Борисов А.В., Детков М.Г., Кузьмин С.И., Малыгин А.Я. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк - файл n1.doc

приобрести
Борисов А.В., Детков М.Г., Кузьмин С.И., Малыгин А.Я. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк
скачать (2224 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2224kb.15.09.2012 02:42скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17
Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.: Объединенная редакция МВД России, 1996. – 464 с.

Глава 1. МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ


§ 1. Образование Министерства внутренних дел

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления. Последнее стало предметом активного обсуждения в так называемом Негласном комитете, созданном Александром I, в который входили его ближайшие друзья и единомышленники: В. Кочубей, П. Строганов, Н. Новосильцев, А. Чарторыйский. Это были отлично образованные, имевшие опыт государственной деятельности молодые люди, хорошо знакомые с организацией правительственных учреждений европейских стран.

Члены Негласного комитета отмечали, что министерства существуют в абсолютистской Австрии и Пруссии, конституционной монархии Англии, республиканской Франции, а потому и в России "по примеру большей части европейских государств могут быть образованы министерства, точно определена область действия каждого из них". Аргументируя необходимость создания министерств, члены Комитета и привлеченные к его деятельности некоторые ученые ссылались и на имевшийся российский опыт. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая французская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности, торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало необходимость совершенствования системы государственного управления. Имели значение и субъективные факторы проведения реформы управления. В истории России они всегда играли важную роль. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. "Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим обо всех делах, которые в них производятся". Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то, как отмечал Н.М. Карамзин, "словами:" я имел счастье докладывать об этом Его Величеству и получить от него разрешение..." министр слагал с себя всякую ответственность".

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

Министр внутренних дел согласно Манифесту об учреждении министерств должен был "пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи". Это выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

В компетенцию первой из них входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части", а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами "усовершенствования земледелия", управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась "экспедицией общественного призрения". В ее ведении были больницы, "богоугодные заведения", содержание тюрем.

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась "экспедицией спокойствия и благочиния" и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях, предотвращение "ложных слухов". В задачу сельской полиции входило и наблюдение за "повиновением крестьян законной власти". Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию.

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В.П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году.) Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен ставший затем знаменитым государственным деятелем, "светило российской бюрократии" Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

Для слежения за реорганизациями, происходившими в МВД, при канцелярии было создано "Общество дворян" из 10 человек, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было "описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства".

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции. Они "не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов", что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения "небезгрешных доходов". По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: "на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи".

Заметным явлением общественно-политической, культурной жизни России в начале XIX века стало издание министерством внутренних дел в 1804-1809 гг. первого в истории страны официального периодического журнала. Он назывался "Санкт-Петербургский журнал". В его издании принимали участие министр внутренних дел В.П. Кочубей, М.М. Сперанский и даже сам император Александр I. В первом разделе журнала публиковались императорские указы, распоряжения Сената, министерств.

Большой общественный резонанс вызвала публикация в "Санкт-Петербургском журнале" отчетов министра внутренних дел о деятельности вверенного ему ведомства. Были обнародованы сведения о количестве умышленных убийств, самоубийств, "нечаянных смертей", т.е. произошедших в результате несчастных случаев, пожаров. Как с удивлением отмечал один из иностранных наблюдателей в России, впервые "публике раскрывались даже возмущения, вызванные неудовольствием крестьян". Во втором разделе журнала публиковались материалы об организации и деятельности государственных учреждений и, в частности, полиции, тюрем в зарубежных странах, а также статьи по вопросам права, экономики.

С 1809 по 1819 год МВД издавало официальную газету "Северная почта". Она выходила два раза в неделю и была важнейшим источником информации для большинства населения страны (особенно в период Отечественной войны 1812 года) о событиях, происходящих в России и за рубежом.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В.П. Кочубей и М.М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в них отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Она состояла из двух отделений и пяти столов. Первый стол первого отделения занимался сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за "благочинием публичных зрелищ и собраний". Второй стол следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию. Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.

Во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию по поводу "медлительности, проволочки, насилия личного и имущественного".

Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.
§ 2. МИНИСТЕРСТВО ПОЛИЦИИ РОССИИ (1811-1819 ГГ.)

В стремлении усовершенствовать государственное устройство России Александр I и его ближайшие друзья доходили до обсуждения вопроса о возможности ограничения самодержавия, введения конституционной монархии. По поручению императора М.М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - "Введение к уложению государственных законов". Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест "О разделении государственных дел по министерствам", который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

Современники М.М. Сперанского считали, что при создании Министерства полиции был использован опыт Франции, где аналогичное министерство параллельно с Министерством внутренних дел существовало с 1795 года. Многие влиятельные государственные деятели того времени упрекали М.М. Сперанского во "французомании", отнеслись скептически к целесообразности существования в России специального Министерства полиции. В дальнейшем эти взгляды оказали свое влияние на судьбу нового министерства.

О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался "Общее учреждение министерств". Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться "сведущие люди"; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого было разработано и одновременно с "Общим учреждением министерств" опубликовано "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были "Правила особенной ответственности министра полиции". Действуя в "обстоятельствах чрезвычайных" (определение и условия "чрезвычайности" не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков. Специальный параграф "Общего учреждения министерств" предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал "в видах общей безопасности".

Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора Александра I А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном. Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С.К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-1808 гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. По свидетельству современников, "сколько бы бесполезных жертв подозрения пало бы в Петербурге (в 1812 году), если бы не опытность и человеколюбие С.К. Вязмитинова". Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в свое время опер.

Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также общей и особенной концелярии министра.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.

Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы, Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также "полиции дел судных", контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотии, снабжением лекарствами.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам". Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в "Учреждении министерства финансов", где указывалось, что "употребление сумм", выделенных для местных губернских органов, должно производиться "под надзором" Министерства полиции.

Это положение соответствовало воззрениям М. М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к "истинно монархическому", основанному на "неизменных законах", необходимой для "сохранения закона в его непрерывности", для чего полиция "должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны".

В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функции политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в "Общем учреждении министерств", в одно из важнейших его подразделений.

Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.

Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех подразделений, так называемых "столов", и секретной части. Первый "стол" занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй "стол" собирал "сведения о книжных лавках и типографиях", о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего "стола" входил надзор за религиозными сектами, "подозрительными бродягами". Секретная часть Особенной канцелярии контролировала "размещение по городам высланных из столиц", организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. Не без участия Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М.М. Сперанского в антигосударственной деятельности.

Следует отметить, что Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой части XIX века от предыдущего и последующих периодов. Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Н.М. Карамзин иронизировал по поводу того, что когда "заметили излишнюю многосложность Министерства внутренних дел" и провели очередную реорганизацию центральных органов, то и создали Министерство полиции "столь же многосложное и непонятное для русских". "Непонятность" заключалась прежде всего в предоставлении министерству полиции права контролировать местные органы других министерств, что ставило его как бы над местными учреждениями. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.

Проекты ликвидации Министерства полиции, которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О.П. Козодавлева, "само по себе есть урод", возникли в связи с попытками ревизии реформ Сперанского. Министерство полиции рассматривалось его противниками как "учрежденное по неправильным понятиям", усложнявшее деятельность губернских органов, увеличивавшее финансовые издержки. Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве.

В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались, например, в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготовляли фальшивые ассигнации.

Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД, ликвидировав не пользовавшееся популярностью Министерство полиции.

После смерти в 1819 году министра полиции С.К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров. А управляющий Особенной канцелярией министра полиции докладывал о ее деятельности лично царю.

В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции. Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД.

В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.

Исполнение МВД административно-полицейских и некоторых хозяйственных функций рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи".

После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило. Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение. Но через несколько лет вновь рассматривался вопрос о создании Министерства полиции. Было это в самом начале царствования императора Николая I.

§ 3. НАКАНУНЕ РЕФОРМ 60-Х ГОДОВ XIX ВЕКА

Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. В официальном сообщении говорилось, что беспорядки в столице организовали люди "гнусного вида, во фраках". Но Николай I понимал, что целью восставших членов тайных обществ декабристов была смена государственного устройства, реорганизация аппарата управления, в том числе и полиции. В бумагах П.И. Пестеля обнаружили проекты создания тайной полиции и использования жандармов для охраны правопорядка. На допросах арестованные декабристы приводили убедительные примеры недостатков в деятельности государственного аппарата, в том числе полиции. В частности, образование, а затем упразднение Министерства полиции декабрист В.И. Штейнгель охарактеризовал как свидетельство "растерянности и непостоянства правительства в управлении государством". Критика злоупотреблений полиции была одним из направлений антиправительственной пропаганды декабристов. Николай I считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый котроль за ними со стороны центральных органов власти и управления. Новый император не без основания полагал, что в период царствования его предшественника многочисленные реформы органов государственного управления не дали желаемого эффекта. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительская дисциплина, было много злоупотреблений. Это вызывало большое недовольство в обществе. Начальник Особенной канцелярии МВД докладывал царю о настроениях, царящих в кругах столичного общества. "Все ждут если не полного преобразования, то хоть исправления в порядке управления". Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и созданием нового органа политической полиции, что было естественно после тех потрясений, которые он испытал в период восстания декабристов. Как писал генерал-адъютант царя А. X. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: "События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение". В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества (СБИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

III Отделение объявлялось органом "высшей полиции". Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям Ш Отделения относилось составление для императора ведомостей о "всех без исключения происшествиях", а также статистических сведений "до полиции относящихся". Последнее, а также то, что жандармские офицеры, относительно независимые от местной администрации, сообщали в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.

В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.

Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.

Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для "обозрения настоящего положения всех частей управления" и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В.П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а "для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиции и для проверки получаемых известий..." командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД "в звании товарища министра или ином для него приемлемом". Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника "высшей полиции" невозможно "в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора".

Попытка А.А. Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались "сведущие люди". Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - "Журнал Министерства внутренних дел". В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства. (Среди чиновников для особых поручений при министре внутренних дел, занимавшихся этими вопросами, были известные писатели В. И. Даль и П. И. Мельников-Печерский).

Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих министерства внутренних дел увеличивается число так называемых "чиновников для особых поручений", проводивших значительную часть времени в командировках. А в 1842 году министр внутренних дел граф Л. А. Перовский, убежденный в том, что "министерство не может полагаться на точное и верное исполнение своих постановлений, если само не наблюдает за точностью исполнения", сделал обязательными длительные командировки и для директора Департамента полиции.

Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: "отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел". Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объема работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц. В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников. (Чиновники для особых поручений при министре не входили в штат Департамента.)

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы -отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. О последнем А.И. Герцен писал: "за ним останется почетная память: ни русский народ, ни история не забудут того из министров, который работал в пользу освобождения крестьян". МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

§ 4. ВРЕМЯ КРУТЫХ РЕФОРМ

Новым этапом в развитии центрального аппарата Министерства внутренних дел стал 1880 год. В конце 70-х годов страна переживала внутриполитический кризис, обусловленный сложным положением в деревне, расстройством финансовой системы, вызванным во многом издержками русско-турецкой войны 1877-1878 гг. В это время власть впервые столкнулась с таким явлением, как политический терроризм, к которому стала прибегать партия "Народная воля". III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии как орган политической полиции оказалось несостоятельным в борьбе с террористами. В 1878 году ими был убит начальник III Отделения Н.В. Мезенцев, а в феврале 1880 г. организован взрыв в Зимнем дворце. Для разработки мер по "прекращению покушений на государственный и общественный строй" в феврале 1880 года создается "Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного строя". Ее возглавил популярный генерал, герой русско-турецкой войны граф Михаил Тариело-вич Лорис-Меликов. Убедившись в низкой эффективности деятельности III Отделения и в то же время в его крайней непопулярности в глазах общественности, он предложил Александру II ликвидировать это учреждение. 6 августа 1880 года III Отделение было упразднено, его функции были переданы в Департамент полиции исполнительной МВД, переименованный в Департамент государственной полиции. Одновременно из МВД был выделен Почтовый департамент, на основе которого было образовано Министерство почт и телеграфов, которое возглавил бывший министр внутренних дел Л.С. Маков. (Вскоре Министерство почт и телеграфов было ликвидировано, а его функции вновь переданы в МВД.) Новым министром внутренних дел стал М.Т. Лорис-Меликов. Министр внутренних дел являлся одновременно и шефом жандармов.

Первым директором Департамента государственной полиции стал барон Иван Осипович Велио, в прошлом руководитель Почтового департамента МВД. В апреле 1881 года его сменил Вячеслав Константинович Плеве. Он руководил Департаментом полиции при трех министрах. В 1902 году стал министром внутренних дел и в 1904 году был убит эсером-террористом.

После реорганизации 1880 года МВД заняло главенствующее место в государственном механизме, а его руководитель стал фактически первым министром империи, обладая уникальной по объему компетенцией. Кроме борьбы с преступностью в его ведении находилась значительная часть внутренних функций государства. Значение министра внутренних дел в государственном механизме практически не изменилось и после создания в 1905 году в России Совета министров и учреждения должности его председателя. Последний не формировал правительство, и каждый из министров отвечал не перед ним, а перед императором. А с 1906 по 1911 г. Председатель Совета Министров П.А. Столыпин был одновременно и министром внутренних дел. Четыре месяца в 1916 году эти должности совмещал Б.В. Штюрмер.

Значение министра внутренних дел еще больше возросло, когда 14 августа 1881 года было принято Положение "О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Оно давало министру внутренних дел возможность объявлять в любой части страны положение усиленной или чрезвычайной охраны, что расширяло права полиции в этой местности. При министре внутренних дел образовывалось Особое совещание в составе: двух высших чиновников МВД и двух -Министерства юстиции, руководимое заместителем министра внутренних дел. Оно рассматривало вопросы об административной высылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся "порочным поведением". Окончательное решение о высылке принимал министр. В 1883 году министр внутренних дел Д.А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в административном порядке высылать любое лицо, "признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия". Положение "О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия" постоянно продлевалось и действовало до 1917 года.

Структура министерства по своим функциям делилась на полицию безопасности и полицию благосостояния. Под первой понималась борьба с преступностью и охрана правопорядка, под второй - управление значительной частью внутренних функций государства. Министр, среди прочего, разрешал созыв земских собраний и утверждал их постановления, а также постановления городских дум. Выдавал разрешения на открытие периодических изданий и прекращал их выпуск. Утверждал постановления дворянских собраний. Разрешал переход из одного вероисповедания в другое. Руководил санитарными мероприятиями. Утверждал комитеты для строительства казенных зданий. Назначал и увольнял земских исправников и устанавливал размеры некоторых сборов. В сфере полиции безопасности министр осуществлял высшее руководство всей полицией империи.

В 1882 году был введена должность "товарища министра, заведующего полицией, и командира Отдельного корпуса жандармов". Непосредственно ему подчинялся директор Департамента полиции. Это было основное и самое большое структурное подразделение центрального аппарата МВД, быстро развивающееся в начале 80-х годов. Департамент государственной полиции имел в своем составе четыре структурных подразделения: распорядительное, законодательное, секретное делопроизводство и судебный отдел, наблюдающий за производством дел о государственных преступлениях.

В 1883 году Департамент государственной полиции был переименован в Департамент полиции, состоящий из пяти дело-производств. Первое (распорядительное) - ведало вопросами назначения, увольнения, награждения сотрудников полиции. Второе (законодательное) - занималось "организацией полицейских учреждений во всех местностях Империи", а также мерами "по предупреждению и пресечению явного соблазна, разврата в поведении, по прекращению пьянства и нищенства". Третье -собирало негласным путем сведения о людях, изъявивших желание издавать газеты, журналы, открывать частные школы, выехать за границу, а также поступить на государственную службу. Оно вело переписку "по доносам и заявлениям частных лиц, по преступлениям общеуголовного характера и другим предметам", а также контролировало розыск преступников. Четвертое - организовывало работу Особого совещания при министре внутренних дел и контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях. Пятое делопроизводство наблюдало за исполнением "состоящихся решений по делам о государственных преступлениях". В нем был справочный стол, в котором имелись списки и фотографии лиц, "обративших на себя внимание правительства". Введение в 1894 году винной монополии, рост забастовочного движения, распространение и широкое применение не только в технических целях динамита обусловили создание в составе Департамента полиции нового делопроизводства. Оно было образовано в 1894 году и контролировало производство и хранение взрывчатых веществ, соблюдение винной монополии, законодательства о евреях, а также занималось проблемами взаимоотношений между владельцами предприятий и рабочими. В 1898 году был создан Особый отдел Департамента полиции, руководивший заграничной внутренней агентурой, обобщавший результаты перлюстрации писем. В компетенцию этого отдела входили также борьба с антиправительственными изданиями, выходившими в России и за границей. В конце XIX и начале XX века в центральный аппарат министерства помимо Департамента полиции входило 20 учреждений. Это были: Совет министра; Главное управление почт и телеграфов; Главное управление по делам печати; Хозяйственный департамент; Департамент духовных дел иностранных исповеданий; Медицинский департамент; Департамент общих дел министерства; Земский отдел; Переселенческое управление; Управление по делам о воинской повинности; Ветеринарное управление; Канцелярия министра; Канцелярия министра по делам дворянства; Медицинский совет; Статистический совет; Центральный статистический комитет; Техническо-строительный комитет; Ветеринарный комитет; Инспекция по дорожной части; Управление Отдельным корпусом жандармов.

Совет министра выполнял, главным образом, совещательные функции, а также рассматривал дела об увольнении земских начальников.

В ведении Главного управления по делам печати находились: руководство цензурными комитетами и отдельными цензорами; издание списков запрещенных книг и возбуждение судебного преследования против лиц, нарушивших цензурные правила.

Хозяйственный департамент и Департамент духовных дел иностранных исповеданий занимались, соответственно, хозяйственным обеспечением министерства и контролем за деятельностью иноверческих конфессий.

Департамент общих дел ведал кадровыми вопросами. В нем, в частности, велись дела о назначении, увольнении, перемещении и награждении губернаторов и градоначальников, о назначении чиновникам министерства добавочного жалования и установлении пенсий их детям. Департамент общих дел вел всю финансовую деятельность министерства. В его же ведении находилась министерская типография. Санитарными и медицинскими вопросами занимались Медицинский департамент и Медицинский совет. Первый ведал, главным образом, организацией санитарных мероприятий, второй был высшим врачебно-научным, вра-чебно-полицейским и врачебно-судебным учреждением. Медицинский совет осуществлял цензуру всех медицинских изданий, включая поваренные книги и народные лечебники, рассматривал медицинские открытия, исследовал и разрешал к употреблению новые препараты и хирургические инструменты. Совет рассматривал материалы о скоропостижно умерших и проводил химическую экспертизу препаратов, которые использовались в ходе расследования уголовных дел. Все постановления совета утверждались министром. Организация переселения крестьян на новые земли от разработки маршрутов передвижения до организации питания в пути возлагалась на Переселенческое управление МВД. Как видно из перечня департаментов и их функций, МВД того периода занималось решением широкого диапазона внутренних дел государства.

Первая российская революция, Манифест 17 октября 1905 года, объявлявший политические права и свободы, учреждение законодательной Государственной Думы не могли не вызвать изменений в государственном аппарате, в частности в МВД. Осенью 1905 года в нем было создано Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный Совет. Оно координировало деятельность местных органов по подготовке и проведению выборов. Отмена предварительной цензуры, провозглашение свободы печати привели к появлению множества новых газет и журналов, в которых подвергалась критике деятельность государственных учреждений, особенно МВД. В сентябре 1906 года по решению министра внутренних дел П.А. Столыпина при Главном управлении по делам печати МВД было создано Осведомительное бюро. Оно должно было передавать в средства массовой информации официальные сообщения, комментировать меры, принимаемые правительством, составлять обзоры публикаций центральных, местных и зарубежных газет для министра внутренних дел и руководителей других ведомств. В распоряжении Осведомительного бюро была типография, в которой печатались брошюры "проправительственного" содержания, а также секретная экспедиция для их рассылки. В 1915 году Осведомительное бюро было переименовано в Бюро печати. По мере развертывания аграрной реформы, одним из направлений которой было массовое переселение крестьян, Переселенческое управление из ведения МВД перешло в состав самостоятельного Главного управления землеустройства и земледелия.

Для организации деятельности сыскных отделений, созданных в составе местных полицейских управлений в 1908 году, тогда же в Департаменте полиции было образовано новое специальное делопроизводство. Одной из его главных задач была разработка рекомендаций для деятельности сыскных отделений. После опубликования Манифеста 17 октября 1905 года была легализована деятельность политических партий, их число значительно увеличилось. В связи с этим Особый отдел Департамента полиции был разделен на два самостоятельных отдела. Первый занимался освещением, сбором информации о деятельности политических партий. Второй - о деятельности общественных организаций. Серия разоблачений агентов полиции, обсуждение вопросов о деятельности агентов-провокаторов в средствах массовой информации и Государственной Думе обусловили необходимость внесения организационных изменений в руководство агентурной деятельностью в центральном аппарате МВД. В 1910 году в Департаменте полиции в составе Особого отдела была создана специальная Агентурная часть.

В 1906 году по инициативе П.А. Столыпина в МВД была образована комиссия для подготовки реформы полиции, что, естественно, должно было повлечь и изменения в структуре центрального аппарата МВД. Комиссия, руководимая заместителем министра А. А. Макаровым, работала до 1911 года, но безрезультатно. После смерти П.А. Столыпина она была ликвидирована. Власть отказалась от идеи реформы центрального аппарата министерства внутренних дел и полиции империи. Его структура и функции оставались практически неизменными до февральской революции в России 1917 года.

§ 5. В ПЕРИОД ВЛАСТИ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Перед отречением от престола 2 марта 1917 года император Николай II подписал указ о назначении Председателем Совета министров князя Георгия Евгеньевича Львова. Его кандидатура была выбрана не самим царем, а Временным комитетом Государственной Думы, взявшим на себя управление страной в дни Февральской революции. В сформированном Г.Е. Львовым правительстве девять из двенадцати министров являлись членами Государственной Думы. Председатель Совета министров, который вскоре стал называться Временным правительством, Г.Е. Львов одновременно занял пост министра внутренних дел. (Впоследствии многие члены Временного правительства, поддерживавшие его политические деятели обвиняли Львова в неумении руководить кабинетом министров и особенно министерством внутренних дел). Возглавив министерства, бывшие думские депутаты были поставлены перед необходимостью не только овладеть государственным аппаратом, но и значительно изменить его. Прежде всего это относилось к органам внутренних дел.

Массовые антиправительственные выступления в дни Февральской революции сопровождались разгромом полицейских учреждений, избиением их служащих. Как отмечали очевидцы, участники революционных событий февраля-марта 1917 года, "запасы ненависти вдруг разлились и мутным потоком вылились на улицы Петрограда в формах избиения городовых", "московские обыватели, всю жизнь боявшиеся околоточных и городовых приняли участие в охоте за ними".

Хотя деморализованная полиция не оказала существенного сопротивления восставшим, многие ее сотрудники были арестованы и помещены в тюрьмы.

Почти одновременно с разгромом полиции стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью. Особенностью этого процесса было то, что в начальной стадии он не направлялся новыми органами централь" 'и власти, а инициировался, проходил под контролем стихийно возникших Советов рабочих, солдатских депутатов и других политизированных общественных организаций.

Вечером 26 февраля 1917 года на заседании Городской Думы Петрограда было объявлено о создании столичной милиции, главой которой был избран известный архитектор Д.А. Крыжановский. В каждый район столицы назначался уполномоченный городской милиции и буквально на следующий день были образованы районные отделения милиции. Руководство милиции было выборным. Формировалась она из добровольцев, среди которых было очень много студентов и даже бойскаутов. В городе новый орган охраны правопорядка прозвали "милиция младенцев". В то же время в милицию проникли и представители преступного мира. Были случаи, когда пользуясь документами сотрудника милиции (а их в дни революции в Петрограде было роздано более 10 тысяч), они совершали незаконные обыски, проводили реквизиции. Впоследствии руководство местных органов милиции вынуждено было проводить "чистки" среди своих сотрудников. Форменной одежды сотрудники милиции не имели. Отличительным знаком служила повязка с буквами "ГМ", что означало - "городская милиция", а иногда расшифровывалось как "гражданская милиция". Следует отметить, что единого названия для нового органа охраны общественного порядка и борьбы с преступностью так и не было введено. В различных документах он назывался "милиция Временного правительства", "народная милиция", "гражданская милиция". В первых официальных актах Временного правительства употреблялся термин "общественная полиция".

В Москве милиция была образована 1 марта 1917 года решением городского комитета общественных организаций, возникшего в ходе революции. Начальником московской милиции был избран известный адвокат, член партии меньшевиков, председатель Совета рабочих депутатов Москвы Алексей Максимович Никитин. Московский Совет рабочих депутатов, сыгравший большую роль в создании городской милиции, рекомендовал принимать на службу в нее добровольцев по рекомендации общественных организаций. Но это не спасло московскую милицию, как и петроградскую, от проникновения в ее ряды людей, склонных к совершению преступлений и бывших уголовных преступников. Начальники районных отделений милиции, большая часть из которых была адвокатами, и оставшиеся членами коллегии адвокатов нередко узнавали среди сотрудников милиции своих бывших подзащитных. Значительную часть сотрудников милиции составляли студенты, интеллигенция, не имевшие достаточного административного опыта, навыков обращения с оружием. Именно поэтому борьба с первым всплеском преступности, вызванным широкой амнистией, проведенной Временным правительством в апреле 1917 года, была малоуспешной.

Одной из главных перед милицией Петрограда и Москвы была поставлена задача: поиск и арест бывших представителей власти, особенно полицейских и жандармов, которым приписывались попытки организации контрреволюционных выступлений и даже участие в кражах и бандитских налетах с целью дискредитации новой власти.

По примеру Петрограда и Москвы стала возникать милиция и в других городах, а также и в уездах. В отличие от Москвы и Петрограда - эпицентров революции, где было сильно влияние Советов, в некоторых городах проявлялось больше терпимости к сотрудникам бывшей полиции и отдельные из них попали на службу в милицию. Поэтому, когда 3 марта Временное правительство заявило о том, что важнейшей задачей новой власти является "замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненном органам местного самоуправления", это было не столько планом на будущее, сколько отражением уже начавшегося процесса ломки старых полицейских учреждений и создания новой милиции.

6 марта 1917 года Временное правительство объявило о ликвидации Отдельного корпуса жандармов, а 10 марта об упразднении Департамента полиции Министерства внутренних дел. Министр внутренних дел и руководители Департамента полиции были арестованы. Специальная комиссия занялась расследованием деятельности Департамента полиции. Одним из результатов работы этой комиссии стала публикация в газетах списков тайных агентов полиции. Отдел Департамента полиции, руководивший деятельностью сыскной полиции (уголовный розыск), планировалось передать в ведение министерства юстиции. Поскольку было объявлено о ликвидации политической полиции, особый отдел Департамента полиции, руководивший деятельностью охранных отделений, ликвидировался. Упразднялось также Главное управление по делам печати МВД.

Вместо Департамента полиции МВД было создано "Временное управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан", во главе которого стал назначенный заместителем министра внутренних дел известный деятель кадетской партии Г.Д. Сидамон-Эристов. В состав Временного управления входило 48 сотрудников, почти половина которых служила в МВД еще до революции. Оно не руководило непосредственно возникавшими на местах органами милиции, занимаясь, главным образом, подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. Этим занимался также и созданный в составе МВД Отдел по делам местного управления. Он готовил проект реорганизации органов местного самоуправления, в компетенцию которых должно было войти создание и руководство милицией. Дело в том, что взятый Временным правительством курс на расширение полномочий местных органов самоуправления, включая руководство органами охраны общественного порядка, соответствовал положениям программы партии конституционных демократов. А именно она, по существу, стала правительственной партией после победы Февральской революции.

17 апреля 1917 года Временное правительство издало Постановление "Об учреждении милиции". В нем она объявлялась исполнительным органам государственной власти на местах, "состоящим в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений". Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной замской управой. Милиционерами не могли стать лица, состоящие под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельные должники, состоящие под опекой за расточительство, содержатели домов терпимости. Но на службу в милицию могли быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, подлоги, лихоимство, ростовщичество, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет. Начальниками милиции и их заместителями могли стать лица, имеющие образование не ниже среднего. Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед Городской Думой или уездным собранием, а также перед комиссаром Временного правительства в данной местности. Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, а также производство ревизий.

В губерниях и в крупных городах предусматривалось учреждение должности правительственного комиссара по делам милиции. Впоследствии губернским комиссарам было предоставлено право временно отстранять от исполнения своих обязанностей начальника милиции. Постановление Временного правительства "Об учреждении милиции" не стало тем нормативным актом, который бы определил принципы ее устройства и деятельности, прежде всего для низового звена. Объяснялось это, главным образом, тем, что на местах не существовало единообразия в системе местных органов власти и управления.

Представители центральной власти на местах не имели достаточно властных полномочий, часто не пользовались авторитетом. Многие представители новой администрации, в том числе руководители милиции, в отличие от дореволюционных чиновников считали для себя возможным открыто обсуждать указания правительства и даже не выполнять их. Например, заместитель, а затем начальник московской милиции, расценив постановление Временного правительства о милиции как "плохой сколок со старого положения о полиции", признавал, что "Москва никогда им не пользовалась..."

Кроме милиции Временного правительства по инициативе Советов во многих городах была сформирована рабочая милиция. Ее сотрудники - рабочие промышленных предприятий за несение службы в милиции получали денежное содержание от фабрично-заводской администрации. Рабочая милиция создавалась прежде всего для борьбы с контрреволюцией, подавления предполагаемого сопротивления со стороны полиции и жандармерии. Она принимала активное участие в их разоружении. В конце марта 1917 года Советы многих городов принимали решения о роспуске рабочей милиции и приеме ее сотрудников на службу в милицию Временного правительства. Петроградская рабочая милиция была распущена после участия ее сотрудников в антиправительственном выступлении 3-4 июля 1917 года.

Одним из сложных вопросов при формировании милиции Временного правительства стал вопрос о приеме в нее сотрудников прежней полиции. Еще 4 марта, то есть когда происходил разгром полицейских учреждений и арест их сотрудников, Временное правительство рекомендовало представителям революционной власти на местах не арестовывать "не опороченных, добровольно явившихся к комиссарам Временного правительства чинов полиции". В Министерство внутренних дел стали поступать просьбы от бывших сотрудников полиции о приеме их на службу в милицию. 7 марта в некоторых московских газетах было опубликовано письмо полицейских, содержавшихся в Бутырской тюрьме, на имя комиссара Временного правительства. В нем они писали, что "оставленные на произвол судьбы растерявшимся нашим начальством, невольно были лишены возможности разделить радость по случаю освобождения России от порабощения...", и выражали надежду на то, что "запоздалое раскаяние будет принято залогом преданности новому правительству". В ряде газет, в том числе проправительственной, близкой к кадетской партии "Утро России", появились тревожные сообщения о том, что в милицию будут приниматься бывшие полицейские. Начальник московской милиции поспешил успокоить общественное мнение, заявив, что бывшие полицейские не могут стать сотрудниками новой милиции, которую планировали формировать из инвалидов войны и солдат "как представителей революционной армии". (В дальнейшем от идеи привлечения инвалидов на службу в милицию правительство отказалось, а поступление в нее солдат встретило сопротивление со стороны военного министерства).

15 и 21 марта 1917 года министр внутренних дел Г.Е. Львов на вопросы с мест о том, возможен ли прием в милицию бывших полицейских, уклонился от прямого ответа, сообщив, что это "целиком находится в компетенции губернских комиссаров Временного правительства".

Но прием на службу в милицию бывших полицейских в большинстве городов, особенно центральной России, был практически невозможен. Связано это было с "антиполицейскими настроениями", овладевшими значительной частью населения, негативным отношением к ним местных властей, комиссаров Временного правительства и особенно Советов. Так, на заседании комитета общественных организаций Москвы было принято решение отправить полицейских рядовыми на фронт, а неспособных к службе в армии выслать в административном порядке из города или же содержать в тюрьмах под арестом. Это предложение поддержал комиссар Временного правительства С.Н. Прокопович, считая его "крайней, но необходимой мерой". На 1 Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов была принята специальная резолюция "О жандармах и полицейских". Согласно ей полицейские и жандармы должны были быть разжалованы и отправлены на фронт "с ближайшими маршевыми ротами". Они не должны были занимать командные должности, а в их документах должно было быть обязательно указано место прежней службы. Специально подчеркивалось, что "никто из бывших полицейских не должен быть оставлен на службе в милиции".

Третирование сотрудников наружной полиции, жандармерии заставило их обратиться за поддержкой к правительству. В июне председатель Совета министров и министр внутренних дел Г.Е. Львов распорядился через бюро печати министерства юстиции опубликовать письмо бывших служащих полиции. В нем они жаловались на то, что их и их семьи подвергают бойкоту, не принимают на службу, и заявляли о том, что в дни февральской революции они не стреляли в восставший народ. Но это не изменило их положения. Более того, в конце июня, после провала наступления российской армии на германском фронте, в военных корреспонденциях многих газет сообщалось, что полицейские и жандармы, отправленные на фронт, являются "заразой армии", готовят контрреволюцию в войсках, вместе с большевиками подстрекают солдат к неповиновению командирам. Предлагалось выделить полицейских в отдельные воинские формирования и "отметить их специальными черными нашивками на мундирах, которые они будут носить, пока не смоют собственной кровью".

Более терпимое отношение было к сотрудникам сыскной полиции. На следующий день после разгрома сыскной части Москвы комитет общественных организаций, признав это действие "проявлением народного гнева по отношению к долго мучавшей его полиции", тем не менее заявил, что "сыскные отделения как учреждения, ограждающие безопасность граждан, будут действовать и при новой власти". В Москве, Петрограде и ряде других городов она была переименована сначала в уголовную, затем в уголовно-розыскную полицию и должна была действовать под наблюдением прокуратуры и представителей адвокатуры, рекомендованных советом адвокатов. В отделения уголовно-розыскной полиции, на службу в которые были приняты сотрудники прежней сыскной полиции, назначались комиссары от новой власти. Общее руководство уголовно-розыскной полицией предполагалось передать в ведение Министерства юстиции.

Ликвидация наружной полиции и реорганизация сыскной части нарушили традиционное взаимодействие между ними в борьбе с преступностью, что стало одной из причин ее бурного роста вызвавшего большое недовольство населения деятельностью правоохранительных органов и властью в целом.

15 июня 1917 года Временное управление по делам общественной полиции МВД было переименовано в Главное управление по делам милиции (Главмилиция) и штат его сотрудников был увеличен в два раза.

Проведенная чиновниками Главмилиции ревизия состояния милиции на местах в июле-августе 1917 года выявила плачевную картину. Милиция во многих городах была неукомплектована. Слабая дисциплина, незнание своих прав и обязанностей, неумение владеть оружием были характерны для большинства сотрудников милиции. Во многих крупных городах, в том числе Москве и Петрограде, средств, выделенных из местного бюджета на содержание милиции, постоянно не хватало и несколько раз возникала угроза забастовки милиционеров. В некоторых уездах милиции фактически не существовало. Чиновник МВД, обобщавший сведения о состоянии милиции в стране, констатировал: "Если в некоторых местах есть что-то напоминающее милицию.., то только потому, что там были оставлены для ее организации прежние полицейские".

Попытки Временного правительства и МВД укрепить милицию успеха не имели. Прежде всего потому, что власть находилась в состоянии перманентного кризиса, теряя управление страной. За март - октябрь 1917 года сменилось четыре состава правительства, в том числе четыре министра внутренних дел, причем с 2 по 25 сентября его функции выполнял министр почт и телеграфов. Министерство внутренних дел, его руководство явно не справились со своими задачами, прежде всего с организацией охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, продолжавшей расти небывалыми доселе темпами. Как вспоминал А.И. Деникин: "Министерство внутренних дел - некогда фактически державшее в своих руках самодержавную власть и вызывавшее всеобщую ненависть - ударилось в другую крайность: оно, по существу, самоупразднилось. Функции ведомства фактически перешли в распыленном виде к местным самозванным организациям". Под "самозванными организациями" А.И. Деникин имел в виду прежде всего Советы, становившиеся, по существу, органами власти на местах. По решению Советов менялась местная администрация, руководство милицией, подчиненные им вооруженные отряды выполняли и функции охраны общественного порядка. Проведенная в сентябре 1917 года проверка деятельности милиции Москвы и Петрограда показала, что она полностью дезорганизована. В некоторых районах милиция практически перестала существовать. Проблема охраны общественного порядка и борьбы с преступностью стала одной их важнейших для Временного правительства. Решение ее во многом зависило от решения вопроса о кадрах милиции. Констатируя, что милиции в стране фактически нет, один из современников в октябре 1917 года приходил к совершенно справедливому выводу: "Милицию, которая была призвана заменить полицию, сгубило слишком легкомысленное отношение к ее формированию. И первой главной ошибкой было огульное, без исключения, признание бывших полицейских "неблагонадежным элементом".

Пытаясь спасти положение, 11 октября 1917 года военный министр Временного правительства издает приказ, задача которого была в том, чтобы "привлечь действующую армию к обеспечению порядка внутри страны". Командиры воинских частей по требованию комиссаров Временного правительства должны были направлять на службу в милицию лучших офицеров и солдат, "преимущественно георгиевских кавалеров", ибо "в данный момент особо ответственная служба должна находиться в руках лучших людей". Но приказ этот не был реализован, так как Временное правительство доживало последние дни. Известный деятель Временного правительства В.Д. Набоков признавал, что оно не сумело преодолеть последствий "всероссийского похода против городовых, в результате которого весь полицейский аппарат был разбит вдребезги, а милиция новой властью фактически не была образована, что и сыграло очень большую роль в общем процессе разложения России".
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17


Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.: Объединенная редакция МВД России, 1996. – 464 с
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации