вместе с типовым уставом); Положение о муниципальном заказе; Положение о муниципальных учреждениях; Положение об инвестиционной деятельности; Положение о порядке установления цен и тарифов на работы, товары, услуги, предоставляемые муниципальными организациями и др.

4. Акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления и бюджетные отношения: Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании; Положения о местных налогах; Положение о самообложении граждан; Положение об индивидуальных добровольных пожертвованиях; Положение о муниципальных заимствованиях; Положение о лотереях, проводимых муниципальным образованием; Положение о муниципальной казне и др.

5. Акты, регулирующие управление земельными и другими природными ресурсами: Положение о земельных отношениях в муниципальном образовании; Положение о порядке пользования городскими лесами; Положение об особо охраняемых объектах и природных территориях муниципального образования и др.

6. Акты, регулирующие жилищно-коммунальную сферу: Положение об обеспечении малоимущих граждан жилыми помещениями; Положение о порядке содержания муниципального жилищного фонда и управления им (с нормами о порядке представления интересов  муниципального образования в кондоминиумах); Положение о формах муниципальной поддержки  приобретения гражданами жилья в собственность; Положение об условиях и нормативах электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения; Положение о градостроительной деятельности; Правила благоустройства территории муниципального образования; Положение о похоронном деле и др.

7. Акты, регулирующие социальные гарантии граждан: Положение о дополнительных социальных гарантиях гражданам, предоставляемых за счет  средств местного бюджета и др.

8. Акты, регулирующие обеспечение общественного порядка и безопасности: Положение о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и первичных мерах пожарной безопасности в муниципальном образовании и др.

9. Акты, регулирующие иные вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления: Положение о порядке использования символики муниципального образования; Положение о почетных званиях, наградах, знаках отличия и порядке их присвоения и др.

 
  1   2   3   4   5   6


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации