Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах - файл n1.doc

приобрести
Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах
скачать (447.7 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2000kb.19.03.2004 21:56скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
ББК 67.99

О. Л. Дубовик

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО В ВОПРОСАХ И ОТВЕТАХ

Учебное пособие

Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах Учебное пособие.— М.: Проспект, 2001. —304с.

I5ВN 5-7986-0058-0

В учебном пособии, подготовленном доктором юридических наук, профессором О Л. Дубовик даны ответы на типовые вопросы по экологическому праву. При отборе вопросов использовались экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им М В Ломоносова, Московской государственной юридической академии, юридического факультета МГПУ, Московского института экономики, политики и права, Российского университета Дружбы народов.

Книга поможет быстро подготовиться и успешно сдать экзамены по данному предмету.

Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, а также для всех, кто интересуется экологическим правом.

Лицензия ЛР № 065262 от 02.07.97. Подписано в печать 09.10.2001. Формат 60x90 'Л6. Печать офсетная Печ л 19 Тираж 5000 экз. Заказ № 6369

ООО «Издательство Проспект» 107005, г. Москва, Лефортовский пер., 12/50.

Отпечатано с готовых диапозитивов в филиале Государственного Ордена

Октябрьской революции, Ордена Трудового Красного Знамени

Московского предприятия «Первая Образцовая типография»

Министерства Российской Федерации по делам печати,

телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

113114, Москва, Шлюзовая наб , 10

5-7986-0058-0

© О Л. Дубовик, 2001 © ООО «Издательство Проспект», 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ

При написании предлагаемого учебного пособия преследовалось несколько целей. Во-первых, познакомить читателя с основами эко­логического права. Во-вторых, помочь ему в изучении данной дис­циплины и при подготовке к экзамену. В-третьих, заинтересовать его самим предметом правового регулирования и теми юридико-тех-ническими средствами, которые использует современный законода­тель для решения важнейшей задачи — сохранения жизни на Земле.

Экологическое право — чрезвычайно интересная дисциплина. Пожалуй, никакой другой предмет, изучаемый на юридических фа­культетах российских вузов, не является столь масштабным и разно­образным. Здесь и классическое заповедное дело, и охрана живот­ных, и вопросы мутации человека и клонирования живых организ­мов, и многое-многое другое.

В то же время понятно, что внимание студентов сосредоточива­ется в первую очередь на овладении такими дисциплинами, как уго­ловное и гражданское право, арбитражный и уголовный процесс. Но понадобятся ли они вам, если вода, воздух, почва станут непри­годными для жизни? И не окажется ли так, что юристы, столкнув­шись с очередной экологической катастрофой, будут упрекать себя за недостаточное внимание к проблемам охраны окружающей сре­ды и контроля за воздействием человека на нее? Придерживаясь же более прагматичного подхода, нужно констатировать, что освоения экологического права требует государственный стандарт юридиче­ского образования. Кроме того, лучше в период обучения получить необходимую информацию, чтобы потом при возникновении про­фессиональных проблем решать их с минимальными затратами вре­мени и сил.

Небольшой объем книги заведомо ограничивает круг информа­ции. Достаточно сказать, что учебники по этой дисциплине, как правило, значительно обширнее. Так, российский учебник Михаила Бринчука занимает 688 страниц, Олега Крассова-768 страниц, не­мецкий учебник Михаэля Клепфера — 1417 страниц, учебник Люд­вига Кремера об экологическом праве ЕС — 329 страниц. Предло­женную же книгу можно использовать как основу познаний в об­ласти экологического права, в том числе для выполнения контрольных и курсовых работ. В тексте отражены данные об ис-

3

точниках права, содержании основных правовых институтов, систе­ме правовых ограничений и запретов по состоянию на 1 октября 2001 г.

Заключительный раздел пособия представляет собой краткий об­зор основных законодательных актов экологического права. Может быть, изучение данного предмета стоит начать с просмотра именно этого раздела, чтобы сразу представить себе все многообразие и сложность изучаемой дисциплины.

При отборе вопросов, на которые в пособии даются краткие от­веты, использовались программы и экзаменационные билеты юри­дического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московской го­сударственной юридической академии, юридического факультета МГПУ, Московского института экономики, политики и права, Рос­сийского университета Дружбы народов.

Автор выражает благодарность О. С. Карху, аспирантке Москов­ской государственной юридической академии, за оказанную ею по­мощь при подготовке рукописи.

О. Дубовик

Глава I

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

1. Понятие экологического права

Экологическое право — самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общест­ва и человека с окружающей средой.

В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфиче­ские виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования. Самостоятельность эко­логического права обусловлена наличием собственного предмета ре­гулирования - экологически значимого поведения людей — и специ­фических задач — сохранения окружающей среды, улучшения ее со-стсяния и качества, восстановления средообразующих элементов, обеспечения экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Эти задачи не могут быть реше­ны другими отраслями права. Комплексность экологического права объясняется тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые с определенного периода возникли и дей­ствительно выделились в правовой системе. Эти нормы, не разру­шив ранее сложившихся основных структур права, существуют в виде новых вторичных правовых образований. По удачному выраже­нию С. С. Алексеева, многие нормы таких отраслей имеют «двой­ную прописку», т. е. двойной режим. Иными словами, комплекс­ность экологического права объясняется тем, что оно включает в себя и собственно экологические нормы — ядро права и привлекает для решения поставленных перед ним задач нормы других отраслей права, как фундаментальных (уголовного, гражданского, конститу­ционного и административного), так и производных, вторичных (трудового, земельного, водного и т. п.).

В литературе в настоящее время употребляется два основных по­нятия для обозначения данной отрасли: экологическое право и пра­во окружающей среды. По этому поводу, а также в связи с опреде­лением предмета данной отрасли ведутся оживленные дискуссии. Так, М. М. Бринчук понимает под правом окружающей среды «со-

5

вокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регули­рующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных хими­ческих, физических и биологических воздействий в процессе хозяй­ственной и иной деятельности, по охране экологических прав и за­конных интересов физических и юридических лиц». Юридический энциклопедический словарь «Экология» определяет экологическое право как совокупность правовых норм, регулирующих обществен­ные экологические отношения, объединяющих две подструкту­ры - природоохранное право, т. е. совокупность правовых норм, ре­гулирующих охрану окружающей среды, и природоресурсовое, регу­лирующее отношения по использованию и охране природных ресурсов — земли, вод, недр и пр. В. В. Петров в начале 80-х годов определял экологическое право как правовую общность, призван­ную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаи­модействия общества и природы в национальном или международ­ном масштабе. Позднее он предложил определение экологического права как совокупности норм, регулирующих общественные (эколо­гические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружаю­щей природной среды для настоящих и будущих поколений людей.

Описание подходов различных ученых к понятию и предмету экологического права можно продолжить. Но суть их расхождений главным образом сводится к следующему: а) терминология - эколо­гическое, природоохранное или право окружающей среды; б) пред­метная характеристика — включает ли эта отрасль права лишь охра­ну окружающей среды и ее компонентов или регулирует также их использование; в) примыкает к этому и проблема дальнейшего рас­ширения предмета за счет включения в него экологической безопас­ности, экологического правопорядка. Иными словами, речь идет о широком и узком подходах. Узкий подход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально-экологической ситуации; он не отражает всех направле­ний взаимодействия общества с нею. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регулируя больше областей жизнедеятельности человека, адаптируется к масштабности глобальных задач, стоящих перед человечеством. В зарубежной литературе узкий подход иногда называют «консервативной охраной природы и ландшафтов», отно­сят его к традиционной природоохранительной деятельности как части более глобальной задачи — охраны окружающей среды.

Возражений против признания экологического права комплекс­ной и самостоятельной отраслью права нет.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 74—76; Он же. О понятийном аппарате экологического пра­ва.-Государство и право, 1998, №9, с. 20-28; Дубовик О. Л. Механизм действия пра­ва в охране окружающей среды. М., 1984, с. 54 и след.; Колбасов О. С. Терминологиче­ские блуждания в экологии —Государство и право, 1999, № 10, с. 27—37; Петров Б. В. Экология и право. М., 1981, с. 206, 215; Петров В. В. Экологическое право России. Учебник. М., 1998, с. 2, 53—62; Экология. Юридический энциклопедический словарь. / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2000, с. 310.

2. Специфические черты экологического права

Экологическое право характеризуется рядом сущностных прояв­лений, черт, особенностей, которые помогают раскрыть его содер­жание и предназначение, уяснить его роль в современной правовой системе России и в мировой правовой системе.

Одна из черт данной отрасли права — ее молодость. В отличие от фундаментальных отраслей, таких, например, как уголовное и граж­данское, от подавляющего большинства производных отраслей, на­пример банковского, корпоративного, водного права и т. п., эколо­гическое право начало формироваться как отрасль во второй поло­вине XX века. Это произошло в связи с обострившейся социально-экологической обстановкой в мире, в первую очередь в послевоенной Европе, усилением воздействия антропогенных фак­торов, особенно промышленного производства, сменой технологий, ростом потребления и т. д. В 50-е годы человечество столкнулось с проявлениями региональных и глобальных кризисов и начало осоз­навать необходимость разработки новых концепций, более того, но­вого экологического мировоззрения, частью которого является пра­во. С этого времени шаг за шагом и создавалось экологическое пра­во. Конечно, отдельные нормы, правовые общности и даже институты (например, правовая охрана редких и исчезающих видов животных, охрана животного мира) существовали издавна, регулиро­вались различные стороны некоторых опасных видов деятельности. Но в целом экологические правовые идеи и отражающие их предпи­сания были разрозненными. Более того, отсутствовала постановка самой задачи охраны окружающей среды. Формирование экологиче­ского права и на международном и на национальных уровнях было в основном завершено в 80-е годы прошедшего века.

С этой чертой экологического права связана и такая его особен­ность, как чрезвычайная интенсивность развития. Вряд ли можно привести еще один пример, когда за два-три десятилетия создается разнообразнейшее и детальное регулирование, массив различных,

7

хуже или лучше согласованных между собой норм: от заповедного дела до ограничений на производство упаковочных материалов, от охраны редких растений до конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Показательна в этом плане и за­конотворческая деятельность в РФ: начиная с 1995 г. только на фе­деральном уровне были приняты десятки законодательных актов, в том числе важнейшие специальные экологические законы — об эко­логической экспертизе, генно-инженерной деятельности, радиацион­ной безопасности, об использовании атомной энергии, об отходах производства и потребления и многие другие.

К особенностям экологического права относится и специфич­ность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомст­венные, насыщены естественно-научной терминологией, в первую очередь отражающей понятия и процессы физики, химии, биоло­гии, генетики, зоологии и других наук.

- Кроме того, хотя это характеризует не тблько право экологиче­ское, но и другие отрасли, надо указать на объемность нормативно­го материала и одновременно на его разнородность. Массив актов только специального экологического нормотворчества фактически необозрим. Любой из федеральных законов в этой области подкреп­ляется рядом постановлений Правительства, десятками, если не сот­нями ведомственных актов. Для применения каждой нормы УК РФ об экологических преступлениях при раскрытии бланкетности тре­буется проработка нескольких законов и десятков подзаконных ак­тов. Вдобавок они по своему содержанию, по видам регулируемого поведения и отношений очень разные. Они касаются и порядка ре­культивации земель, и ограничений на использование генно-инже-нерно-модифицированных организмов растений или животных для производства продуктов питания или веществ, способствующих воз­никновению парникового эффекта и гибели тропических лесов — производителей кислорода, и правил оказания ультразвукового, маг­нитного воздействий, и многого другого. В этой связи возникают сложности не только с кодификацией, но даже с систематизацией экологического законодательства.

С содержанием и предметом экологического права и его разно­образием связана и такая его особенность, как смешанность методов правового регулирования. Экологическое право нельзя однозначно отнести ни к частному ни к публичному праву, хотя в тех или иных его разделах могут преобладать частноправовые или публично-право­вые элементы.

Глобальность и значимость экологического права в современном мире - пожалуй, важнейшие его характеристики. Вряд ли сегодня найдется юрист, отрицающий это. От степени урегулированное™

о

вопросов охраны окружающей среды зависят сама возможность со­хранения жизни на Земле,'Приемлемых условия деятельности чело­века, надежда на предотвращение катастроф, например связанных с глобальным потеплением, подъемом уровня вод Мирового океана и иных. Значимость экологического права и его норм подтверждается включением в УК РФ статьи 358 «Экоцид» — преступления против мира и человечества.

Эти черты определяют и такую особенность экологического пра­ва, которая весьма интересным образом сказалась на его формирова­нии,— взаимозависимость (и взаимодополняемость) международного и национального регулирования. Какие-то нормы, институты, право­вые идеи возникали вначале на уровне мирового сообщества или его части и впоследствии переносились в системы национальные (напри­мер, ответственность за загрязнение морской среды), какие-то, наобо­рот, вначале реализовывались, разрабатывались в рамках законотвор­ческой деятельности одного государства, а затем не только восприни­мались другими странами, но и приводили к заключению международных конвенций.

Открытость экологического права — важнейшее его свойство. По мнению А.С.Шестерюка, это означает открытость его для плодо­творных коммуникаций, обусловленную сущностью социально-при­родных и социальных взаимодействий, их многоаспектностью, что предполагает междисциплйнарность исследований. Данная черта повлияла на развитие экологического права как отрасли интегратив-ного типа с опорой на универсальные стратегии.

Исключительные обновляемость и новизна экологического права как его свойства проявляются за счет обособления в нем новых, не­мыслимых еще 15—20 лет назад предметов правового регулирова­ния, отношений. Здесь надо назвать генно-инженерную деятель­ность, проблемы охраны окружающей среды при уничтожении хи­мического оружия, ответственность за применение оружия биологического, право чрезвычайных (экологических) ситуаций, уголовную ответственность коллективных субъектов за экологиче­ские преступления, даже само понятие «экологическое преступле­ние» и такое явление, как торговля окружающей средой — от закон­ной продажи квот на ее загрязнение (выбросами) до незаконного ввоза за плату на территорию других государств опасных отходов или контрабанды редких и исчезающих видов животных. Эти свой­ства отражают современную концептуальностъ и высокий уровень адаптированности экологического права к реальным проблемам. Наконец, можно указать на такую черту экологического права, как конфликтность, проявляющуюся в первую очередь между эко-

9

^

логическими и экономическими интересами, необходимостью сбе­режения природных ресурсов и ростом потребления и т. д.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окру­жающей среды. М., 1984; Дубовик О. Л. Экологические конфликты.—Юридическая конфликтология / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. П. Казимирчука. М., 1995, с. 143-155; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб, 2000, с. 5-6.

3. Структура экологического права

Широкий подход к понятию и предмету экологического, права дает возможность выделить в качестве структурных его элементов следующие: собственно право как совокупность правовых норм — центральное звено (или ядро), экологические правоотноше­ния как конгломерат субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой; юридическая практика, индивидуальные предписания, определяю­щие то или иное экологически значимое поведение; совокупность актов, регулирующих такое поведение; правовая экологическая идеология, правовые экологические эмоции; санкции; система нор­мативных актов как источников права, содержащих правовые эколо­гические нормы; примыкающие к ним индивидуальные акты право­применения и интерпретационные акты. Такой широкий подход к праву был сформулирован в работах известного социолога права В. П. Казимирчука, и его использование в правовом регулировании . охраны окружающей среды весьма плодотворно.

4. Место и роль экологического права в правовой системе

По господствующему мнению, правовая система рассматривает­ся в статике и в динамике. В первом случае это само право, право­вые учреждения и правовая идеология. Во втором — это правотвор­чество, правореализация, правовое мышление, проявляющееся в практике.

Место и роль экологического права в правовой системе опреде­ляются, с одной стороны, его задачами и содержанием, с дру­гой — связями с другими элементами этой системы, такими как ин­ституционализированные образования (т. е. учреждения, к которым относятся правоохранительные органы, суды, контролирующие при­родоохранительные органы, разрешительные административные ор­ганы и т. п.); существующими процессуальными порядками; систе­мой целей права, правовых благ, ценностей, охраняемых юридиче­скими средствами. Главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятель-ю

ности человека — определяет место его как над-супер-сверхотрасли права.

В правовой системе существуют обособленные институционали­зированные структуры, чья деятельность непосредственно обеспечи­вает достижение целей экологического права. Например, в системе прокуратуры — природоохранительные прокуратуры, среди иных правоохранительных органов — экологическая милиция, ставятся во­просы о создании особых экологических судов. На международном уровне такой суд действует — это Международный экологический трибунал в Мадриде. Существует ряд ведомств, специально создан­ных для осуществления контроля в области соблюдения экологиче­ского законодательства и управления охраной окружающей среды.

5. Методы экологического права

Метод правового регулирования есть не что иное, как способ воздействия на поведение людей, закрепленный в юридических нор­мах и подкрепляемый принудительной силой государства. Различа­ют публично-правовой и частноправовой методы правового регули­рования (иногда их называют административно-правовым и граж­данско-правовым). Однако специалисты не усматривают специфики методов правового регулирования охраны окружающей среды.

Видный теоретик права С. С. Алексеев разделяет методы и спо­собы правового регулирования. Методы — это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в дан­ной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия. Он выделяет централизованное, императивное регулирование (ме­тод субординации) и децентрализованное (диспозитивное) регули­рование (метод координации). Способами же правового регулирова­ния являются те пути юридического воздействия, которые выраже­ны в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это позитивное связывание, дозволение, запреты и ограничения. Все эти способы широко используются в экологическом законода­тельстве.

В. В. Петров большое значение придавал экономическому мето­лу в правовом регулировании охраны окружающей среды — «через материальный интерес в ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта». Хотя при этом он и оговари­вал, что содержание экономического метода «умещается в рамках гражданско-правового способа воздействия».

Методы правового регулирования следует отличать от методов науки экологического права. Среди них выделяются общенаучные и

11

конкретно-социологические методы. Применительно к эколого-пра-вовой науке помимо логического, исторического и иных общенауч­ных методов правильно ставится вопрос о влиянии не только естест­венно-научных методов, но и специфических — экологических. Ино­гда сложно разделить такие методы и основополагающие концепции, учения типа теории эволюции. При решении вопроса о методологии экологического права следует по меньшей мере исхо­дить из необходимости учета циклов и состояний равновесия экоси­стем; особых свойств предмета правового регулирования — окружаю­щей среды, природы как живого, а не мертвого объекта человече­ской деятельности; включенности субъекта воздействия на окружающую среду и субъекта правового регулирования — человека, общества, человечества в объект регулирования, поскольку все это - не что иное, как часть окружающей среды.

Рекомендуемая литература: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.. 1981, с. 294—297; Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М.. 1998, с. 72—74; Новикова Е. В. Частное право и экологическое законодательство: влия­ние и соотношение. М., 1999; Петров В. В Экологическое право России. М., 1995. с. 58-60; Шестерюк А С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анали­за. СПб., 2000, с. 10-33.

6. Принципы экологического права

Традиционно в литературе выделяются общие принципы, сфор­мулированные в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 января 1991 г. Это приоритеты охраны жизни и здоро­вья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочета­ние экологических и экономических интересов общества, обеспечи­вающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благопри­ятную для жизни окружающую среду; рациональность использова­ния природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости вос­производства природных ресурсов и недопущения необратимых по­следствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; глас­ность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международ­ное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Как легко заметить, некоторые из перечисленных принципов яв­ляются специфическими для экологического права, некоторые - об­щими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.

12

Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственного управления охраной окружающей сре­ды и принципы, определяющие существование и функционирова­ние отдельных правовых институтов. Так, к специфическим принци­пам построения и функционирования системы экологического управления относятся:

а) комплексный подход в решении вопросов охраны окружаю­
щей среды. Этот принцип обусловлен объективными законами при­
роды, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью прохо­
дящих в ней процессов, что отражается в необходимости при право­
вом регулировании мер по охране, например, от загрязнения
водных объектов учитывать виды, способы, масштабы, последствия
загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные
вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков,
подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, под­
крепляется принципом совместимости данных, которые содержатся
в кадастрах;

б) организация управления с учетом не только административ­
но-территориального, но и природно-географического районирова­
ния страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет обра­
зование инспекций (либо иных органов по контролю) в области ох­
раны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов).
Иногда его называют «бассейновым принципом». Соответствующие
инспекции образуются применительно к бассейнам основных внут­
ренних морей, рек, озер. Более того, этот принцип проявляется и в
построении такого специфического образования, как природоохра­
нительные прокуратуры, например Волжская межрегиональная при­
родоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбо­
охраны сформированы применительно к бассейнам основных рыбо-
хозяйственных водоемов. Управление использованием и охраной
недр также осуществляется с учетом особенностей формирования
месторождений полезных ископаемых;

в) разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-над­
зорных полномочий. Реализация этого принципа относится к числу
наиболее болезненных вопросов. Долгое время все без исключения
специалисты в области экологического права выступали за воплоще­
ние его путем создания надведомственного органа исполнительной
власти, осуществляющего исключительно контрольно-надзорные
функции в области охраны окружающей среды и использования
природных ресурсов, не занимающегося хозяйственной деятельно­
стью по их эксплуатации. В 1989 г. такое решение было принято, и
был образован Государственный комитет по охране окружающей
среды. На протяжении десятка лет название этого органа менялось,

13

но задачи и сферы деятельности в целом оставались прежними. 17 мая 2000 г. Указом Президента РФ Госкомэкология как независи­мое ведомство было ликвидировано, а его полномочия переданы в основном Министерству природных ресурсов,. осуществляющему и хозяйственную деятельность и контрольно-надзорные функции. Та­ким образом, в настоящее время в нашей стране этот важнейший принцип организации управления не реализуется.

Как уже говорилось, в законодательных актах и в доктрине фор­мулируются принципы, определяющие содержание и применение отдельных правовых средств, инструментов, институтов. Например, государственная экологическая экспертиза строится на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности прове­дения государственной экологической экспертизы до принятия ре­шения о реализации объекта экологической экспертизы; комплекс­ности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий; обязательно­сти учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экс­пертов при осуществлении ими своих полномочий; научной обосно­ванности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объеди­нений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Российскому экологическому праву известен и принцип «загряз­нитель платит», воплотившийся во введении системы платежей за сбросы и выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду и за размещение отходов. Ведение земельного кадастра (как, впрочем, и других видов кадастров) базируется на принципах со­вместимости содержащихся в них данных. Международным законо­дательством установлен принцип полного возмещения вреда за эко­логический ущерб.

М. М. Бринчук выделяет следующие принципы экологического законодательства и права: предотвращение вреда окружающей сре­де; охрана жизни и здоровья человека; охрана окружающей сре­ды — дело каждого; демократизация экологического права; гуман­ность; обеспечение рационального использования природных ресур­сов; устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; сохранение и защита экологического равнове­сия; свободный доступ к экологической информации; платность природопользования; разрешительный порядок воздействия на ок-

14

ружающую среду; загрязнитель платит; экосистемный подход к пра­вовому регулированию охраны окружающей среды и природополь­зования; ответственность должностных лиц, предприятий, общест­венных организаций и граждан за нарушение (невыполнение) требований экологического законодательства; гармонизация россий­ского экологического законодательства об окружающей среде с за­конодательством зарубежных стран.

Зарубежное законодательство и наука выделяют принципы коо­перации, «загрязнитель платит» и др.

Рекомендуемая литература: Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 88—92; Постатейный комментарий к Закону Российской Фе­дерации «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. В. В. Петрова и В. П. Варфоломеева. М., 1993,

7. Экологическое право как учебная дисциплина

Экологическое право как учебная дисциплина представляет со­бой систематизированную совокупность сведений о правовом регу­лировании взаимодействия человека и общества с окружающей сре­дой. Его начали преподавать в юридических вузах СССР с 1970 г. Общий для всех специализаций спецкурс назывался «Правовая охра­на природы». В настоящее время данная дисциплина входит в госу­дарственный стандарт юридического образования как обязательная, обучение осуществляется на протяжении семестра и завершается сдачей экзамена. Цель изучения экологического права заключается в том, чтобы студенты получали достаточно полное представление о развитии данной правовой отрасли, о тех связях между окружаю­щей средой и обществом (человеком), которые нуждаются в право­вом регулировании, об основных ограничениях и запретах при ока­зании воздействия на окружающую среду, о тех требованиях к раз­нообразнейшим видам человеческой деятельности, используемым технологиям и оборудованию, которые обеспечивают поддержание как минимум статус-кво, экологической безопасности, об основных средствах восстановления природы и ее улучшения.

Различные вузы страны поддерживают собственные традиции в преподавании этой дисциплины: речь может идти о сложившейся школе экологического права в МГУ им. М. В. Ломоносова, родона­чальником которой был профессор В. В. Петров, академической школе, представленной в разных институтах сотрудниками ИГП РАН (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова), ос­нователем которой был профессор, член-корреспондент РАН О. С. Колбасов, школе МГЮА (бывшего ВЮЗИ), связанной с име­нами Г. Е. Быстрова, Б. В. Ерофеева, и т. д.

15

Система юридического экологического высшего образования расширилась в последние годы за счет введения этого курса в не­юридических вузах (например, СТАНКИН). Почти во всех случаях институты формируют собственные программы, содержащие ряд общих тем и подходов и в то же время обладающие определенной спецификой.

Суммируя опубликованные и апробированные программы дан­ной учебной дисциплины, можно выделить как общепризнан­ное — разделение курса «Экологическое право» на три составных раздела: Общая часть; Особенная часть; Специальная часть.

Как правило, Общая часть включает науковедческие вопросы, т. е. предмет, систему, методы экологического права, его соотноше­ние с иными отраслями, понятие, структуру и место в правовой сис­теме экологического законодательства; источники права; государст­венное управление охраной окружающей среды: его понятие, прин­ципы, функции, права и обязанности контролирующих органов и лиц; основные правовые инструменты охраны окружающей среды, которые делятся на две большие группы: имеющие в основном ад­министративно-правовой или экономико-правовой характер. Это разрешительная система (лицензирование), экологическая эксперти­за, сертификация, регистрационная система, заявления о деятельно­сти и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и пр. Завершает Общую часть объемная тема-юридическая ответственность за экологические правонарушения. Ряд авторов в последнее время включают в эту часть курса и вопро­сы чрезвычайных экологических ситуаций, а также проблемы эколо­гической информации и информационного обеспечения охраны ок­ружающей среды.

Особенная часть курса за, тридцать лет его преподавания про­шла значительную эволюцию. Если вначале она ограничивалась из­ложением (и изучением) правовой охраны земель, воздуха, вод, ле­сов, недр, животного и растительного мира, особо охраняемых при­родных территорий и объектов, то уже в 80-е годы потребовалось ее расширение за счет включения тем о правовой охране окружающей среды в сельском хозяйстве и промышленности, затем — по отрас­лям промышленности, на транспорте, в городах и иных населенных пунктах. Позже Особенная часть стала пополняться отдельными те­мами «Загрязнение окружающей среды и его виды», «Правовое регу­лирование обращения с отходами», «Правовое регулирование обра­щения с опасными веществами», «Правовое регулирование генно-ин­женерной деятельности» и др.

Наконец, третья, специальная часть учебной дисциплины — это международное право окружающей среды. Здесь рассматриваются

16

вопросы о международных (правительственных и неправительствен­ных) экологических организациях, их правовом статусе и деятельно­сти, о содержании международно-правового экологического права (конвенции, соглашения) и принципах, концепциях, конференциях. Если формально рассматривать соотношение учебных дисцип­лин данного цикла, то в программах вузов, как правило, предусмат­ривают обязательные курсы экологического, природоресурсового и (или) земельного права, иногда — аграрного права. Ряд тем назван­ных курсов пересекается, например право собственности, юридиче­ская ответственность и др., что приводит к неизбежному дублирова­нию учебного материала, как бы ни старались избежать его состави­тели программ. Поэтому достаточно обоснованны предложения о едином двухсеместровом курсе «Экологическое право», который включал бы вопросы права собственности, права природопользова­ния и некоторые другие более подробно, чем это делается сейчас.

8. Экологическое право как наука

Становление науки экологического права началось в 70-х годах. Знаковой была знаменитая работа О. С. Колбасова «Экология: поли­тика—право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1975 г. Конечно, и до этого публиковались работы Г. Н. Полянской, Н. Д. Казанцева и других ученых, но эколого-правовую парадигму, основу предста­вил и сформулировал именно О. С. Колбасов. Значительна была и роль В. В. Петрова, представителя университетской науки, не толь­ко сформировавшего основы преподавания экологического права, но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона об охране окружающей природной среды, написавшего первые учебники эко­логического права в нашей стране.

Надо прямо сказать, что экологические правовые исследования не имеют столь глубоких традиций, как гражданско-правовые или уголовно-правовые, не обеспечены они и таким же количеством спе­циалистов - научных работников. Тем не менее и столичная и про­винциальная наука располагает на сегодняшний день достаточно большим числом опубликованных работ, где с большей или мень­шей глубиной и подробностью проработаны главные темы, волную­щие научный мир. Правильно пишет А. С. Шестерюк: «Экологиче­ское право как наука представляет собой структурно организован­ное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их со­вершенствования. В то же время экологическое право заключает в ;ебе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формиро-

17

2-63С9

вания, о месте экологического права в системе отраслей юридиче­ской науки»1.

Самостоятельность предмета исследования, развитость междис­циплинарных подходов присущи этой отрасли научного знания в наибольшей степени. Наука экологического права представляет со­бой обширный круг знаний (теоретических суждений, обобщений, гипотез, утверждений, эмпирических данных), накопленных учены­ми различных стран в ходе целенаправленных исследований, нося­щих, как правило, межотраслевой характер.

Рекомендуемая литература: Колбасов О. С. Экология: политика - право. М, 1975; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. См. также посвященный памяти проф. В. В. Петрова сборник «Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000.

9. Соотношение экологического права с иными юридическими науками и учебными дисциплинами

Это соотношение определяется в первую очередь задачами и предметом правового регулирования по нескольким направлениям. Экологическое право, во-первых, способно значительно расширить багаж правовой науки и правовой практики в целом, развивая но­вые подходы и поставляя новую информацию, которая ранее отсут­ствовала в научном обороте. Во-вторых, в определенной степени оно создает единую теоретическую базу для более традиционных отрас­лей, регулирующих использование природных ресурсов, т. е. земель­ного, горного, водного и лесного права, и, более того, определяет стратегию поведения людей в этих сферах. Оставляя пока в сторо­не вопрос о включении названных отраслей в экологическое право или об оставлении за ними статуса самостоятельных, следует ска­зать, что по меньшей мере они нуждаются в развитии общих подхо­дов, новых концепций, которые (под влиянием социально-экологи­ческих процессов, ухудшения состояния и истощения ресурсов) оп­ределяются, конечно, идеологией охраны окружающей среды. Наконец, в-третьих, взаимодействие экологического права с другими науками проявляется во взаимном их обогащении идеями, правовыми конструкциями, институтами. Примером может служить разработка проблемы экологических преступлений. Понятно, что она входит одновременно в сферу интересов и науки уголовного права и науки права экологического. Уголовно-правовое мышление позволяет уже-

1 Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000, с. 8.

18

сточить, сделать более строгими постулаты и выводы, экологиче-ское _ не дает замыкаться в узких рамках, расширяет понимание сути и проявлений человеческого поведения, запреты на которое ус­танавливаются уголовным законом.

Соотношение с философией, экологией, социальной экологией, теорией права, социологией обозначается либо через взаимопроник­новение идей, перенимание методов исследования, подкрепление выводов и аргументов либо через систему соотношений используе­мых терминов, принципов. В любом случае оно очень сложно и от­личается многообразием связей. В. В. Петров рассматривал соотно­шение экологического права с такими отраслями знания, как общая экология и производные от нее глобальная экология, экология чело­века и инженерная экология, впоследствии приобретающие статус социальной экологии. Социальную экологию он подразделял на экологические экономику, футурологию и урбанистику, а также эко­логию народонаселения и сюда же относил правовую экологию. А.С.Шестеркж обращает внимание на связь экологического права с социальной философией, теорией эволюции, концепцией биосфе­ры, подчеркивая значение экологического права как синтезирующей науки.

Рекомендуемая литература: Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое созна­ние. М., 2001; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

10. Понятие экологического законодательства

В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обо­значающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются терми­ны и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное зако­нодательство», «природоресурсное (природоресурсовое) законода­тельство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о не­драх)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природ­ной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины воз­никали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирова­ние новой отрасли законодательства — экологического, понятие кото­рого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законода­тельство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и

19



иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, ре­гулирующие только охрану окружающей среды. В широком - добав­ляется регламентация и использования природных ресурсов, и обес­печения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка.

Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо сис­темы актов правотворчества, явления и процессы.

11. Система экологического законодательства

Систему можно строить по нескольким критериям: а) по юри­дической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ве­домственные нормативные акты); б) по территориальному дейст­вию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, тер­риторию Российской Федерации в целом и действующие на терри­тории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования - общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (при­меры: Закон об охране окружающей природной среды, Закон о животном мире, УК РФ); г) по объекту регулирования - устанавли­вающие правила охраны и использования средообразующих эле­ментов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксе-нотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования от­дельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (приме­ры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов мате­риалов, веществ (федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохи-микатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РСФСР) и т.д.

Рекомендуемая литература: Голтенков А. К. Экологическое законодательство Рос­сии: понятие, состояние, развитие.-Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000, с. 1-8: Злотникова Т. В. Состояние и анализ федерального эколо­гического законодательства на современном этапе развития Российской Федерации. М., 1998: Она же. Экологическое законодательство субъектов Российской Федера­ции. М., 1999: Муратшин Ф. Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Уфа, 1999; Экология. Юридический энциклопеди­ческий словарь/Под ред. С. А. Боголюбова М., 2000, с. 112-113. 20

. Источники экологического права: понятие, иерархия, виды, функции

Понятие. Самое короткое определение источников права дано известным теоретиком С.С. Алексеевым — это «резервуар» юридиче­ских норм. Обычно в литературе по экологическому праву под ис­точниками его понимаются объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативно-правовые акты, содер­жащие правила поведения, регулирующие отношения человека с ок­ружающей средой. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и иные совокуп­ности правовых норм, регулирующих экологически значимое пове­дение людей.

Виды источников экологического права. Наиболее распространено их деление на три группы: 1) нормативные юридические акты;

  1. прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты;

  2. санкционированные обычаи. Более подробная классификация
    разделяет их на: 1) законодательные акты; 2) нормативные акты ор­
    ганов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи;

4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину
(юридическую науку); 6) нормативные акты общественных органи­
заций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры. В
отечественной литературе обосновывалась позиция по включению в
число источников права правовой идеологии и правосознания
(В. П. Казимирчук).

Несмотря на общую тенденцию повышения удельного веса именно нормативных актов в системе источников права, следует учесть, что для разных правовых систем — континентальной, к кото­рой принадлежит и право РФ, англо-американской, мусульманской и других, удельный вес, соотношение и значение (роль) источников права в правовой системе выглядят по-разному. Общеизвестно, что в англо-американской системе писаное право, обычаи и прецеденты играют почти одинаковую роль, в мусульманском праве в качестве значимого источника выступают нормы Корана, шариатское право, а также правовая и религиозная доктрины, т. е. работы не только юристов, но и религиозных деятелей. Даже в «классическом конти­нентальном», как кажется на' первый взгляд, российском праве в по­следнее время многие не отрицают существования такого источни­ка, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что и постанов­ления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения. Что касается санкционированного

21

правового обычая, то наглядным подтверждением его роли как ис­точника права является наличие в Федеральном законе «О живот­ном мире» раздела, признающего и устанавливающего особые права и порядок пользования животным миром для малочисленных народ­ностей и национальностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ве­дущих традиционный образ жизни. Этот порядок формировался ве­ками и весьма отличается от норм, регулирующих охоту или рыбо­ловство для остальных граждан РФ.

В последние годы в ходе расследования и особенно судебного рассмотрения дел увеличивается объем использования ссылок на комментарии к УК РФ, ГК РФ, другие работы, созданные известны­ми юристами. Можно возразить, что это - свидетельство привлече­ния ученых в качестве экспертов или специалистов, но тенденция, вероятно, говорит о новом явлении — использовании правовой док­трины в качестве источника права или по крайней мере для его вос­полнения.

• Что касается актов общественных организаций, в первую оче­редь партий, понятно, что их программы содержат объемные разде­лы, формирующие направления, принципы экологической правовой политики, указания на конкретные цели и шаги по развитию право­творчества, управления и т. п. Правда, в большей степени это отно­сится пока к программам зарубежных партий, а не российских, ко­торые «стойко» игнорируют проблематику охраны окружающей сре­ды. Кроме того, в уставах и других документах общественных экологических объединений содержатся правила поведения, обязы­вающие формулировки принципов деятельности для членов этих ор­ганизаций. Это же распространяется на акты частных организаций, т. е. тех, которые не относятся к публичной власти (к государствен­ным и управленческим органам и другим ее структурам). Собствен­но говоря, дисциплинарная ответственность наступает за нарушение правил внутреннего распорядка (и иных), что никогда не отрица­лось отечественной наукой.

Выделение же договора в качестве особой разновидности источ­ников экологического права вполне обоснованно. Хотя это и пись­менный акт, он далеко не всегда облекается в форму закона, может заключаться самыми разными субъектами — от государств до кон­кретных граждан, но в любом случае определяет содержание эколо­гически значимого поведения или ограничения такового либо уста­навливает запреты на совершение каких-либо действий, за наруше­ние которых применяются санкции, нередко довольно жесткие.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находят-

22

ся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влия­нием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззре­ния) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются акты поведения; под влияни­ем правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, ока­зывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в проти­воправных формах) лабораторий и похищению подопытных живот­ных, используемых для медицинских экспериментов и работ в об­ласти ксенотрансплантологии (т. е. выращивания животных для по­лучения органов и тканей в целях пересадки их человеку) и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль склонно и способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имею­щих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конеч­но, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую супер-от­расль.

Если говорить о документированных, письменных источниках права, то, как известно, их функции заключаются в разовом, строго индивидуализированном воздействии на правовую систему. Они либо вводят новую норму (группы норм), либо отменяют устарев­шую норму, либо изменяют действующие предписания (С. С. Алек­сеев).

Не следует забывать, что в российском законодательстве очень часто источник права предстает как бы «в трех лицах»: акте утвер­ждения (постановление Правительства РФ об утверждении Положе­ния), собственно акте, содержащем юридические нормы (Положе­ние), и акте, устанавливающем порядок введения его в действие, иногда вместе с условиями, отлагательными или иными (см., напри­мер, Федеральный закон «О введении в действие УК РФ» от 13 июня 1996 г.).

Требования к письменным источникам экологического права. Нор­мативно-правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и т. п., принимать­ся лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен при­нимать их в форме, определенной законом (Президент принимает указы, Правительство — постановления, Парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведе­ния) в установленном законом порядке (ст. 15'Конституции РФ).

23

По юридической силе весь массив экологических актов разделяет­ся на конституции, законы и подзаконные акты. На уровне Федерации:

Конституция РФ;

- ведомственные нормативные акты.
На уровне субъектов Федерации:

конституции субъектов РФ;

- законы;

- акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
Локальные акты (органов местного самоуправления, организа­
ций).

По форме источники права (акты) делятся на оформленные в ка­честве законов и приравненных к ним актов (Основы, кодексы), по­становления, распоряжения, приказы, решения, инструкции, мето­дические рекомендации, положения, правила, порядки и т. п. Осо­бое место занимают федеральные и региональные целевые программы, которые могут быть приняты законом или постановле­нием Правительства. Надо различать форму акта утверждения (указ, постановление, приказ) и собственно акта (инструкция, правила, по­ложение и проч.).

По субъекту принятия акта источники права делятся на приня­тые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Рекомендуемая литература: Давид Рене, Жоффре-Спинози Камилла. Основные пра­вовые системы современности. М., 1996; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологиче­ское сознание. М., 2001; Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000; Красно­ва И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

13. Соотношение экологического законодательства с иными отраслями российского законодательства

Поскольку экологическое законодательство относится к ком­плексным отраслям, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главными из которых яв­ляются: а) влияние на содержание и структуру иных законодатель­ных актов. Например, в ст. 2 УК РФ в перечень задач Кодекса

24

включена охрана окружающей среды, поставленная законодателем раньше, чем задача охраны конституционного строя РФ; в УК выде­лена специальная — 26 глава «Экологические преступления» (и то и другое отсутствовало в УК РСФСР и свидетельствует о колоссаль­ных изменениях уголовно-правовых подходов под влиянием эколо­гического права); б) заимствование принципов, положений, исход­ных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией (например, из конституционного права); в) привлечение для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства (например, из гражданского права - порядка воз­мещения вреда, из административного — общих порядков лицензи­рования) путем использования их для регулирования экологических отношений; г) восполнение экологическим законодательством блан­кетных норм иных отраслей и отсылка норм экологического зако­нодательства к институтам фундаментальных отраслей (например, часто встречается оборот «ответственность за нарушение правил... наступает в соответствии с уголовным, административным, граждан­ским и иным законодательством РФ»).

Наконец, если речь идет о соотношении международного и на­ционального экологического законодательства, то оно определяется приматом норм международного права (в случае если норма россий­ского законодательства противоречит международной, применяется последняя), возможностью и необходимостью имплементации меж­дународных норм во внутреннее законодательство, взаимным про­никновением правовых идей.

14. Кодификация экологического законодательства

Кодификация законодательства представляет собой научно обос­нованный процесс упорядочения, в соответствии с жесткой структу­рой, действующих в данной отрасли правовых норм с одновремен­ным изменением и пополнением их новыми нормами в целях созда­ния единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений. Коди­фикация экологического законодательства, следовательно, могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отноше­ния человека и общества с окружающей средой путем сведения в него имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, кото­рые пока не урегулированы на законодательном уровне. От кодифи­кации законодательства следует отличать его систематизацию, т. е. создание свода законов, расположенных в определенном порядке, без затрагивания содержания и структуры отдельных актов. Право-

25

вая реформа в России предполагает создание Свода законов РФ, т. е. официальную систематизацию российского законодательства. Неофициальная систематизация осуществляется в различных сбор­никах или информационных системах, например в «Гаранте», «Кон­сультанте».

Смежным с понятием систематизации является понятие класси­фикации актов в целях создания классификатора как необходимого предварительного условия систематизации и кодификации законо­дательства. Поэтому классификатор правовых актов - это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения).

В 1998 г. АО «Консультант плюс» разработало проект Классифи­катора правовых актов и Общую схему системы классификации пра­вовых актов. В создании его принимали участие ведущие ученые — юристы разных специальностей. По общей схеме класси­фикации подлежат нормативные правовые акть/, индивидуаль­но-правовые акты, акты договорного права и судебной практики, а также научная доктрина. Основаниями классификации являются: орган, принявший акт, форма, тип, время принятия, номер акта, его алфавитные признаки. В проекте классификатора «Окружающая среда и природные ресурсы»-это 6-й раздел, имеющий 10 подраз­делов (с. 11-17), составленный А. К. Голиченковым. В настоящее время в РФ действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1260), в котором выделен раздел «Природные ресурсы и охрана окружаю­щей среды» (110.000.000-110.100.050).

В российской литературе в последние годы обсуждаются воз­можность, цели и направления кодификации российского экологи­ческого законодательства, т. е. создания Экологического кодекса РФ. А. К. Голиченков считает, что этот кодекс должен быть актом не отраслевой, а межотраслевой кодификации .и заменить дейст­вующие ныне акты экологического и природоресурсного законода­тельства, а также акты Президента, Правительства и органов феде­ральной исполнительной власти. Им предложена структура ЭК РФ, состоящего из трех частей - Общей, Особенной и Специаль­ной. В разделах Общей части предполагается урегулировать эколо­гические права и обязанности; право собственности на природные ресурсы; экологическое управление; экономические механизмы; юридическую ответственность; вопросы образования и воспита­ния. В Особенной планируется разрешить общие вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, 26

включить нормы, касающиеся использования и охраны всех средо-образующих элементов — от земли до исключительной экономиче­ской зоны РФ. Наконец, нормы Специальной части образуют три раздела о международном сотрудничестве: в целом, в области охра­ны земель и в области охраны иных компонентов окружающей среды. При этом автор правильно подчеркивает, что в настоящее время в России отсутствуют организационные, юридико-техниче-ские и ресурсные условия для подготовки кодекса. Тем не менее научные концепции в этой связи нуждаются в формировании, по­лезно и обсуждение такого проекта1.

За рубежом имеется опыт как систематизации, так и кодифика­ции экологического законодательства. Систематизация проведена во Франции и Швеции, проект Экологического кодекса разработан в ФРГ. Он состоит из Общей и Особенной частей, объединяющих 775 параграфов (объем текста 425 страниц). Общая часть включает главы, содержащие исходные положения о планировании, продук­тах, мерах контроля и надзора, производственной охране окружаю­щей среды, экологической ответственности, экономических инстру­ментах, экологической информации и международно-правовой охра­не природы. Особенная часть регулирует охрану природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха; использова­ние атомной энергетики и радиационную безопасность; генную ин­женерию и иные биотехнологии; регламентирует вопросы опасных веществ и отходов. Создатели Кодекса считают, что вершиной юри­дической мысли XIX века была кодификация гражданского права. Главнейшая задача и прекрасная цель для юристов века XX, по их мнению,-кодификация экологического законодательства. Возмож­но, эта задача будет решена в XXI веке в России, и не только в ней.

Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Основные подходы к разработке кон­цепции проекта Экологического кодекса РФ.— Право и политика, 2000, № 10, с. 123—131; Дубовик О. Л. Экологический кодекс ФРГ.—Там же, с. 144—148; Новико­ва Е. В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства в Респуб­лике Казахстан. М., 1999, с. 65-145.

15. История экологического права и законодательства

В отечественной литературе отмечается, что нормы об охране природы можно анализировать по трем периодам: дореволюционно­му, советскому и современному - российскому. В первый период ох-

1 Правда, 28 октября 1992 г. был принят Экологический кодекс Республики Баш­кортостан, но этот акт своим содержанием не соответствует названию, а является анало­гом Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

27

рана природы в основном сводилась к охране лесов и животного мира, в частности от браконьерства, к развитию системы заповедни­ков. В XIX веке возникают акты, регулирующие охрану вод и атмо­сферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В начале XX века обсуждается вопрос о создании специ­ального органа по контролю за выполнением правил охраны приро­ды при Академии наук или Министерстве просвещения, разрабаты­вается проект Закона об охране природы. Для данного периода характерны фрагментарность правового регулирования, отождеств­ление предмета охраны с объектом собственности (частной или го­сударственной), отсутствие специальных актов и управленческих структур, совмещение функций и проч.

В советский период в нашей стране, как и во всем мире, отно­шение законодателя к охране природы постепенно менялось от при-родоресурсового к природоохранному, экологическому подходу в правотворчестве. Разные авторы выделяли в его рамках несколько этапов — послереволюционный, довоенный, послевоенный (при их характеристике ранее в учебниках подробно рассматривалось содер­жание таких актов, как Декрет о земле, т. е. о национализации зе­мель, отдельных актов, регулирующих заповедное дело, природоре-сурсовых кодексов), этап становления природоохранного законода­тельства (конец 50-х — начало 80-х годов), когда под воздействием экологического кризиса и намечавшихся тенденций истощения при­родных ресурсов были приняты республиканские законы об охране природы, обновлены крупные акты природоресурсного права, в ча­стности Водный, Лесной, Земельный и другие кодексы, приняты за­коны «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использова­нии животного мира». В это время широко практиковалось приня­тие постановлений Совета Министров (иногда совместно с ЦК КПСС) по вопросам охраны природы в отдельных регионах или в связи с решением масштабных народнохозяйственных задач.

Наконец, завершающий этап советского периода (конец 80-х) характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологиче­ской государственной политики, формированием современных под­ходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кри­зиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, органи­зационных и иных мер по охране окружающей среды. Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы, происшедшие на территории СССР, и угроза возникно­вения третьей. Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничто­жении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских

рек на юг. Под влиянием этих и иных (общеполитических, социаль­ных, психологических) факторов 7 января 1988 г. было принято По­становление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной пе­рестройке дела охраны природы в стране», в котором формулирова­лись следующие неотложные задачи: обновление законодательства, в первую очередь путем принятия Закона об охране окружающей среды; создание независимого органа государственного экологиче­ского управления вместо природоресурсных министерств, совмещав­ших хозяйственные и контрольные функции в одном лице; обеспе­чение открытости и доступности экологической информации с по­мощью подготовки и публикации ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей среды в стране; усиление профи­лактической функции в целях предотвращения экологического вре­да путем создания института государственной и общественной эко­логической экспертизы; «совершенствование экономических меха­низмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации, и др.

Собственно современный период развития российского эколо­гического законодательства можно разделить на два этапа — до 1995 г. и начиная с 1995 г. Первый характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например законо­дательство о недрах, о земле, о социальной защите граждан, по­страдавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как наиболее неотложные. При этом поставлена задача по разработке целой серии проектов законов (об отходах, об экологической экс­пертизе и т. п.), аналогов которым не было, либо по созданию про­ектов законов, заменяющих действующие, например УК. В это вре­мя принимается ряд постановлений Правительства, новых ведомст­венных актов. Безусловно, важнейшую роль сыграло, принятие Конституции 1993 г., предусмотревшей различные формы собст­венности на природные ресурсы, но главное — сформулировавшей в ст. 42 три экологических права человека — на благоприятную ок­ружающую среду, на доступ к экологической информации, на воз­мещение ущерба здоровью или имуществу от экологического пра­вонарушения.

Второй этап характеризуется интенсивным развитием экологиче­ского законодательства. В 1995 г. были приняты федеральные зако­ны о лечебных местностях и курортах, о животном мире, о конти­нентальном шельфе, об использовании атомной энергии, об эколо­гической экспертизе, о генно-инженерной деятельности, а также Водный кодекс, на различных стадиях разработки, обсуждения и

29

принятия находились законы об отходах, о радиационной безопас­ности и многие другие. Фактически на этом этапе завершилось фор­мирование системы экологического законодательства в стране, хотя до сих пор остаются отдельные пробелы (отсутствует, например, за­кон об опасных веществах, об охране растительного мира, об эколо­гической информации). Именно поэтому сейчас обсуждается во­прос о систематизации и кодификации экологического законода­тельства.

Рекомендуемая литература: Бриннук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 76-83; Бриннук М. М., Дубовик О. Л.. Жаворонкова Н. Г. Колба-сов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Булгаков Н. Б. Ялбулга-новА А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен-Госу­дарство и право, 1996, №8, с. 136-146; Галиченков А. К.. Новицкая Т.К. Чиркин С. В Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользова­нием по советскому законодательству 1917-30 годов.- Вестник МГУ. Серия 11 Пра­во, 1991, №3; Они же. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы.-Там же, 1991, № 1; Петров В. В. Экологическое право Рос­сии. М., 1995, с. 53-55; Уголовное право. Особенная часть / Под ред И Я Козачен-ко и др. М., 1997, с. 487-490.

Глава II

ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

1. Понятия

Объекты экологического права, по господствующему мне­нию,— это окружающая среда и ее отдельные элементы, т. е. природ­ные, естественные феномены, реально существующие и внешне про­тивостоящие законодателю и субъектам экологического права. Это понятие близко понятию «предмет экологического права», под кото­рым понимается обычно определенная область общественных отно­шений, как часто пишут, «в области взаимодействия человека с ок­ружающей средой», «по использованию и охране природных ресур­сов». При раскрытии же понятия объектов правового регулирования прямо указывают на окружающую среду в целом и такие ее компо­ненты, как вода, земля, леса, животный мир и т. п. Понятие объек­тов экологического права, как и однородные понятия объектов гра­жданских правоотношений, объектов уголовно-правовой охраны и др., необходимо для юридического обозначения и различения того, на что направлено правовое регулирование, к чему относятся те или иные правовые установления. Например, понятие животного мира, леса как объектов экологического права отделяет их от домашних животных, городских зеленых насаждений, что необходимо для ус­тановления и последующего определения правового положения этих объектов.

В. В. Петров, ссылаясь на ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окру­жающей природной среды», указывал, что следует выделять три ка­тегории объектов экологического права: интегрированные, т. е. ок­ружающая среда, дифференцированные, т. е. отдельные ее компо­ненты, и особо охраняемые. При этом правовой охране подлежат экологические системы: естественные, т. е. сохранившиеся от воз­действия человека (например в заповедниках); модифицированные, т. е. изменившиеся под воздействием человека; трансформирован­ные, т. е. преобразованные человеком.

Действующее российское законодательство дает весьма подроб­ный перечень объектов экологического права, структурируя окружаю­щую среду, ее компоненты либо их части и описывая их так, чтобы можно было: а) дать общее описание объекта по одному или несколь­ким критериям, охватывающим его в целом; б) отличать один объект

31

от другого; в) определить, к какому объекту относится тот или иной феномен, вид, вещество, растение, живое существо и пр. Рассмотрим коротко перечисленные и иные понятия.

2. Окружающая среда

Понятие анализируется с естественнонаучных, обществоведче­ских и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», ^природные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природ­ная среда», «среда обитания». Различные авторы подчеркивали раз­ные стороны понятия «окружающая среда», выделяя наиболее важ­ные моменты, в частности: окружающая среда является операцион­ным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т. е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных хозяйственной дея­тельностью человека и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находя­щийся вне человеческого общества, окружающий общество. Окру­жающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элемен­тов, природных ресурсов и природных объектов Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни челове­ка, территорией, на которой он проживает, пространственным пре­делом осуществляемой государственной власти, местом для разме­щения объектов промышленности, сельского хозяйства, культур­но-бытового назначения и иных.

3. Природные ресурсы

Данное понятие является одним из базовых для экологического, водного, земельного, горного и лесного права. Единого подхода, объединяющего естественнонаучные, экологические, правовые (как научные, так и нормативные) аспекты, до настоящее времени не вы­работано. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной сре­ды» от 19 декабря 1991 г. выделяет три группы объектов правовой охраны: а) естественные экологические системы, озоновый слой ат­мосферы, б) землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, ат­мосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты, в) особо охраняемые природные территории (государственные при­родные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезно-

32

вения животные и растения и места их обитания. То есть объектами охраны выступают отдельные компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, взятые либо в отдельности, либо образующие спе­цифические структуры, например экосистемы, Мировой океан и др. Анализ структуры и содержания экологической и природоресурсо-вых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений бесспорно позволяет выделить: 1) землю, 2) недра, 3) леса, 4) жи­вотный мир, 5) воды, 6) атмосферный воздух, 7) континентальный шельф, 8) морскую среду, 9) особо охраняемые природные террито­рии и объекты, 10) растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т. е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться террито­риальными, естественно-географическими, правовыми и иными при­знаками, не характеризующимися индивидуально-определенными признаками. Следует отличать понятия «природный ресурс» и «при­родный объект», который выступает как индивидуально-определен­ный элемент (компонент) окружающей среды.

Земля — природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельно­сти человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий, независимо от форм собственности, харак­тера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей.

Недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения человеком. Смежными поня­тиями являются запасы полезных ископаемых, полезные ископае­мые, гидроминеральные ресурсы, минеральные ресурсы.

Воды — природный ресурс, понимаемый как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водо­рода, существующие в жидком, твердом и газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах (объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, ис­точники питьевого водоснабжения).

Атмосферный воздух — компонент биосферы, элемент окружаю­щей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сло­жившаяся в ходе эволюции Земли.

Морская среда — море и живые ресурсы (морские биоресурсы), неразрывно связанные со средой обитания. Для экологического пра­ва имеют значение правовой статус и особенности морского про-

33

3-6369

странства (внутренние моря, территориальное море, открытое море и исключительная экономическая зона и т. п.).

Континентальный шельф — природный ресурс, морское, океани­ческое мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологиче­ское строение, наиболее продуктивная часть "акватории, богатая ми­неральными и живыми ресурсами.

Животный мир — возобновляющийся природный ресурс, сово­купность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию РФ, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т. е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насеко­мые и др.).

Леса (лес) — возобновляемый природный ресурс — совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесов) — природный ресурс, важный ком­понент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.

Рекомендуемая литература: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995, с. 97-121.; Энциклопедический словарь-справочник «Окружающая среда». В двух то­мах. М„ 1999.

4. Субъекты экологического права

Экологическое законодательство, т. е. совокупность норм, уста­навливающих требования в области охраны окружающей природ­ной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено для:

1) граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть за­тронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействия­ми на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);

  1. физических лиц, принимающих и реализующих определен­
    ные экологически значимые решения, совершающих акты экологи­
    ческого поведения;

  2. лиц, которые в силу своего должностного или общественного
    положения реализуют функции экологического управления, в том
    числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы
    тем самым программируют их действия);

  3. правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должно­
    стных лиц, наделенных правом применения административных санк­
    ций), т. е. для лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь

34

требованиями Закона, обязаны принимать (или не принимать) реше­ния о возбуждении уголовного' дела, о привлечении к административ­ной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологи­ческих преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, разрешать экологические споры и т. п.

Несомненно, каждая из этих групп должна иметь определенное представление об экологическом законодательстве. Степень освое­ния этого законодательства и, главное, реакция на него, отношение к закону, использование его положений практически являются и должны быть различными.

Граждане, не являющиеся специалистами в области экологиче­ского права и не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем и за пределами выполнения от­дельных требований они не обязаны совершать каких-либо дополни­тельных действий.

В то же время граждане как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право обра­щаться, например, в суд с иском о защите своих экологических прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сооб­щаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причи­нили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах со­вершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека. Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное произ­водство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное обращение гражданина, либо ему разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в поряд­ке гражданского судопроизводства).

В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных эколо­гических прав, предусматривающая судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Консти­туции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонару-

35

шением). Сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должност­ных лиц, издающих нормативно-правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельно­стью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рас­смотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан» с дополнениями от 14 декабря 1995 г. предусматривает возможность обжалования действий и ре­шений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местно­го самоуправления, учреждений, должностных лиц и государствен­ных служащих и других субъектов.

Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.

Таким образом, в настоящее время наряду с другими правовыми средствами и механизмами существуют реальные методы защиты прав и интересов граждан. Именно поэтому граждане являются наиболее представительной группой адресатов экологического законодательства. Физические лица, совершающие экологически значимые поступки, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями требования закона, исполняя и со­блюдая его как реально существующие технологические предписа­ния общего характера. Это влечет необходимость организационного обеспечения самой возможности знать закон, реализации правовой презумпции знания закона. Соответственно, содержание норм об экологических требованиях для этой группы адресатов экологиче­ского права должно быть представлено в виде управленческой, тех­нологической информации.

Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь, это работники специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природо­охранительных инспекций, природоохранительных служб предпри­ятий и организаций и др. Специфическую группу составляют пред­ставители средств массовой информации.

Так или иначе, в той или иной юридической форме эти лица должны обеспечивать исполнение природоохранных норм в плане как соблюдения охраняемого порядка деятельности, так и создания условий для их реализации и для самой реализации. Для них обязан-

36

ность знания норм дополняется освоением (в разной, разумеется, степени) механизма их применения, в особенности побуждения к исполнению правовых предписаний.

Лица, применяющие нормы экологического законодательства, должны знать их содержание в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. В раи­ной степени они должны владеть знаниями и навыками, необходи­мыми для применения норм уголовного, гражданского и других от­раслей права в конкретных случаях и в рамках существующих пра­воохранительной и судебной систем. Это связано с использованием экологически значимой информации, освоением огромного массива экологического законодательства, обращением к возможностям эко­логической экспертизы и т. п. Пока, по нашим данным, правопри­менители хуже знают этот сегмент права, чем, например, нормы о преступлениях против личности или собственности, нормы жилищ­ного или семейного права.

5. Прокуратура

Общий надзор за соблюдением экологического законодательст­ва и уголовное преследование за совершение экологических престу­плений, предусмотренных УК РФ, осуществляет прокуратура в соот­ветствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуаль­ным законодательством (ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации») Согласно ч. 2 ст. 27 этого Закона при наличии оснований полагать, что наруше­ние прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологиче­ских) имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Прокуратура не только выявляет экологические преступления, но и осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министер­ствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, органами ме­стного самоуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами, а также органами управ­ления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, иные функции. При этом прокуроры рассматривают и проверяют заяв­ления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок зашиты их прав и

37


свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Кроме того, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушаю­щий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, ко­торые издали этот акт, либо обращается в суд.

Важная функция прокуратуры — участие прокурора в рассмотре­нии дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным зако­нодательством РФ и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, в суде он выступает в качестве государст­венного обвинителя; прокурор может опротестовывать судебное ре­шение. Кроме того, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в слу­чае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое обще­ственное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Если наруше­ние прав и свобод не содержит признаков состава преступления, а имеет характер административного правонарушения, прокурор при­нимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела, его пре­кращении и возбуждает производство об административном право­нарушении или незамедлительно передает материалы проверки или сообщение о правонарушении в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных право­нарушениях.

Помимо указанных выше проверок и иных мероприятий, осу­ществляемых прокуратурой в области выявления экологических преступлений и уголовного преследования за их совершение, для обеспечения эффективности применения экологического законо­дательства важны координация этой деятельности с мероприятия­ми, проводимыми природоохранительными органами всех уровней и направлений, соблюдение ими правил оформления и направле­ния материалов по фактам экологических преступлений в органы прокуратуры.

Природоохранительные органы обязаны направлять в прокурату­ру для непосредственного прокурорского вмешательства и принятия предусмотренных законом процессуальных решений материалы про­верок, осуществленных по линии государственного экологического контроля, в случаях, например, загрязнения поверхностных и подзем-

38

ных вод неочищенными и необезвреженными сточными водами, от­ходами и отбросами промышленных, сельскохозяйственных, комму­нальных и других предприятий, учреждений, организаций, а равно загрязнения воздуха отходами промышленного производства, причи­нившими существенный вред здоровью людей или сельскохозяйст­венному производству либо повлекшими массовую гибель рыбы. При этом материалы, направляемые в прокуратуру, должны включать сопроводительное письмо, подписанное руководством органа, направляющего материалы, с изложением конкретных на­рушений экологического (и санитарного) законодательства, по­влекших вредные последствия, с указанием размера причиненного ущерба, причин, по которым требуется вмешательство прокурату­ры. Кроме того, необходимо приложить протокол по факту нару­шения, содержащий полное описание места события, границ зон загрязнения, причин, способствовавших нарушению, вредных по­следствий, а также ссылки на законы, ведомственные инструкции, положения и другие нормативные акты, нарушенные виновным, с указанием фамилии, имени, отчества и занимаемой должности лиц, действия или бездействие которых привели к нарушению эко­логического законодательства. К направляемым в прокуратуру до­кументам следует приложить заключения специалистов, содержа­щие характеристику нарушения, размер ущерба, его обоснование, причины и условия, способствовавшие наступлению этого собы­тия, факты, свидетельствующие о наличии причинной связи между допущенным нарушением и наступившими последствиями загряз­нения окружающей среды, и другие данные о конкретном винов­ном, сути допущенных им нарушений норм экологического зако­нодательства, включая нормы ведомственных нормативных актов. Нужно также представить документы, подтверждающие наруше­ние требований органов государственного экологического контро­ля (протоколы ранее проведенных проверок, предписания об уст­ранении нарушения и прочие документы о применении мер адми­нистративного взыскания, результаты лабораторных анализов воды, воздуха, почв, фотографии, если таковые имеются, постанов­ления о приостановлении или прекращении работ, эксплуатации объекта, сведения о принятых органами экологического контроля мерах по возмещению вреда, причиненного экологическим право­нарушением, подтвержденные соответствующими документами). Кроме того, в прокуратуру направляются копии ведомственных ин­струкций, приказов, положений или выписки из них, касающиеся допущенного нарушения.

39



Все документы или их копии, направленные в органы прокурату­ры, должны быть надлежащим образом оформлены, копии завере­ны и переданы в органы прокуратуры не позднее месяца с момента выявления нарушения по поднадзорности и месту нахождения пред­приятия, работники которого допустили нарушения. При отсутст­вии необходимых документов материалы возвращаются прокурором в направившие их органы государственного экологического контро­ля для дооформления.

По поступившим материалам прокурор принимает решение в со­ответствии со ст. 109 УПК РСФСР и сообщает его органам, напра­вившим материал. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения прокурором должны быть приняты меры при наличии оснований для привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к другим видам ответственности (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). В слу­чае несогласия с принятым прокуратурой решением орган государ­ственного экологического контроля может обжаловать его выше­стоящему прокурору.

В качестве меры повышения эффективности принятия решений прокуратурой по направленным органами экологического контроля ма­териалам каждые шесть месяцев проводятся сверки этих материалов.

Аналогичные требования сформулированы и в отношении пере­даваемых в прокуратуру материалов о иных, не связанных с загряз­нением вод и воздуха экологических преступлениях. Нормативное регулирование данного аспекта взаимодействия прокуратуры и при­родоохранительных инспекций, соблюдение установленных правил и сроков оформления и направления материалов обеспечивают за­конность, правильность и своевременность принятия правовых ре­шений о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уго­ловного дела либо о привлечении к иным видам юридической ответ­ственности, правильному определению ущерба.

Сложность надзорной деятельности за соблюдением законода­тельства об охране окружающей среды, экологических прав и сво­бод граждан, необходимость глубоких и специфических познаний при расследовании экологических преступлений привели к созда­нию системы природоохранных прокуратур. Ее образуют:

1) Волжская межрегиональная природоохранительная прокурату­ра, объединяющая межрайонные природоохранительные прокуратуры бассейна р. Волга и действующая на правах областной прокуратуры;

2) Межрегиональная природоохранная прокуратура Москвы и Московской области (воссоздана в феврале 1997 г.). Однако прика­зом Генерального прокурора от 9 июля 2001 г. № 108-Ш она была
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации