Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное управление - файл 58258_glazunova_n_i_gosudarstvennoe_administrativnoe_upravalenie.doc

приобрести
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное управление
скачать (1291.7 kb.)
Доступные файлы (2):

58258_glazunova_n_i_gosudarstvennoe_administrativnoe_upravalenie.doc	4031kb.	08.09.2009 01:42	скачать
58258_glazunova_n_i_gosudarstvennoe_administrativnoe_upravalenie.rtf	8461kb.	08.09.2009 01:47	скачать

---

Смотрите также:
• Курсовая работа - Виды организационных структур (Курсовая)
• Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление (Документ)
• Программа и правила проведения вступительного испытания для абитуриентов, поступающих в магистратуру по направлению подготовки «Государственное и муниципальное упра (Документ)
• Шпаргалки по дисциплине Исследования социально-экономических и политических процессов (Шпаргалка)
• Игнатьев В.Б. Государственное и муниципальное управление и регулирование в транспортной системе (Документ)
• Методические указания по производственной практике составители: И. И. Марущак, к э. н., зав каф (Документ)
• Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник (Документ)
• Смирнова И.В. Демография: Учебно-методическое пособие для студентов специальности Государственное и муниципальное управление (Документ)
• Гаращенко Н.Л. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие (Документ)
• Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики (Документ)
• Государственное и муниципальное управление в РФ (Документ)
• Балашов Т.Ф. Государственное регулирование экономики (Документ)

58258_glazunova_n_i_gosudarstvennoe_administrativnoe_upravalenie.doc

Н.И. Глазунова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

(АДМИНИСТРАТИВНОЕ)

УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНИК

Рекомендовано Советом Учебно-методического объединения вузов

России по образованию в области менеджмента в качестве учебника

по специальности «Государственное и муниципальное управление»

•проспект

Москва

2006
УДК 351/354(075.8) ББК 67.40/я73 Г52

Ответственный редактор — Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, профессор Юрий Леонидович Старостин

Глазунова Н. И.

Г52 Государственное (административное) управление : учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 560 с.

18ВМ 5-98032-620-0

В учебнике рассмотрены методология административной науки, эволюция го­сударственно-управленческой мысли в Европе и России, вопросы организации ин­дивидуального рабочего места и структурных подразделений органов управления, формирование дееспособного коллектива, управленческая деятельность во всех ее статичных и процессуальных аспектах, решение проблем оптимизации администра­тивно-управленческих отношений.

Для студентов высших учебных заведений, работников сферы административ­ного управления, обучающихся и повышающих квалификацию, преподавателей, руководителей производственных коллективов.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.40/я73

Учебное издание Глазунова Нэлли Ивановна

ГОСУДАРСТВЕННОЕ (АДМИНИСТРАТИВНОЕ) УПРАВЛЕНИЕ

Учебник

Подписано в печать 01.09.05. Формат 60x90 '/16-Печать офсетная. Печ. л. 35,0. Тираж 3000 экз. Заказ № 0406940

ООО «ТК Велби» 107120, г. Москва, Хлебников пер., д. 7, стр. 2.

Отпечатано в полном соответствии

с качеством предоставленных диапозитивов

в ОАО «Ярославский полиграфкомбинат»,

150049, г. Ярославль, ул. Свободы, 97 .

ВВЕДЕНИЕ

Данное издание соответствует учебной дисциплине, которая читается студентам по специальности «Государственное и муниципальное /правление» и является завершающей частью базового учебного курса «Система государственного управления».

Можно было бы эту дисциплину назвать более коротко и емко, с, скажем, во Франции — «Административная наука» (учебник Дра-С.) или в Польше — «Наука об администрировании» (Ковалев-си С., 1978)¹. Однако в России официально такой науки не существует. Более того, наука государственного управления до сих пор не по­ручила статуса самостоятельного научного направления, она [«разорвана» на отдельные темы, которые разрабатываются как часть Политической науки, управления экономикой, правоведения, социологии, других общественных наук. Между тем наука государственного ^управления и административная наука — ее составляющая, хотя и является своеобразным научным перекрестком (как, впрочем, большинство общественных наук), имеет: 1) собственную методологию; 2) оп-пенный предмет изучения; 3) понятийный аппарат; 4) ставит своей целью постоянное совершенствование системы государственного 1равления.

Административная наука — это общественная наука, изучающая государственную и муниципальную администрацию, процессы ее деятельности и управляющего воздействия на общество.

Объект исследования —, государственный аппарат, различные подразделения государственных и муниципальных органов публичной власти, процессы административного управления и отношения в административной сфере.

Цель административной науки — выработать рекомендации по ра­диальной организации и повышению эффективности деятельности администрации органов публичной власти.

Выделив определенный участок сферы управления, специализированный по субъекту управления (государственной и муниципальной администрации) и объекту управляющего воздействия (общество, граждане), считаем необходимым отделить от целостной науки государственного управления самостоятельную ветвь — науку об административном управлении. Правда, эта ветвь настолько тесно связана с материнским стволом, что в ряде случаев читателю, знакомому с литературой автора по государственному управлению, она предста­вится аргументированным подтверждением отдельных положений тео­рии государственного управления и общей науки управления, осуще­ствленным на примере специфического субъекта управления — госу­дарственных и местных (муниципальных) органов административного управления.

Материал данной книги подчинен решению 3 групп задач.

Первая группа задач — учебно-образовательного характера: обоб­щить, синтезировать знания, приобретенные в процессе общеобразо­вательной и общепрофессиональной подготовки и актуализировать эти знания, приблизить «консолидированное» знание по предмету к профессиональной деятельности.

Вторая группа задач — идеологического {методологического) ха­рактера: формирование мировоззрения специалистов государственного и муниципального управления. Интеллектуальная субстанция админи­стративного (государственного) управления существует в виде идей, концепций, правда, не всегда в научно аргументированном варианте. Предстоит систематизация идей, представлений, осмысление новых подходов к решению отправных проблем: государство и гражданское общество, гражданин и администрация, право и администрирование, политика и управление. Вопрос о мировоззрении государственного служащего, администрации в нынешнее время вошел в число судьбо­носных для России.

Третья группа задач — научно-исследовательского характера. Тео­рия административного управления как любая отрасль научных зна­ний — это результат труда коллективного и творческого, поэтому ка­ждый педагог «богат» своими учениками, приращением теоретических знаний за счет включения в его исследовательское поле молодых со­искателей. Круг проблем административного управления огромен. Предлагаемая книга призвана помочь читателю определиться в выбо­ре темы предстоящего дипломного исследования, научной работы по окончании вуза с тем, чтобы внести свою лепту в развитие науки госу­дарственного (муниципального) управления, реализацию идей гумани­зации труда гражданских служащих, демократизации отношений в системе административного управления. Именно эти идеи составля­ют основу концепции предлагаемой книги.


Раздел I. МЕТОДОЛОГИЯ КУРСА

Можно делать только то, что разрешено законом.

Тема 1. Государственно-административная мысль в прошлом:

исторический экскурс

Государственно-управленческая мысль в древние и средние века Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. ХУП—Х1Хвв. Государственно-управленческая мысль в форме административного права Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки .Государственное управление как самостоятельное научное направление, становления. Вторая половина XX в.

1.1. Государственно-управленческая мысль в древние и средние века
""Эмпирический и теоретический материал о самом институте государственной администрации и о нормах его регулирования (административном праве) можно с точки зрения эволюции этих феноменов, |сгруппировать в три хронологических блока.

Первый блок относится к периоду, когда государственной администрации как института власти, урегулированного правом, т. е. в совре-4ном его значении, не существовало.

В Древней Руси (IX—XIII вв.) отношения между правителями управляемыми выстраивались на основе обычаев, традиций, а те законы, которые были и регулировали эти отношения, относились к отрасли судебного права. Отсутствие норм административного права не означало, конечно, отсутствие государственно-административного Явления как общественного явления и внимания мыслителей правлению.

Государственно-административное управление в древние века означало:

• 
  сбор налогов с подданных;
  
• 
  поддержание порядка в обществе в племенах и между племенами;
  
• 
  организацию и благоустройство городов;
  
• 
  решение споров и конфликтов;
  
• 
  обеспечение общей безопасности.
  Государственно-управленческая мысль в древние времена возникла
  

'развивалась как политическая, политико-правовая мысль. Закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти — общества — личности в реализации управленческих отношений. Эти вопросы нашли свое отражение в трактатах мыслителей античной эпохи Аристотеля, Платона, Полибия, Цицерона, Конфуция.

Уже в работах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля по­являются одновременно однокоренные слова: полис — город — госу­дарство; политика — общие, полисные (государственные) дела, искус­ство жить вместе; полиция — искусство домоправления в полисе, го­сударстве. В трактате «Политика» Платон обращал внимание на общую для всех народов природу государственного управления, назы­вал «умением управлять людьми», одним из «сложнейших и самых труднодостижимых умений», «... назовут ли его искусством царство­вать, государственным искусством или искусством домоправления — нам нет никакой разницы»².

Государственно-административное управление как мысль об адми­нистративной политике наиболее ярко представлено трактатами мыс­лителей древних Индии и Китая — мощных по тому времени центра­лизованных деспотических государств.

Древняя Индия подарила человечеству своего рода учебник, прак­тическое руководство по управлению государством — трактат «Артхашастра», переведенный авторами русского текста как «Наука полити­ки»². Древнеиндийские мыслители признавали учение о государствен­ном управлении «единственной наукой», ибо с ней «связаны начала всех наук», оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управ­лении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Учиться этой науке предлагалось у теоретиков и практиков: «...от слушания появля­ется понимание, от понимания — приложение к практике, от прило­жения к практике — полное самосознание. В этом смысл науки».

Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чи­новников на службу, делении чиновников на совершенных, средних и плохих на основе длинного перечня требований. Особый раздел трактата именуется «Обязанности царя». В целом трактат — уникаль­ное произведение, дошедшее к нам из глубин истории и свидетельст­вующее о зарождении государственно-управленческой мысли. Хотя,

конечно, науки государственного управления в современном ее пони­жи в древние века не было.

Государственно-управленческая мысль в средние века, и в основе её— опять же идея о всеобщем благе, всеобщей пользе и роли в этом государственной власти, приобрела теологический характер. Она нашла освещение в учениях Святого Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского; в Древней Руси — в первом политическом трактате «Слове о законе и благодате» митрополита Иллариона, учении игумена Иосифа Волоцкого.

В период позднего Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса и ряда других мыслителей намечается тенденция рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций в борьбе с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления в этот период концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителя-, дворовыми служителями и не регулировались нормами права. Второй блок эмпирического и теоретического материала, свидетельствующего о развитии практики и мысли государственного управ-1ия, связан непосредственно с формированием института государстВенной администрации и полицейского (административного) права XVII—XIX вв.

1.2. Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. XVII—XIX вв.

Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусловило создание мощного административного аппарата: учреждений 1нцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздробленных европейских странах и в России создали такую обществено-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мятежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии толь большое благо, что готово было простить нарождающемуря абсолютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический отКаз властей от признания «естественных», «прирожденных» прав свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния.

Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутрен­нем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В евро­пейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути свод полицейского законодательства. Он логиче­ски соответствовал патернализму (от лат.ра1ег — отец) — мировоззрению и политике абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдания ее тотального контроля над обществом, погло­щения государством общества, личности. На базе полицейского зако­нодательства и как идеологическое оправдание ему и появляются в XVII в. первые научные труды по полицейскому праву.

1.2.1. Государственно-управленческая мысль приобрела форму полицеистики. Возникновение науки о полиции

Полицеистика на первом этапе развивалась опять же как полити­ческая наука, и полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения, по­скольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учрежде­нием, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразно­сти, «общего блага».

Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй по­ловине XVII в. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными центра­лизованными административно-командными государственными систе­мами, которые на внешнеполитической арене могли выставить силь­ные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени поли­ция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться, обеспечить то, что сейчас называ­ется «общественный порядок» и «безопасность», а на юридическом языке того времени обозначалось как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества).

Итак, управление обществом называлось в те времена благочини­ем и благоустройством.

Благочиние — это безопасность как от внешних, так и от внутрен­них врагов.

Благоустройство — это устройство, развитие общества: обогаще­ние народа, его образование, культурное развитие, размножение.

Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государст­венными (общественными) делами. Это управление «сверху вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель по­лицейского (т. е. государственного управления) декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.

Наука о полиции — полицеистика — это такой этап развития госу­дарственного аппарата, который сопровождается правовым урегулиро­ванием управления.

Увеличение размеров Парижа, Лондона, Кельна, Москвы побуди­ло правительства провести реформу полиции, создать для ее деятель­ности правовую основу. Так появляется полицейское законодательство,

полицейский кодекс — законы о благоустройстве и благочинии. России в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче (Тишайшем) издаётся первый полицейский указ ³— «Наказ о градском благочинии», е. нормы, охранявшие общественный порядок в Москве. Практика вызвала теорию. Первый теоретический труд появился Франции — «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639—1723). Он был заказан парижскими властями и должен был представлять полный свод полицейских постановлений. Но автор посмотрел на свою задачу гораздо шире — он изложил научную концепцию о полиции управлении государством и положил первый камень в основание науки полиции, государственного управления.

Деламар рассуждает о полиции как об одном из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном думать о его благополучии. Он полагает, что полиция должна охватывать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопасности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения⁴.

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича и И. Посошкова.

Юрий Крижанич родился в Хорватии, учился в Риме, служил при эре русского царя Алексея Михайловича Романова. Вынашивал мечту о соединении славянских народов под эгидой Русского государства. Написал трактат (1663г.) «Политичны думы, или Разговоры владательству»; где отстаивал идею самодержавности государственной власти («совершенное самовладство»), обосновал принципы «науки об управлении народом», относил к ним:

• 
  «королевское благочестие», власть должна быть примером для
  народа;
  
• 
  «хорошее (справедливое) правление», чтобы «местные подданные были довольны» и чтобы чужие желали быть под такой властью;
  

• 
  «единство королевства», недопущение расслоения народа на
  враждуюшие группировки и раскола страны;
  
• 
  «оберегание от чужобесия» (говорит о своем недоверии к чужестранцам);
  

«союз с другими народами» (выгоднее вступить с соседними народами в союз, чем завоевать и потом подавлять недовольство захваченных);

занятость людей всех сословий и недопущение праздности безделья, «никто не живет для себя», государство должно бороться с «больными» элементами общества, заражающими его своими поро­ками и поедающими его добро;

— жесткая сословная структура с четкими обязанностями каждого
сословия перед государем и др.

Политику как «науку об общественном и государственном строе­нии» автор почитал «из всех мирских наук самой благородной». А за­дачами внутреннего (полицейского) управления признавал развитие образования, торговли, ремесел, художественных рукоделий, земледе­лия, разведение табака и т. д., т. е. всех сфер жизнедеятельности об­щества.

Заметное место в историографии нашей проблемы занимает труд И. Т. Посошкова (относится к 1726 г.) «Книга о скудости и богатстве». На первой же странице этот предприниматель подчеркивает, что не то богатство страны, которое лежит в царской казне, и не в златотка­ных одеждах синклита, а то, которым весь народ богат в своем до­машнем быту. В этом, пишет автор, «истинная правда», и царь дол­жен защитить ее. В каждой из 9 глав он расписывает, как царь дол­жен управлять каждым сословием, чтобы заставить всех работать, жить бережно, «ничего напрасно не тратить».. Главная мысль автора о том, что богатство всех создается усилиями каждого и интерес каж­дого человека (и сословия) подчиняется интересу государственному, и упор он делает не на права сословий, а на их обязанности перед го­сударством и царем. Посошков призывает царя указами регламенти­ровать порядок торговли, занятия ремеслами, промышленностью, оп­ределять цены на товары, контролировать, чтобы никто, кроме купечества, не занимался торговлей, отстаивал протекционизм и просил освободить русских промышленников и купцов от конкуренции с иностранцами.

В заключительной 9-й главе — «О царском интересе» в качестве выводов Посошков излагает, по существу, основы кадровой политики. Здесь:

• 
  привлечение к ответственности чиновников и комиссаров (вы­
  борных), которые разоряют людей сверхустановленными повинностями и поборами, «чтобы выслужиться или нажиться»;
  
• 
  государственный контроль и организация охранно-складской
  службы, ибо «собранное надобно блюсти, дабы даром ничто нигде не
  гинуло»;
  

—предложение наемных мастеровых (в том числе из иностран­цев) снять с месячного жалования и перевести на сдельную оплату;

• 
  все мелочные розничные сборы заменить постоянным прогрессивным налогом;
  
• 
  в бурмистры выбирать из «средних слоев» и обосновывает, каких и почему;
  
• 
  на государственную службу предлагает принимать на двух условиях: чтобы кандидат принес присягу и чтобы письменно указал, он у того дела будучи, будет питаться, может ли своим кормом кормиться»;
  
• 
  а если нечем ему прокормиться, то определить ему жалованье достаточное. И тогда уже, если государственных денег коснется, жестоко наказать.
  

Далее автор подробно расписывает предлагаемую им новую систему оплаты чиновников разного уровня. В целом Посошков представляет интереснейшие предложения, многие и сегодня могли бы быть востребованы. Однако это — программа тотальной государственной регламентации труда, быта каждого сословия.

Из зарубежных полицеистов наиболее известными в России были учёные Германии Г. Юсти и И. Зонненфельс. Выдающиеся представители науки о полиции или полицейском праве как учении об управлении внутренними делами государства, они же явились создателями первых в Европе кафедр по истории полиции и камеральным наукам.

1.2.2. Камералистика

Камералистика (от позднелат. саmеrа — казна, учреждение) — специальный цикл административных и экономических дисциплин, одевавшихся в средневековых (XVI—XVII вв.) университетах, а со эй половины XIX в. и в университетах дореволюционной России, название камералистика получила от камеральных учреждений, которые создавались в Средние века 6 Европе князьями, герцогами королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чиновников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральных школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных. Камералистика — с этого направления начинается становление самостоятельной административной науки.

русском толковом словаре В. И. Даля камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный —относящийся к науке внутреннего, особенно финансового управления. Камералистика, однако, не была еще наукой в современном понимании, так как ограничивалась почти исключительно описанием административного управления, отделяя его от судопроизводства. В Европе и в России (начиная с административных реформ ПетрI) камеральное теоретическое направление утверждало и новые ходы в государственно-административной практике управления — камерализм.

Камерализм как принцип и практика управления означал:

• функциональность в управлении учреждений;

• 
  специализацию учреждений государственной администрации
  и канцелярского труда в какой-либо одной определенной сфере гос­.
  управления;
  
• 
  регламентацию обязанностей чиновников;
  
• 
  унификацию штатов и жалованья чиновников.
  

В России известен был капитальный труд И. Юсти «Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех зна­ний, касавшихся до государственного благочиния» (пер. с нем. И., Богаевского. Ч. I—IV. СПб., Ак. наук. 1772-1778).

Автор подчеркивал, что причины и факторы благосостояния госу­дарства лежат в естественных и экономических условиях государства, а также в духовном развитии граждан. Следовательно, на это и должна быть обращена прежде всего деятельность правительства. IV часть — «Деятельная» — включает вопросы исполнения и управле­ния, государственного благочиния и благоустройства. Излагаются тре­бования к законодательству, вопросы организации наблюдения за ис­полнением законов благочиния, организации «управления благочинных дел», вопросы организации административных органов и их функции. В целом трактат представляет набор сведений из политиче­ских, естественно-технических, экономических, юридических и других наук. Юсти опубликовал ряд работ о денежной системе, промышлен­ных предприятиях, церковном имуществе и государственных финан­сах.

Значительный вклад в развитие науки о полиции и камералистики как прикладной отрасли знаний о государственном управлении внес профессор политических наук Венского университета, австрийский ученый Иосиф фон Зонненфельс (1733—1817).

Предметом науки о полиции И. Зонненфельс обозначает теорети­ческое обеспечение двух задач государства: 1) безопасности граждан; 2) их материального благополучия. Под безопасностью И- Зоннен­фельс понимал «такое состояние, при котором граждане ничего не опасаются и могут спокойно трудиться», материальное благополучие объяснял как «возможность для граждан посредством труда создавать материальный достаток, но при известном содействии со стороны го­сударства». Главную роль в реализации этих задач государства И. Зон­ненфельс отводит аппарату управления, который имеет название по­лиции.

7.2.5. Реформа науки полицейского права. Л. Штейн Конституционное государство, возникшее в Западной Европе во второй половине XIX в., породило сложные управленческие пробле­мы, связанные с обеспечением прав граждан, гарантий этих прав* ор­ганизацией института административной юстиции, ответственностью министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами.

Справиться с этими проблемами науке о полиции с ее узким взгля­дом на управленческую деятельность было не по плечу. Нужна была реформа науки, которая могла бы направить познавательный рефлек­тор на объекты, имевшие перспективное значение в сфере государст­венного управления. Таким реформатором стал венский профессор Лоренс фон Штейн (1815—1890). Выходец из Дании, он преподавал 8 университете в Киле, известен и как профессор Венского универси­тета. Им написан 8-томный труд, издававшийся на протяжении почти 20 лет, с 1866 по 1884г. Переводы этого труда в европейских странах Получили различное название. Французский исследователь Р. Драго пишет об основной работе Л. Штейна — «Теория государственного управления», польский ученый С. Ковальски называет труд Л. Штей­на — «Учение об административном управлении», в русском переводе (И. Андреевского. СПб., 1894) известна работа Л. Штейна «Учение об управлении».

Штейн воздвигает и кладет в основу своей концепции идею внут­реннего управления. Термин «внутреннее управление» фактически озна­чал «государственное управление*.

Штейн определил цель государственного управления — «осуществ­ление принципов социального управления (подг. мною. — Н. Г.) в са­мом высоком смысле слова», подчеркивал: «существование отдельного Человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип управления (на всех 'уровнях) заключается в осуществлении полной гармонии всех интересов всех членов общежития».

Такой широкий подход к проблемам управления позволил Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти. Испол­нительная власть по Штейну — это самостоятельная ветвь, имеющая собственный аппарат и собственное право деятельности. Она издает .постановления и распоряжения, организует свои органы, применяет .принуждение.

К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными ему учреждениями и органы самоуправления на мес­тах. Правительственное управление есть центр, который обязан заботиться о том, чтобы управление во всех своих частях охватывалось идеей единства. Органы самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют, и своим функционированием вносят разнообразие в систему правления. Полицию Штейн считает частью ^управления, которое осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих ему опасностей. Штейн выделяет пять сфер государственного управления (государственной политики): внешними сношениями, войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смыс­ле».

Внутреннее управление («внутренние дела в тесном смысле»), т. е. государственно-административное управление, автор разветвляет на отрасЛи: общественная безопасность, общественное благосостояние (хозяйственное управление), пути сообщения, торговля, почта, теле­граф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение.

Штейн формулирует право управления как совокупность опреде­лений, регулирующих отношение граждан к исполнительной власти в перечисленных пяти областях государственной жизни.

Штейн определяет предмет и роль науки государственного управ­ления: «Наука, которая выставляет руководящие положения и правила в указанных целях (осуществление полной гармонии всех интересов всех членов общества... и есть учение об управлении».

Таким образом, Л. Штейн внес известную упорядоченность в соз­дание науки государственного управления; разграничив науку управ­ления и науку о праве внутреннего управления, которому придает со­циологический характер, а в науке внутреннего (государственного) управления выделяет как самостоятельную сферу — государствен­но-административное управление, «внутренние дела в тесном смыс­ле», и прикладную отрасль учения об управлении — камералистику, науку об административном управлении, полезную для гражданской службы.

В Российской империи практика административного управления не находила теоретического обобщения и можно говорить только об эволюции науки административного права.

Значительным событием стало принятие в 1835 г. Университетско­го устава, который предусмотрел открытие на юридических факульте­тах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права⁵.

Несмотря на суровый, строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями закон­ности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепен­ными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управ­ления, о которых не имел почти никакого сведения»⁶.

В университетах на кафедрах законов благоустройства и благочиния преподавались законы о народонаселении, народном продоволь­ствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селени­ях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом уставе. По верному мнению И. А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой за­рождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX в. в России кафедр законов благоустройства и благо­чиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов⁷.

На работах русских полицеистов лежит отпечаток иностранного, в частности немецкого, влияния. Таковы в целом работы П. Н. Гуляе­ва, Н. Ф. Рождественского, И. В. Платонова и наиболее выдающегося из них — И. Е. Андреевского. Эти авторы перерабатывают идеи Дела-мара, Юсти, Зонненфельса, Моля и прилагают их к российской дей­ствительности.

Первой в библиографическом списке работ по полицейскому (ад­министративному) праву, по-видимому, будет справедливо назвать не­большую по объему работу А. А. Плавильщикова «Рассуждение о про­шениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные мес­та» 1881 г. В ней с точки зрения настоящего времени много архаичных положений, но рассуждения об инстанционном порядке подачи жалобы читаются как написанные сегодня⁸.

Крупная работа по полицейскому праву в России XIX в. была из­дана П. Н. Гуляевым под названием «Права и обязанности градской и земской полиции» в 1824г. Работа выдержала три издания. Во вве­дении, рекомендуя книгу, автор цитирует слова из Наказа Екатери­ны II: «Книга добрых Законов не что иное есть, как недопущение до вредного своевольства причинять зло себе подобным»⁹. Сочинение П. Н. Гуляева — основательная работа по полицейскому праву, но в ней автор не столько выражает свою позицию, сколько преимуще­ственно комментирует законодательство, что делало работу полезным для своего времени справочником и придавало ей сугубо прикладной характер.

Сочинение по полицейскому праву, имеющее строго научный ха­рактер, опубликовал в 1840 г. профессор Санкт-петербургского университета Н.Ф.Рождественский (1802—1872) под заглавием «Основания государственного благоустройства с применением к российским зако­нам». Автор подразделяет науку государственного благоустройства, или науку полиции, на три части и по этому плану построил изложе­ние материала. В первой части излагаются меры правительства, на­правленные на рост населения в государстве, ликвидацию болезней в народе, обеспечение подданных продовольствием и на борьбу с ни­щенством. Во второй части исследуются меры, направленные на умст­венное и нравственное развитие народа. В третьей части книги анали­зируются меры, связанные с поощрением земледелия, фабричной и ремесленной промышленности.

Вслед за Аристотелем Н. Ф. Рождественский высоко ставит значе­ние государства. Только в государстве, по его мнению, человек может наслаждаться безопасностью и благосостоянием. «Средства к достиже­нию безопасности, — пишет Рождественский, — совершенно зависят от правительства, средства к достижению благосостояния зависят бо­лее от самих подданных»¹⁰. Все органы и государственные учреждения имеют целью обеспечивать и охранять их права.

Что же касается благосостояния и просвещения, то каждый «член государства» должен сам достигать этих целей. Однако и в достиже­нии этих целей государство не может быть безучастным, а должно способствовать, помогать в достижении этих целей тем, кто в такой помощи нуждается. При этом органы правительства, помогая поддан­ным и осуществляя надзор за их деятельностью, должны соблюдать меру. Н. Ф. Рождественский цитирует одну из норм Свода законов Российской империи: «Во всех министерствах, особливо в тех, коим предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многочислен­ностью правил не стеснять частной предприимчивости»¹¹. Автором этой законоустановленной нормы был М. М. Сперанский.

Солидным теоретическим сочинением по полицейскому праву был труд харьковского профессора И.В.Платонова (1805—1890) «Вступи­тельные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государст­венном» 1856г. В ней Платонов утверждает, что если наука о полиции делает главный акцент на «благочинии», т. е. мерах отрицательных, то положительные меры правительства, связанные с благоустройством, ставятся выше по значению и на первое место¹².

Цель государства — Право и Благо, т. е. справедливость и благосос­тояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного прикосновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это — сис­тема правительственных мер и учреждений, которые имеют целью пре­дупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коими обеспечивается верность исполнения и действия законов». Однако государство, по мнению И. В. Платонова, не может ограничи­ваться только созданием для своих членов нормальных условий суще­ствования, обеспечивая их безопасность, но обязано также заботиться о благосостоянии своих членов, «ибо на частном благосостоянии граж­дан основывается могущество и целого государства». Благосостояние граждан — это в первую очередь дело самих граждан, но оно поддер­живается государством системой мер и органов, образующих благоуст­ройство. Благоустройство автор понимает как систему мер по поддер­жанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и од­новременно как систему органов управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802г.¹³

Обе части науки — и благоустройство, и благочиние — образуют «две части государственного управления».

Интересно отметить, что И. В. Платонов постоянно использует понятие «государственное управление», которое у него образуют бла­гоустройство и благочиние. Заметим, что данная мысль автора отра­жала административно-правовые реальности того времени: наряду с полицейской деятельностью государства в собственном смысле этого слова («благочиние») выступила на сцену общественной жизни управ­ленческая или административная деятельность государства, воплощен­ная в системе таких министерств, как министерство коммерции, фи­нансов, иностранных дел, государственного контроля и т. д. Но оба направления в деятельности государства были тесным образом связа­ны друг с другом, образуя определенное единство или, как говорит И.В.Платонов, «внутреннее согласие». И-. В. Платонов подчеркивает важное значение науки полиции не только для теории, но и для практики управления. «В служебном отношении знание законов Бла­гоустройства и Благочиния государственного, — пишет автор, — не­обходимо потому, что они имеют весьма обширное приложение к де­ловой практике»¹⁴.

А. А. Плавильщиков, П. Н. Гуляев, Н. Ф. Рождественский, И. В. Пла­тонов — видные отечественные ученые — полицеисты дореформенно­го периода русской истории. Они вышли на научную сцену тогда, когда для этого была создана законодательная основа. К началу XIX в., уже в продолжение всего XVIII в. в Российской империи были изда­ны многочисленные законодательные акты, нормы которых регулиро­вали государственно-управленческие отношения и составили россий­ское полицейское законодательство.

К самым поздним представителям полицеистики относится И. Е. Андреевский, научная деятельность которого связана с Санкт-Пе­тербургским университетом.

Все написанное Андреевским было основано на богатейшем исто­рическом и действующем нормативно-правовом материале: «О наме­стниках, воеводах и губернаторах» — докторская диссертация 1864г.; «Русское государственное право» <— первый отечественный учебник по данной отрасли права, изданный в 1866г.; «Полицейское право» в двух частях: первый том 1871 г. издания, второй том 1873 г. издания. Под полицейской деятельностью Андреевский понимает то, что в на­стоящее время в учебниках административного права называют государственно-административной деятельностью, включающей как поло­жительные действия государственных и земских органов (благосостоя­ние), так и те действия, которые имеют отрицательный характер и проявляются в административном (полицейском) принуждении (безопасность). Законы, регламентирующие обе группы действий, об­разуют полицейское право, а наука, их изучающая, есть наука о поли­ции.

По мнению автора, с утверждением в России единовластия (XV—XVI вв.) и сосредоточением в руках государственных органов полномочий по надзору и управлению всеми сторонами народной жизни, особенно в период, когда была учреждена должность губерна­тора, теряется связь между народом и правительством.

Попытки Екатерины II изменить статус губернатора, «ограничить правительственную деятельность наблюдением», чтобы общественные силы развивались не в ущерб собственным интересам, интересам пра­вительства и государства, не удались из-за отсутствия гражданской свободы. Поэтому Екатерина II в Учреждении о губерниях 1775 г. на­деляет губернатора как правом надзора за губернией, так и правом от­давать распоряжения по всем имеющим отношение к губернии вопро­сам. Только отмена крепостного права Манифестом 19 февраля 1861 г. и проведение Земской реформы 1864г. привели к «выработке нового типа губернаторской должности». Положение о земских учре­ждениях освободило губернатора от функций распорядительного ха­рактера, связанных с финансово-хозяйственными делами. Должность губернатора постепенно, прогнозирует автор, будет сведена к долж­ности с исключительно надзорными функциями, осуществляющей на местах государственные интересы.

Автор не только исследует компетенцию наместников, воевод и губернаторов, очерчивая функции каждой исследуемой должности, но и ставит вопрос о таком компоненте их статуса, как ответствен­ность, поднимает проблему о более четком ее урегулировании юриди­ческими нормами.

1.3. Государственно-управленческая мысль в форме административного права

С 60-х годов XIX в. и до 1917 г. — это период перехода науки по­лицейского права в науку административного права. Конкретными объективными факторами, которые обусловили новое состояние и но­вое название науки, были:

1. 
   резкое сужение в результате реформ 60—70-х годов компетен­ции органов полиции . и передача в ведение земских губернских и уездных органов значительного количества дел (хозяйство, финан­сы, просвещение, культура, социальное обеспечение);
   
2. 
   кардинальные изменения администативно-правового статуса личности. Основной житель России — крестьянин — в соответствии с Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и волостью, а на основе Судебных уста­вов 1864 г. — право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действия должностных лиц, обращаясь в такие институты власти, как земский начальник, губернское смешанное присутствие и Правитель­ствующий сенат;
   
3. 
   расширение поля административно-правовых отношений, для регламентации которых полицейское право оказалось узкой отраслью права.
   

Таким образом, во второй половине XIX в. понятия «полиция», «полицейское право», «полицейская деятельность» стали утрачивать свое универсальное значение, оказались слишком узкими для возник­ших новых административно-управленческих, административно-пра­вовых решений.

Реформа науки полицейского права и перевод ее на рельсы адми­нистративного права включали в себя:

• 
  научное признание понятия «административное право» и опре­деление его места в качестве наименования отрасли и научной дис­циплины;
  

разработку новых понятий — «государственное управление», «исполнительная власть», указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентацией которых полицейское право уже не могло справиться;

• 
  трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на «администрацию» и «полицию» с их точно опреде­ленной компетенцией. В научном отношении понятия «администрация» и «полиция» должны были заменить изжившие себя понятия «полиция благоустройства» и «полиция безопасности» с их недоста­точно определенным содержанием;
  
• 
  очерчивание института административного (полицейского) при­нуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане со­блюдения прав и свобод граждан;
  
• 
  разграничение актов органов государства на законы и акты управления (распоряжения) и классификацию актов как актов орга­нов исполнительной власти, которые, в свою очередь, подразделяют­ся на два вида: распоряжения-акты управления нормативного харак­тера и предписания-акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;
  
• 
  новую систему изложения административно-правового материа­ла в учебно-лекционном курсе по схеме «Общая — Особенная час­ти»;
  
• 
  общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и пра­воотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах ад­министративной деятельности (вместе с административным принуж­дением), раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, образованием, военным делом);
  
• 
  включение в качестве завершающего раздела Общей части раз­дела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее значительное место занимал институт админист­ративной юстиции (разрабатывали В. В. Ивановский, В. Ф. Дерюжинский, Э. Н. Борендтс (последняя треть XIX — начало XX в.). Постав­лен вопрос о новом административном правоотношении, субъектами которого является должностное лицо (орган управления) и гражда­нин. Это уже иное качественное правоотношение, в котором каждый из субъектов в одинаковой мере наделен правами, осуществляет оп­ределенные обязанности и отвечает за свое поведение.
  

13.1. Концепция общественного права В. Лешкова

Носителем новых взглядов на правовые отношения администра­ции и граждан в пореформенной России и резким критиком поли­цейского права выступил автор концепции общественного права В. Н.Лешков. Он ставил в вину русским ученым-полицеистам, и в первую очередь И. Е. Андреевскому, то, что в Их теории полицейская
деятельность всеобъемлюща и охватывает жизнь всего общества и от­дельного человека. «Конечно, все совершается в государстве, т. е.в пределах данной страны, но не всем государством, а тем более полицией...»¹⁵. В. Н. Лешков считает понятие «полиция», «полицейскоеправо» узкими, не охватывающими широкой управленческой действи­тельности. По его мнению, «давно пора нам, русским, отделаться от иноземного, столь неудачного слова и поискать другое, которое было
бы более в гармонии с делом...»¹⁶. В. Н. Лешков полагал, что другим правом, которое могло сменить полицейское право, должно быть «об­щественное право». _;

Концепция общественного права появилась в середине XIX в. как оппозиционная идеям полицейского государства и полицейского пра­ва. Это была реакция на «всевластие полиции» и широкого государст­венного вмешательства во все стороны народной и общественной жизни. Стремление оградить самодеятельные организации народа и органы местного самоуправления от чрезмерной опеки чиновников, дать возможность им развернуть свободно свою деятельность — «та­ковы те скрытые пружины, какие побудили создать теорию особого общественного или социального права»¹⁷. Первым начал разрабатывать концепцию общественного права австрийский ученый Глейссер, но он сделал только первые шаги в этом направлении. Заслуга фунда­ментальной разработки данной концепции принадлежит В. Н.Лешко-ву, который вошёл в историю российского и европейского правоведе­ния как ее автор.

Одна из его первых' капитальных работ — это монография «Рус­ский народ и государство» (1858 г.), охватывающая всю историю Рос­сии, в самом названии ставит глобальный вопрос о соотношении на­рода и государства. В. Н. Лешков сформулировал примат народа, на­ции над государством. Это — основополагающая идея ученого. Она позволила Лешкову дать развернутую концепцию «общественного права» и рассматривать народ как субъект управления.

В другой работе «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864г.», изданной в 1865г., В. Н. Лешков объясняет Положение о земской реформе 1864г. как/закон, содержащий нормы «общественного права» и юридически обосновывающий, теорию обще­ственного права. Работа распадается на две части. В первой характе­ризуется русский человек с его общинным характером, стремлением к соединению в общественные союзы — семейства, дворы, села, об­ласти и т. д. «Это постоянное движение, по мнению автора, составля­ет особое свойство русских людей сливаться в общинное единство и носит название земства русского народа»¹⁸. Во второй части работы В. Н. Лешков комментирует статьи Положения о земских учреждениях 1864 г. и полагает, что нормы этого закона составляют часть «особого, земского права, носящего еще название общественного»¹⁹. Автор одоб­ряет закон о земстве, но соглашается, как он заявляет, скорее с его духом и направлением, чем с буквой этого закона. «Наше понятие о земстве, — подчеркивает В. Н. Лешков, — более широко, нежели указанное, 'обнимая собою села, волости, города и их соединение в уездных и губернских обществах»²⁰.

Третьим крупным исследованием В. Н.Лешкова является «Обще­ственное право», представляющее собой достаточно солидную работу и изданную в рукописном виде. Это — лекционный курс, прочитан­ный автором в 1870/1871 учебном году на юридическом факультете Московского университета.

Что же представляла собой концепция общественного права? В. Н. Лешков различал в основном четыре отрасли права: гражданское (частное), регулирующее имущественные отношения между отдельны­ми лицами; государственное, определяющее устройство государства и деятельность верховной власти, т. е. правительства; общественное право, нормы которого регулируют непосредственную жизнь людей, соединенных в союзы типа «семьи», «двора», села, города и т.д.; уго­ловное право, обслуживающее все названные отрасли права. Наиболее обширной и сложной отраслью права является общественное право, которое у Лешкова в других случаях называется земским правом.

По Лешкову, в исторической жизни народов постоянно взаимо­действуют три фактора: частные лица, общественные союзы и госу­дарство. Между частными лицами («частным гражданским элемен­том») и государством («политическим союзом») имеют место общест­венные союзы как промежуточные звенья, необходимые в условиях возникающих от случая к случаю конфликтов между первым и треть­им фактором. Но так как этот промежуточный элемент живет своей, самостоятельной жизнью, то у него складывается свое право — «об­щественное право», действующее наряду с гражданским, государст­венным и уголовным²¹.

Можно сказать, что какого-то точного и универсального определе­ния общественного права в работах В. Н. Лешкова не встречается. Имеется множество определений «общественного права», но каждое определение показывает только какой-то аспект «общественного пра­ва». «Система этого права, — писал В. Н. Лешков, — обнимает законы о лицах, предметах, правах и средствах защиты этих прав. Законы об­щественного права разделяются на законы установительные и законы охранительные»²². Законы установительные — это законы благоустрой­ства, регламентирующие свободную и позитивную деятельность лю­дей. Законы охранительные — это законы благочиния, направйШные на сохранение всего общественного на пользу будущих поколений и на пресечение противоправных деяний.

Вопрос о лицах или субъектах общественного права разработан В. Н. Лешковым достаточно подробно, но не систематизированно. Он утверждает, что «субъектами общественного права являются, прежде всего, семейства, общины, сословия, вообще органические соедине­ния, представляющие собой весь народ и все население, все общест­во»²³. Особое место среди субъектов общественного права занимает община: семья, двор, улица, село, небольшой город. Община пред­ставляет собой территорию, пространство земли, занятое населением, «это население рассматривает занятое пространство как свою землю, а себя как собственника и владельца земли, оно чувствует себя чем-то отдаленным и целым, округленным и замкнутым»²⁴.

Но община, по мнению Лешкова, получает свою завершенность и определенность благодаря общинному органу самоуправления, тако­му, как вече в Древней Руси, Земской собор в Московском государст­ве, сельский сход в пореформенной России. Показав общину в связке с органом общинного самоуправления, Лешков раскрыл общину как политико-юридическое учреждение, внес в ее объяснение «юридиче­скую определенность», достаточно убедительно обрисовал общину как субъект общественного правд.

Важное место в системе очерченных В. Н. Лешковым субъектов общественного права занимает народ. С народом как субъектом обще­ственного права В. Н. Лешков связывает категорию «субъективного права». Общественное право есть совокупность субъективных, прав на­рода. Общественное право, уточняет ученый, есть право как на разви­тие народа в целом, так и на развитие личности.

Важное субъективное право народа — это право на природу, на обладание ею и в первую очередь право на землю («Земля есть слож ное понятие»). Народ владеет землей, но пользуются ею отдельные члены общины. Лешков цитирует Библию — Господь говорит: «Земля моя, я Господь этой земли, а ты только владеешь ею». Называет он и другие права народа: на самозащиту, охрану своих прав и т. д.

Обосновывая общественное право, Лешков логичен и историчен: он полагает, что это право предшествовало «праву правительства» и регламентировало внутреннее устройство и управление славянских племен еще до призвания варяжских князей. Лешков говорит: «И до прихода князей были на Руси народ, устройство, власть и управа^ только по землям и областям, племенам и непосредственным подраз­делениям народа», под которыми он понимает общественные союзы: семейства, села, деревни, торжища. Варяжские князья приняли уже сложившуюся систему управления на Руси и только завершили про­цесс складывания государства. Общинное управление определило го­сударственное управление, а общественное право было продолжено государственным.

В целом концепция общественного права не была понята совре­менниками. В наши дни она возродилась как теория естественного права.

Итак, в XIX в. правовые представления об администрации затмили науку государственного управления. Изучение порядка обращения в го­сударственные органы и права управляемых главенствуют над рас­смотрением вопросов организации государственного аппарата и адми­нистративной среды.

1.4. Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки

Третий хронологический этап и блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административ­ной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории органи­зации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названия­ми. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.

В России вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Бо­гданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (текто-' логия)» 1913—1917гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития об­щества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публи­кациях и применения не получили.

В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная ад­министрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.

Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и историче­ских исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположни­ком американской государственно-административной науки — РиЬНс Ас1гтт81гаиоп. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. По­водом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации феде­ральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управле­ния, независимого от политики.

В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, воз­можность сочетания демократического правительства (выборной по­литической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по- -литики и законов, и административную, которая является приложени­ем этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализо­вываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвя­занных, взаимодействующих институтов государственной власти и об­щественных организаций, групп, отдельных граждан. Административ­ную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать
как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональнойгосударственной службы. Он предлагал отделить публичное управле­ние от политики, применить к нему технологию научного менедж­мента. Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам. Так, Остром Винсент разграничивает госуправление, толкует его в узком и широком
смысле.

Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым — открытую публичную сферу об­щественных интересов, в которой субъектами управле­ния (а не объектами!) выступают все общественные институты, вклю­чая индивидов. «Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, — пишет он, — подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации»²⁵.

В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную орга­низацию труда и управления. Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали на­учно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального института труда, директор А. К. Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академиче­ское изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с гос­подствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать го­сударственное управление как публичное администрирование, пред­ставляемой различными школами менеджмента, произведениями Тей­лора Ф. У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.

Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких уче­ных, как А. К. Гастев, П. М. Керженцев, Н. А. Витке, Е. Ф. Розми-рович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы ор­ганизации труда, организации управления на научных принципах.

В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П. М., Витке Н. А., их сторонники предлагали в предмет
изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е. Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, ад­министрирование как техническую работу и ничего больше. «Ставить вопрос об администрировании как о создании специальной социоло­гической доктрины в условиях пролетарской диктатуры не нужно
и теоретически неверно. Можно принять научное администрирование как часть научной организации труда, но не больше», — так мотиви­ровалась позиция техники управления.

Конечно, политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы государствоведов в теории управления, социологии права. Метод про­изводственной трактовки организации и функционирования управ­ленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области админи­стративного управления были прерваны.

Итак, хотя многое из концепций упомянутых основателей теории организации не выдержало испытания временем, однако в значитель­ной мере им и их последователям принадлежит заслуга развития нау­ки об административном управлении.

1.5. Государственное управление как самостоятельное

научное направление. Период становления.

Вторая половина XX в.

Капитализм еще более усложнил, а не упростил процесс управле­ния государственными делами. Стали более масштабными проблемы безопасности (в условиях растущих масштабов борьбы за ресурсы, рынки сбыта, сферы влияния, а значит — войн), проблемы социаль­но-классовой борьбы, а значит, необходимости их урегулирования. Растет объем государственно-административного управления и госу­дарственных дел, требующих решения в интересах общества. Однако классовый характер отношений осложнял и довлел в государственном управлении. Государственные дела (публичные, общезначимые) вос­принимались и осуществлялись через призму социально выгодных критериев в интересах правящих кругов (правителей, элиты как госу­дарственно-монополистической верхушки общества).

В Западной Европе наука административного управления заметно развивается после Второй мировой войны. Немало способствовало этому создание Международного института административных наук и его подразделений в университетах различных стран. Так, во Фран­ции вскоре после окончания войны открыта Национальная школа ад­министрации и институты политических исследований, основано французское отделение Международного института административных наук, который проводит исследования и собрания, ориентированные на проблематику науки государственного управления. Резиденция от­деления размещается в Государственном совете (площадь Пале-Руаяль, Париж). Им издаются записки. На факультетах права, в институ­тах политических исследований, в Национальном центре политических наук публикуются многочисленные труды и ведется преподавание курса государственного управления.

Однако нужно отметить, что в этот период камеральные науки оказались поглощенными, а точнее, вытесненными политической наукой и административным правом. Ученые европейских стран ос­новное внимание стали придавать правам личности перед админист­рацией, развитию самоуправления местных сообществ. Во всех публи­кациях в качестве результатов исследования предлагались реформы администрации на национальном уровне. Таким образом, научные поиски велись в рамках административной политики и права. Что касается России, то отмечая серьезную разработанность философских, теоретико-правовых и административно-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных непосредственному теоретическому и правовому анализу возникновения и эволюции государственно-административного управления, рецепции идей камералистики до настоящего времени нет.

В 60-е годы XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках административного права как юридическое научное направление и учебная дисциплина в университетах. Пожалуй, первые же серьезные научные исследования свидетельствовали о том, что теории государственного управления тесны рамки формального юридизма.

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление, соприкасаясь, но не сливаясь с «со­седствующими» научными направлениями. Одно из них — общая теория социального управления — представлено трудами таких уче­ных, как В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, П. Н. Лебедь, В. С. Осно-вин, Г. И. Петров, А. М. Омаров, Н. М. Слепенков. Другое направле­ние — управление производством — объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку специальности «Эко­номика и управление». Государственное управление как самостоятель­ное направление представлено в основном работами правоведов, юри­стов, которые занимались проблемами госуправления в смежных госу-дарствоведческих областях науки: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права: Г. В. Атаманчук, Б. М. Лазарев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бель-ский, Б. Н. Курашвили, Ю. А. Тихомиров, М. И. Пискотин, А. Е. Лу­нев.

Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов организации и функцио­нирования) в последнее десятилетие XX в. широко исследовались ча­стные вопросы административного управления: функции управления (И. Л. Бачило, В. А. Столярова), организационные структуры управле­ния (В. Г. Вишняков, Г. С. Яковлев), институт государственной служ­бы (Н. М. Казанцев, Ю. Н. Старилов), муниципального управления и права (В. В. Тоболин, В. И. Фадеев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев).

Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественно-экономическому укладу в конце XX в. связан с поиском и утверждением новых концепций, принци­пов, подходов в организации государственного управления.

В целом процесс становления административной науки толь­ко-только разворачивается, характеризуется поиском оптимальной па­радигмы государственно-административного управления.
Вопросы для размышления и самоконтроля

1. 
   Какой смысл государственного управления отражен в произведе­ниях древних мыслителей?
   
2. 
   Аргументируйте закономерность возникновения полицеистики как государственно-административной мысли в эпоху абсолютизма. Какие имена и произведения оставили след в истории России?
   
3. 
   Почему с камералистикой связывают начало становления адми­нистративной науки и практики?
   
4. 
   Какое место в истории управленческой мысли занимает труд
   Л, Штейна?
   
5. 
   Охарактеризуйте основную идею и ваше отношение к концепции общественного права В. Н. Лешкова.
   
6. 
   С именем каких авторов вы связываете появление науки и специ­альности «Public Administration» ?
   

.

31

---