Швецов А.Н. Стратегическое планирование (Статьи) - файл n1.docx

приобрести
Швецов А.Н. Стратегическое планирование (Статьи)
скачать (249 kb.)
Доступные файлы (1):

250kb.

14.09.2012 23:56

n1.docx

1 2 3 4 5 6 7

1. Об актуальности и замысле исследования

Как известно, в пресловутое «тучное» (нефтедолларовое)» постдефолтное десятилетие экономического роста происходило существенное смещение акцентов управленческой деятельности властей субъектов РФ и муниципальных образований. Речь идет о смене приоритетов выживания соответствующих территорий приоритетами их развития, задач антикризисного управления — задачами управления стратегического с характерной для него ориентацией на выбор перспективных целей и проектирование траекторий движения к ним.

В последние несколько лет мы стали свидетелями нетривиального явления — повального увлечения идеями перспективного территориального планирования, своего рода поветрия, небывало быстро охватившего властные структуры практически всех регионов и городов, которые совсем недавно с легкостью отказались от этого «пережитка советского прошлого». В такой метаморфозе, видимо, сказалась накопленная огромная психологическая усталость региональных и местных властей от сильно затянувшегося периода крайней нестабильности и непредсказуемости социально-экономической ситуации, а также их разочарованность от несбывшихся надежд на скорую позитивную динамику освобожденного от «плановых оков» рыночного саморазвития «городов и весей» огромной страны. К тому же одномоментно возникшая с началом реформ и затем долго нараставшая хаотичность в организации жизнедеятельности территорий особенно остро воспринималась в стране, где вся предшествовавшая, складывавшаяся десятилетиями, практика территориального управления была пронизана идеями планирования, стабильного комплексного развития на всех административно-территориальных уровнях. Поэтому рано или поздно былое «сильное чувство» к планомерности в организации территориальной жизни не могло не вспыхнуть с прежней силой.

Однако нынешнее увлечение «плановым подходом» связано не столько с возрождением интереса к прежним отечественным достижениям, сколько с новомодным течением, пришедшим к нам с Запада, где, не секрет, изначально вовсе не исповедовалась плановая идеология, но под влиянием объективных потребностей и, очевидно, не без советского влияния со временем сформировалась оригинальная методология стратегического планирования, адаптированная к рыночной экономике, особенностям демократического государства и условиям в значительной мере

Швецов Александр Николаевич, доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института системного анализа РАН.

* Статья подготовлена в рамках первого этапа исследований по Программе фундаментальных исследований Президиума РАН (№24) «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез».

децентрализованного территориального развития. В результате «скрещивания» доморощенного, советского в своей генетической основе, планового мышления нынешних отечественных руководителей с заимствованными западными образцами стратегического планирования стало исподволь формироваться некое «гибридное» направление, причудливо сочетающее в себе черты обоих подходов.

Стоит повторить, что отмеченная метаморфоза с приоритетами в территориальном управлении (от оперативно-кризисного реагирования — к планово-стратегическому видению) пришлась на благоприятное для постсоветской России десятилетие «восстановительного» экономического роста (при всей справедливости претензий к его качеству¹), начавшегося после острейшего (даже на фоне многолетней глубокой рецессии) кризисного потрясения, вызванного печально памятным дефолтом 1998 г. Послекризисная эйфория, легко охватившая органы власти всех уровней, не могла не сказаться на целях и содержании «плановых документов», которые в условиях галопирующего повышения нефтяных и других экспортных цен превратились в «прокламации» безоговорочных и всеобщих грядущих успехов. Однако неожиданно скоро — уже во второй половине 2008 г. — разразился новый финансово-экономический кризис, отчетливо высветивший самые уязвимые места территориальных перспективных планов, авторами которых даже мысли не допускалось о возможном наступлении неприятностей (тем более крупных) в развитии территорий². Хотелось бы надеяться на то, что пережитый властями всеобщий конфуз не спровоцирует отказ от стратегического планирования как такового, а повлечет за собой необходимую корректировку соответствующих концептуально-методических подходов.

Замысел автора настоящей статьи (в которой продолжается разработка вопросов, поставленных в одной из предыдущих авторских публикаций³) состоял в том, чтобы по возможности полно охарактеризовать новейшую весьма противоречивую российскую практику перспективного планирования территориального развития, всесторонне рассмотреть опыт разработки стратегий, программ и прогнозов, обратить внимание на преподанные нынешним кризисом уроки и предложить меры по систематизации соответствующего сегмента инструментального поля региональной политики. Настоятельная необходимость такой систематизации определяется уже отмеченными и излагаемыми ниже обстоятельствами.

¹    Таковые высказывались и автором настоящей статьи. См , например Лексин В. Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала XXI века, новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. — 2004. — № 4. — С. 12—19.

²    Аналогичные документы федерального уровня, надо заметить, также не отличались взвешенным и осторожным подходом, но у властей страны хотя бы оказались ресурсы на «черный день» в виде не вложенной в американские ценные бумаги части золотовалютных запасов и резервного фонда. Региональные же власти подобных «заначек» не имели, и не только по той причине, что не задумывались о рисках в развитии территорий, но и просто в силу отсутствия финансовых средств, достаточных для создания необходимых резервов; последнее неудивительно, ибо реализация на протяжении последнего десятилетия концепции «вертикали власти» привела к сверхцентрализации ресурсов на федеральном уровне (этот сюжет обстоятельно анализировался, в частности, в вышеупомянутом цикле статей «Общероссийские реформы и территориальное развитие»).

³    См раздел «Стратегический маркетинг: трансферт управленческих инноваций от бизнеса к территориям и технология планирования» статьи «Соотношение централизации и децентрализации в государственной региональной политике: о сложившейся ситуации, необходимости и путях ее изменения» (Российский экономический журнал. — 2006. — № 5-6. — С. 30—34).

2. Инструменты перспективного видения территориального развития: спрос порождает предложение

Осознание в конце 90-х годов новых задач в сфере управления территориальным развитием, обусловленных вновь обретенными потребностями в перспективном видении целей и путей развития территорий, не замедлило сказаться в форме возрастания спроса на соответствующие управленческие инструменты. Под его воздействием сформировался некоторый набор методов, используемых органами власти субъектов РФ и муниципальных образований для «конструирования» своего будущего.

Применение части этих инструментов прямо предписывается действующим федеральным законодательством, выбор же других — предмет свободного (не регламентируемого федеральным законодателем) волеизъявления самих заинтересованных властно-управленческих структур регионально-местного уровня, которые в рамках собственной компетенции имеют возможность самостоятельно устанавливать юридические правила и применять свои технологии разработки ориентированных на перспективу документов.

К легитимизированной группе инструментов следует отнести уже хорошо знакомые прогнозы социально-экономического развития субъектов РФ, программы социально-экономического развития регионов, схемы территориального планирования на региональном и местном уровнях, а также совсем недавние нововведения — целевое бюджетное планирование и «скользящий» трехлетний бюджет. Примечательно, что все эти инструменты имеют крепкие советские корни, и такая «наследственность», несмотря на кардинальное изменение современного контекста управления территориальным развитием, специфически проявляется в содержательных аспектах новых подходов (о чем речь пойдет далее)⁴.

Правовые основания, регламентирующие некоторые принципиальные аспекты каждого из указанных инструментов (цели, содержание и порядок применения), установлены специальными федеральными законами. Так, прогнозы и программы введены Ф3-№ 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г., ФЗ-№ 160 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. и ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г., а схемы территориального планирования предусмотрены Градостроительным кодексом РФ. Кроме того, нормы, касающиеся названных инструментов,, содержатся в ряде других (неспециальных) законодательных актов. Так, ряд статей Бюджетного кодекса РФ посвящен прогнозам социально-экономического развития территорий и их финансовым планам; значительную (а в ряде случаев и решающую) роль в регламентации вопросов территориального планирования играют федеральные подзаконные акты — правительственные постановления и ведомственные приказы.

⁴ Надо отметить, что не все считают такую наследственность неблагоприятной. Есть мнение, согласно которому «методологические положения и методические подходы советской школы», в частности, школы регионального прогнозирования, вовсе «не привязаны к социалистической системе хозяйствования и могут быть применимы в современных условиях» (Новая парадигма прогнозирования будущего / Под ред. Г. Г. Фетисова, В. М Бондаренко — М.: МФК, 2007. — С 193)

Вторую группу методов составляют юридически не регламентированные «инструментальные вариации» на тему стратегического планирования развития регионов и муниципальных образований. Сюда относятся инструменты, фигурирующие под разнообразными наименованиями — «индикативные планы», «Форсайты», «стратегии», «планы», «концепции» и прочие нововведения последних лет, имеющие в качестве прямых аналогов западные образцы плановых технологий в управлении территориальным развитием.

У планирования территориального развития имеется и федеральный аспект, выражающийся в перспективном обосновании целей, предмета и механизмов федерального участия в развитии определенных территориальных частей страны. Содержание этой деятельности определяют документы общероссийского уровня, перспективные правительственные программы социально-экономического развития страны (имеющие специальные «территориальные» разделы), концепции государственной региональной политики, социально-экономические прогнозы в региональном разрезе, федеральные целевые программы развития территорий.

Отмеченные инструменты заслуживают специального рассмотрения.

3. Прогнозирование социально-экономического развития: целеполагание или оценка будущего?

Факты таковы что, несмотря на вышеупомянутую моду, прогнозирование территориально опосредованных социально-экономических процессов (надо сказать, имеющее под собой довольно зыбкие научно-методическое основания и не способное обеспечить относительно простое получение приемлемо надежных и вполне определенных данных⁵) не относится к числу доказавших свою управленческую действенность инструментов регионального и местного развития. Его применение весьма ограничено и скорее носит ритуально-обязательный (формально предписываемый законодательством), нежели фактически обусловленный и реально значимый, характер. По законодательно закрепленному порядку прогнозы подлежат обязательной разработке органами исполнительной власти и представлению в органы власти представительной в ряду небольшого числа информационно-аналитических материалов, используемых при формировании бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях. Данные, содержащиеся в прогнозах, предписывается считать «объективным основанием» бюджетных проектировок⁶. Именно в контексте бюджетного процесса реализуется на сегодня главное практическое предназначение прогнозов.

Другое их предназначение — «пиаровское», политико-идеологическое: соответствующие документы, призваны характеризовать будущее страны и ее регионов с той степенью заданной привлекательности, которая способствовала бы максималь-

⁵     Не исключено, что это не есть следствие только «недостаточных усилий» ученых. Во всяком случае, такая современная научная теория, как синергетика, изучающая сложноорганизованные и открытые (способные обмениваться энергией и информацией с окружающей средой) системы, утверждает предсказать их принципиально нелинейное поведение невозможно, ибо будущее тут слабо связано с прошлым и настоящим.

⁶     Следует констатировать, что «объективная обоснованность» прогнозных данных связывается при этом прежде всего с возможностью их расчета количественными методами и представления в количественном же виде

но позитивному восприятию населением текущей государственной социально-экономической политики. В этом смысле в нынешних прогнозах можно увидеть некий аналог советских перспективных планов социально-экономического развития. Между тем последние являлись прежде всего формой целеполагания будущего (параметры коего, намеченные для достижения в предстоящий период, довольно жестко задавались «контрольными цифрами» важнейших плановых показателей, далее становившихря обязательными ориентирами действий всех субъектов, функционировавших в экономике и социальной сфере страны или регионов), и были все резоны ожидать, что с отказом от принципа плановой директивности в отношении перспектив развития прогнозы трансформируются в более мягкий инструмент, предназначенный для получения всего лишь полезных для принятия решений оценок возможных состояний будущего. Налицо, однако, инерционное стремление наделять нынешние прогнозные разработки признаками прежних плановых документов, трактовать содержание подобных «гибридов» — «планов-прогнозов» — в качестве задаваемых целевых количественных параметров, достижению коих должна быть подчинена деятельность органов власти всех уровней⁷.

В литературе сформулирована позиция, согласно которой высокая неопределенность политической и экономической ситуации, равно как и отсутствие надежной статистической информации, остались в прошлом, и в настоящее время определение долгосрочных ориентиров развития становится не только принципиально возможным, но и совершенно необходимым условием результативности планов и прог-рамм⁸. Не вдаваясь в анализ меры справедливости столь категоричного утверждения, хотелось бы обратить внимание на причинно-следственную логику увязки прогаозов и планов (программ) действий. Так, наиболее распространённый ныне подход предполагает признание первичности прогнозов по отношению к принимае-мым стратегическим решениям; согласно этой логической схеме, именно прогнозные оценки будущей ситуации должны служить основанием для выработки современных мер государственной политики, задавать ориентиры перспективных программ социально-экономического развития страны и ее регионов. Но возможна и иная логика, интерпретирующая прогнозы в качестве вероятностных оценок отдаленных последствий реализации того или иного набора конкретных сегодняшних действий государства (прогноз отдаленных последствий текущей государственной политики). При этом вопрос о предпочтительности одного из двух подходов не имеет смысла, ибо каждый из них решает Свою часть общей прогностической задачи. Для принятия стратегических решений в настоящий момент абсолютно необходимо иметь информацию о тенденциях изменения социально-экономической ситуации в отдаленной перспективе (прогноз «экзогенных», т.е. находящихся вне пределов заметного влияния принимаемых решений, параметров). Однако не менее важно выяснить, как текущие решения будут воздействовать на эту самую ситуацию (прогноз параметров «эндогенных», т.е. испытывающих реальное воздействие принимаемых

⁷   В федеральном законодательстве используются даже такие словосочетания, как «прогнозный план» и «прогнозная программа». Например, в Федеральном законе № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. имеется статья 8 «Разработка прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества».

⁸   См.: Новая парадигма прогнозирования будущего. — С. 190—191.

решений). И поэтому для повышения практической ценности прогнозов важно обеспечить не выбор одного из двух отмеченных подходов, а их взаимосогласованное применение.

Теоретически бесспорно требование избегать жесткой однозначности в прогнозировании траекторий развития страны и ее регионов, исходить из некоторой множественности возможных сценариев развития. В известной мере эта методологическая установка реализуется в разработке современных прогнозных материалов, правда, дело сводится к упрощенному рассмотрению двух—трех вариантов возможного развития ситуации — «инерционного», «оптимистического» и «пессимистического», разнящихся главным образом динамикой сырьевых (преимущественно нефтегазовых) цен. Причем для лиц, принимающих решения, принцип приятной «желательности» в прогнозных построениях неизменно более значим, нежели принцип неприкрашенной «объективности», и неудивительно, что «оптимистический» сценарий, сулящий более привлекательное (и потому политически выигрышное в настоящий момент) будущее, вне зависимости от его реалистичности становится предпочтительным вариантом прогноза⁹. Последний же в подобной логике приобретает свойства своего рода плана.

4. Региональное (и местное) прогнозирование: общая оценка качества

Прогнозирование социально-экономического развития страны в региональном разрезе (региональное прогнозирование) для целей государственной региональной политики охватывает разработку двух видов прогнозов: 1) федеральных (разрабатываемых органами власти страны), но имеющих региональную компоненту макроэкономических прогнозов по Российской Федерации в целом; 2) собственно региональных (разрабатываемых субфедеральными властями) прогнозах по каждому субъекту РФ. Эти прогнозы носят официальный характер, поскольку их разработка осуществляется в соответствии с вышеназванным ФЗ № 115. Официальные прогноз-ные документы ежегодно готовятся по поручениям российского правительства на основе согласованного с ним специального порядка и исходя из утвержденных им же сценарных условий социально-экономического развития страны на прогнозируемый период Организация и координация соответствующих работ на всех уровнях возложена на Минэкономразвития России.

Характеризуя эти прогнозы, содержащие преимущественно количественную (без развернутых аналитических обоснований, выводов и оценок) информацию по типовому перечню агрегированных показателей, обобщенно отображающих экономическое развитие страны и регионов (таких, как ВВП и ВРП, численность населения,

⁹ Красноречивым тому подтверждением может, в частности, служить следующее (воспроизведенное в «Российской газете» 9 июня 2008 г.) бесхитростное заявление нынешнего министра экономического развития РФ, прозвучавшее на Петербургском международном экономическом фору-ме-2008 в ответ на скепсис директора подразделения экономических исследований инвестиционного банка «Голдман Сакс» (кстати, автора концепции БРИК) Джима О'Нилла по поводу чрезмерного оптимизма прогнозных параметров в российской «стратегии-2020» «Ваши оценки в два раза ниже, чем те, которые хотим (выделено мной — АШ) видеть мы» Показательно также, что этот диалог состоялся всего за два месяца до начала финансово-экономического кризиса, который сразу же, мягко говоря, поставил под сомнение чрезмерно оптимистические ожидания российского министра (как вызвал, впрочем, и крах вышеназванного банка)

выпуск продукции по отраслям экономики, индексы-дефляторы и др.), следует подчеркнуть, что во-первых, в данных документах отсутствуют сведения относительно конкретных объектов производственного и социального назначения, равно как и об инвестиционных проектах. Во-вторых, являясь дополнением к бюджетному процессу, официальные федеральные и региональные прогнозы составляются максимум в трехлетнем горизонте, т.е. являются краткосрочными¹⁰. Ни на среднесрочную, ни на тем более на долгосрочную перспективу государственно-региональное прогнозирование не простирается, т.е. никоим образом не удовлетворяют потребности в достоверных оценках более отдаленного будущего. Между тем соответствующие требования сегодня предъявляются самими федеральными властями, продекларировавшими перевод бюджетного процесса на долгосрочную основу.

Что касается разработки прогнозов на муниципальном уровне, то она прямо не предусматривается федеральным законодательством и потому повсеместно не ведется. Подготовка таких документов в регионах осуществляется по-разному. Как правило, прогнозы разрабатываются в крупных городах (региональных административных центрах и центрах индустриальных), имеющих адекватные кадровые возможности и финансовые ресурсы. При этом используется тот же методический инструментарий и набор показателей, что и в прогнозах развития субъектов РФ.

С отмеченной в начале данного раздела статьи «двоякой» особенностью регионального прогнозирования связана проблема согласования документов, одновременно готовящихся на федеральном и региональном уровнях. Здесь налицо немалые методические, информационные и организационные трудности, с одной стороны, учета в макропрогнозировании региональных целей, ограничений и факторов, а с другой, — реагирования в региональных прогнозах на федеральные прогнозные оценки.

Достоверность и надежность нынешних официальных прогнозов на всех уровнях откровенно неудовлетворительны¹¹, а среди соответствующих причин в литературе называются неразвитость методолого-теоретического и методического инстру-

¹⁰   Хотя в российской классификации трехлетние прогнозы считаются среднесрочными, в мировой практике среднесрочным квалифицируется прогнозный период в пять лет.

¹¹   Показателем качества прогнозов служит отклонение фактических значений макроэкономических параметров от их прогнозных оценок. Так, по свидетельству зампредседателя Комитета Совета Федерации по бюджету, в 2007 г. по 5 из 25 показателей, учитываемых при составлении федерального бюджета, такие отклонения составили более 12% (см.: Российская газета. — 2008. — 18 апреля).
Согласно данным Росстата, «цена» неточности прогнозных значений, например, ВВП страны, составляет триллионы рублей. Это делает основанный на прогнозах бюджетный процесс неэффективным, а главное, по признанию федерального министра финансов, «приводит к появлению неучтенных дополнительных доходов бюджета» (см.: Российская газета. — 2008. — 6 мая). Интересно в этой
связи также признание директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, академика В. В. Ивантера. Отметив с трибуны III Дальневосточного форума в сентябре 2008 г. рекордные для России темпы экономического роста в последнее десятилетие, он не преминул, однако, заметить, что они «фактически всегда были более высокими, чем любые прогнозы как правительственных аналитиков, так и аналитиков антиправительственных». И еще одно откровение академика, укрепляющее скепсис в отношении качества прогнозов: «Если бы меня, скажем, где-то в 1975—1980 годах, спросили: может ли экономика масштаба Китая развиваться в течение двадцати лет с темпом в среднем 10 процентов, я бы сказал — это совершенно невозможно, потому что это невозможно.
Однако это произошло». Показательно, конечно, и то, что большинство отечественных и зарубежных аналитиков «прозевало» наступление нынешнего глобального финансово-экономического кризиса.

ментария, недостатки информационного и организационно-правового обеспечения разработки прогнозов. Так, по мнению авторов упоминавшейся монографии «Новая парадигма прогнозирования будущего», изданной Международным фондом Н. Д. Кондратьева, в российской экономической науке еще не сложилась целостная концепция государственного макроэкономического прогнозирования, нет четкой интерпретации соответствующих ключевых категорий и принципов, не определена система прогнозов и не выявлена их взаимосвязь с другими инструментами — стратегиями, планами, программами. (Формирование научно-методических основ народнохозяйственного прогнозирования происходит под противоречивым влиянием, с одной стороны, подходов, сложившихся в советский период, а с другой, — идеологии реформ новейшего времени; следствием стало эклектическое соединение в прогностической практике алгоритмов, характерных для разных эпох эволюции в нашей стране института прогнозирования. Однако в целом прогнозная деятельность не вышла за рамки этапа, для которого характерно применение инерционных моделей, формирующих представление о перспективе на основе экстраполяции прошлого и учете небольшого числа факторов, способных отклонить развитие событий от привычной траектории¹².

Нынешнее качество социально-экономического прогнозирования, испытывающего сильное деформирующее влияние со стороны власти, руководствующейся, стоит повторить, преимущественно соображениями политической целесообразности и исходящей из своего «хотения», а не из реальных экономических условий, категорически не удовлетворяет прагматическим интересам бизнеса. Неудивительно, что последний демонстрирует стремление принять активное участие в разработке принципиально новой редакции закона о прогнозировании (необходимость коей признает Минэкономразвития России¹³), причем выступает в связи с этим за отказ от ориентации прогнозов только на отраслевые приоритеты (применительно к которым высока вероятность лоббирования «частных интересов»), за подчинение прогнозной деятельности перспективным ключевым требованиям экономики¹⁴.

Говоря о недостатках регионального прогнозирования, нельзя не обратить особое внимание на слабость его информационного обеспечения. По своим объемам, составу и достоверности исходные данные, необходимые для составления надежных региональных прогнозов, явно не удовлетворяют современным требованиям. Так, часть этих данных формирует официальная статистика, а она неполна, противоречива и становится доступной с серьезными временными лагами; состав и методики расчета индикаторов часто меняются, из-за чего ретроспективные динамические ряды становятся несопоставимыми¹⁵. В особенно бедственном состоянии находится муниципальная составляющая госстатистики: соответствующие базы данных фор-

¹²   Пагубность применения таких моделей давно акцентируется и на страницах «Российского экономического журнала» (см., например: Глазьев С. Проблемы прогнозирования макроэкономической динамики. — 2001. — №№ 3—4).

¹³   См: Российская газета. — 2008. — 18 апреля.

¹⁴   Позиция РСПП на сей счет изложена 9 июня 2008 г в «Российской газете»

¹⁵   Как отмечалось на проведенном Комитетом Совета Федерации по бюджету «круглом столе», посвященном повышению качества макроэкономического прогнозирования для целей бюджетного планирования, развернутые обследования по отраслям Росстат не проводил с 1995 г. и планирует начать такую работу только в 2013 г. (см.: Российская газета. — 2008 — 18 апреля).

мируются по очень узкому кругу показателей, значения которых к тому же во многих случаях определяются искажающими «методами досчета»¹⁶. Другая же часть необходимых для прогнозирования данных, характеризующая перспективы деятельности многообразных частных бизнес-структур на конкретных территориях, в нынешних условиях вообще недоступна (действует «коммерческая тайна»!). Обычной стала Ситуация, когда не имея возможности систематическим образом использовать для получения исходной информации официально установленные стандартные процедуры, представители региональных и местных органов управления вынуждены прибегать к, неформальным личным связям с руководителями предприятий.

Острая проблема в составления региональных прогнозов — дефицит в регионах и муниципальных образованиях современных программных продуктов. В силу своей дороговизны (определяемой ограниченным ассортиментом и необходимостью индивидуальной, причем силами поставщиков, «подгонки» к условиям конкретных территорий) они подчас оказываются вообще недоступными для «провинции», и «провинциалы» вынуждены довольствоваться самыми простыми информационными технологиями.

Нельзя не указать, далее, на изъяны организационного характера. Прогностической деятельностью в регионах за редким исключением занимаются не крайне желательные с позиций обеспечения ее эффективности мощные специализированные структуры администраций субъектов РФ, а управленческие подразделения общеэкономического профиля, вынужденные выполнять эту работу лишь «урывками» наряду с выполнением других (основных) трудоемких функций. Наконец, недостаточно правовое обеспечение процесса разработки региональных прогнозов: нормативные акты на сей счет весьма лапидарны и носят самый общий характер, оставляя неурегулированными массу принципиально важных вопросов — от получения исходных данных до использования расчетных показателей.

5. Официальная методика прогнозирования регионального развития

Имеющие официальный статус региональные прогнозы разрабатываются в соответствий с утвержденными Минэкономразвития России «Методическим рекомендациям к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации». В этом объемистом (около 170 страниц) документе — три основных, но разновеликих и содержательно неодинаковых раздела, которые касаются соответственно общих положений разработки прогнозов субъектов РФ, сценарных условий их социально-экономической динамики и методик расчета прогнозных показателей.

В первом разделе (уместившемся на трех страницах) прогнозы развития субъектов РФ трактуются в качестве неотъемлемой части прогноза развития страны в целом.

При этом смысловая нагрузка регионального разреза общегосударственного прогноза сводится, во-первых, к уточнению макроэкономических показателей последнего с учетом «реальной экономической ситуации», складывающейся в регионах. Во-вто-

¹⁶ Поразительно, но и такую «куцую» информацию органы местного самоуправления вынуждены покупать (!) у органов госстатистики, которые торгуют данными, полученными в результате использования средств налогоплательщиков, от имени и в интересах которых местная власть и призвана действовать.

рых, — к выявлению тенденций изменения и оценке количественных параметров
территориально-отраслевой структуры экономики и социальной сферы страны, уровней развития регионов, а также масштабов межрегиональных социально-экономических различий.

Применительно к принципиально важному сюжету соотнесения прогноза и экономической политики здесь декларируется единство двух подходов. С одной стороны, утверждается первенство территориального разреза прогноза, который «позволяет приступить к выработке на очередной прогнозируемый период конкретных мер региональной экономической политики государства» во всем многообразии вопросов регулирования инвестиционной деятельности, поддержки регионов и межбюджетных отношений. C другой стороны, указывается, что прогнозы социально-экономического развития субъектов РФ позволяют определить воздействие решений федеральных и региональных органов исполнительной власти на экономические и социальные процессы в регионах. Однако синтеза обоих подходов «Методические рекомендации.. » не обеспечивают, а ориентируют в отношении конкретных отраслей на реализацию либо одного, либо другого.

В основу расчетных процедур положены методы экономико-математического моделирования, но соответствующая технология определения параметров прогноза трактуется в качестве лишь одного из элементов системы регионального прогнозирования: в документе справедливо констатируется необходимость сопоставления результатов математических расчетов с выводами, полученными посредством применения других методов, корректировки модельных данных с помощью информации, не учтенной в применяемых моделях (в частности, отмечается значимость метода экспертных оценок). Однако дальше этой констатации дело, к сожалению, не идет: алгоритмов реализации необходимости не обнаруживается.

Региональные прогнозы предписывается разрабатывать в стоимостных и натуральных показателях в рамках согласованных сценарных условий развития российской экономики в целом и экономики регионов. При этом предлагается трехэтапная процедура, предусматривающая разработку сначала региональных сценариев (исходя из ретроспективного анализа социально-экономической ситуации в регионах за «отчетный» период и ориентировок среднесрочного прогноза), затем — предварительного варианта основных показателей региональных прогнозов (что должно сопровождаться анализом тенденций развития, оценкой степени их обоснованности и достоверности); наконец, наступает черед разработки показателей региональных прогнозов, уточняемых с учетом результатов рассмотрения федеральным правительством прогноза развития страны, а также доведенных до региональных исполнительных органов уточненных сценарных условий функционирования экономики и индексов-дефляторов цен.

Результаты этой работы представляются регионами в Минэкономразвития России в виде «докладов о прогнозе социально-экономического развития регионов». Таковые должны содержать, во-первых, обоснование состава количественных прогнозных показателей исходя из их пригодности для оценки выполнения целей и задач региональных органов исполнительной власти по социальному и экономическому развитию регионов на прогнозируемый период Во-вторых, — табличные формы значений выбранных показателей прогнозов на год и на среднесрочную перспективу. Показатели обязаны динамически отобразить: 1) демографическую ситуацию; 2) занятость населения; 3) уровень его жизни; 4) влияние развития различных секторов экономики на социальные и экономические процессы в регионе; 5) влияние уровней производительности труда в отраслях экономики на занятость, доходы населения и на рынок труда, 6) эффективность использования совокупных региональных ресурсов для достижения основных прогнозных показателей; 7) специализацию экономики и возможности ее структурных изменений по ряду направлений; 8) состояние малого и среднего предпринимательства; 9) финансовое состояние регионов, доходной части региональных бюджетов; 10) межрегиональные связи; 11) экологическую ситуацию; 12) использование накопленного опыта и новых организационных форм и методов осуществления региональной экономической политики. Второй раздел содержит предельно кратко (всего на двух страницах) сформулированные инструкции органам исполнительной власти субъектов РФ относительно того, как на основе общероссийских сценарных условий разрабатывать региональные прогнозные сценарии исходя из необходимости решения накопившихся в регионах проблем и из имеющихся у них ресурсов. Эту разработку предлагается упрощенно осуществлять всего в двух вариантах: (1) отправляясь от относительно устойчивой, но в сравнении с текущим периодом несколько худшей комбинации внешних и внутренних условий, в частности, от в некоей мере ухудшившейся конъюнктуры на международных рынках сырьевых и энергетических ресурсов, включая цены на нефть; 2) исходя из благоприятного сочетания внешних, в том числе ценовых, и внутренних условий. Согласно документу, различия в количественных и качественных параметрах отмеченных (по сути — «хорошего» и «очень хорошего») вариантов, определяемые степенью благоприятствования внешних и внутренних факторов регионального развития, не должны носить кардинального характера.

«Методические рекомендации...», следовательно, написаны так, как будто либо циклических колебаний мирохозяйственной конъюнктуры не существует, либо, их влияние да развитие социально-экономической ситуации в России и в ее регионах пренебрежимо мало. Тем самым в принципе не допускается возможность развития этой ситуации в кризисном режиме, и за пределами внимания оказываются варианты соответствующего (антикризисного) поведения региональных властей. Остается только удивляться тому, как быстро федеральные власти удалили из своей памяти характерную для первой половины 90-х годов всеобщую практику выживания регионов в условиях многолетнего обвального спада производства, низких экспортных цен на нефть и металлы, всеобщих неплатежей, и т.п.; видимо, авторам документа очень не хотелось вспоминать и о дефолте-1998. Но разворачивающийся глобальный кризис и многообразные «прелести» его «российской проекции» несомненно заставят принимать во внимание далеко не только «милые начальственному сердцу» благоприятные сценарии. Будучи исключительными «позитивистами», разработчики документа рекомендуют региональным властям сосредоточиться при разработке сценарных вариантов развития на вопросах: а) повышения жизненного уровня населения; б) развития реального сектора экономики; в) стимулирования инвестиционной деятельности; г) развития малого и среднего предпринимательства; д) стабилизации финансового положения предприятий; е) улучшения региональных бюджетов; ж) реформирования жилищно-коммунального хозяйства; з) реализации социальных программ; и) оценки мировых и российских рынков сбыта продукции отраслей специализации региона. И такие сценарные ориентировки рассматриваются главным экономическим ведомством страны как оптимальные для всех регионов. Корни подобной «унификации» — в, мягко говоря, спорном представлении о единых для всех федеральных субъектов условиях, создаваемых государственной социально-экономической политикой, в странной посылке относительно принципиального совпадения целей и приоритетов развития регионов, равно как и схожести способов их достижения.

Наиболее значимый (доминирующий и по объему, достигающему 160 страниц) третий раздел «Методических рекомендаций...» содержит указания относительно расчетов макроэкономических параметров (прежде всего валового регионального продукта), показателей развития по основным отраслевым группам региональной экономики (промышленности, АПК и транспорту), а также прочих социально-экономических индикаторов, упоминавшихся при характеристике второго раздела документа Минэкономразвития России. Здесь раскрывается экономическое содержание показателей и описываются основные методические подходы к их расчету, дается перечень типов информации и указываются соответствующие информационные источники (статистические формы), приводятся схемы и формулы выкладок.

Подводя итог краткому описанию «Методических рекомендаций...», нельзя, с одной стороны, не отметить определенную полезность этого документа, в котором сделана попытка корректной постановки задачи развертывания регионального прогнозирования и систематического методического обеспечения ее решения. В то же время приходится констатировать: сформулированные рекомендации пока еще очень далеки от совершенства. Они прежде всего грешат чрезмерным упрощением концептуальной основы (с которым, очевидно, связано вышеупомянутое «благодушие» их авторов) и изобилуют внутренними противоречиями. Отдельные фрагменты документа не сбалансированы по объемам и глубине проработки. В расчетах используется множество показателей, состав и число которых не обоснованы с точки зрения необходимости и достаточности для полноты характеристики региональных ситуаций. Почти исключительный упор сделан на количественных оценках, соответственно отсутствует аппарат качественного анализа динамики прогнозируемых параметров. Эти и другие имеющиеся в литературе критические замечания могли бы стать принципиальной основой для переработки рассмотренного документа.

1 2 3 4 5 6 7

1. Об актуальности и замысле исследования