Попова Н.Ф., Попова Н.Н. Специальные административно-правовые режимы - файл n1.doc

приобрести
Попова Н.Ф., Попова Н.Н. Специальные административно-правовые режимы
скачать (938 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc938kb.13.09.2012 21:23скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8


МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

«ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ»

________________________________________________________________________

Н. Ф. Попова, Н. Н. Попова


СПЕЦИАЛЬНЫЕ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
МОНОГРАФИЯ


МОСКВА 2008

УДК 343.1

Рекомендовано к опубликованию

Редакционно-издательским советом

ВНИИ МВД России

Р е ц е н з е н т ы:
Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор

(Академия управления МВД России);

Московченко Ю. В., кандидат юридических наук

(Административный департамент МВД России)


Попова Н. Ф., Попова Н. Н. Специальные административно-правовые режимы: Монография. – М.: ВНИИ МВД России, 2008. – 144 с.
Исследуются понятие, признаки, критерии классификации и виды специальных административно-правовых режимов. Рассматриваются правовые основы режимов отдельных территорий, объектов, предметов и видов деятельности. Освещаются вопросы развития законодательства о специальных административно-правовых режимах, проблемы его реализации, а также привлечение к административной ответственности за нарушения требований этих режимов.

Для научных сотрудников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального и среднего профессионального юридического образования.

Работа подготовлена с использованием СПС Консультант плюс.

УДК 343.1

© Государственное учреждение

«Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России», 2008

ВВЕДЕНИЕ
Российское законодательство отличает развитая система правовых режимов. Однако она еще полностью не упорядочена. Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многофункциональны. Режимное правовое регулирование охватывает все новые виды деятельности и отношения людей (режим функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, режим особых экономических зон и т. п.).

Термин «правовой режим» нередко применяется в качестве правовой и политической категории. Законодатель часто использует такие понятия, как «налоговый режим», «миграционный режим» и др.

В период экономических, политических, социальных реформ возрастает значение правовых режимов, «так как данное правовое средство способно максимально эффективно воздействовать на социальную среду, успешно решать стратегические и тактические задачи и продвигаться по восходящей от рубежа к рубежу»1.

Правовые режимы могут быть отраслевыми (финансово-право-вые, административно-правовые и др.), урегулированными одной отраслью права, и межотраслевыми, урегулированными несколькими отраслями права (режимы законности, предпринимательства и др.).

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. В тех случаях, когда требуется применение особых мер деятельности исполнительной власти на определенной территории или в отношении определенных объектов, предметов и видов деятельности устанавливаются специальные административно-правовые режимы. Целями их введения являются: обеспечение национальной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз; управление территориями, которые являются специальными зонами государственно-правовой охраны (закрытые административно-территориальные образования, космодромы, пограничные территории и т. п.), либо на которых осуществляются специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и другие меры; установление правил обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну и др. Названные режимы устанавливаются только тогда, когда иные меры административно-правового регулирования не способны обеспечить должный правовой порядок и требуемое правовое состояние социального объекта2.

Законодатель за последнее десятилетие не оставил без внимания вопросы установления специальных административно-правовых режимов, приняв ряд законодательных и подзаконных актов. Среди них можно отметить федеральные законы от 14 марта  1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации», от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», «СанПиН 2.1.4.1110-02. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г., и др.

В научных исследованиях проблематика специальных административно-правовых режимов чаще всего рассматривается с позиций обеспечения национальной безопасности при возникновении различных угроз3. В то же время в юридической литературе изучению и анализу специальных административно-правовых режимов определенных территории, объектов, предметов и видов деятельности уделяется недостаточно внимания, отмечается отставание теории этого вопроса от законотворчества. Это обстоятельство обусловило актуальность и необходимость проведения исследования по анализу законодательства и классификации существующих специальных административно-правовых режимов.
___________

Г л а в а I
ОСНОВЫ ТЕОРИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

______________________________________________________
§ 1. Сущность правовых и административно-правовых режимов


Институт правовых режимов нашел широкое применение в юридической теории и практике. С его помощью осуществляется регламентация важных составляющих внутригосударственной, а также и международной безопасности4.

Большой вклад в развитие теории правовых режимов внесли Д. Н. Бахрах5, Н. И. Матузов, А. В. Малько6, С. Д. Хазанов7 и другие ученые.

Термин «правовой режим» означает, что действия, деятельность (определенные отношения) урегулированы правом и для их охраны используется определенная система юридических средств воздействия.

Учеными-юристами правовой режим рассматривается в различных аспектах. Так, С. С. Алексеевым – как «элемент юридического инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств»8. Макарейко Н. В. определяет его как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях»9. Л. А. Морозова считает, что правовой режим есть «результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств»10.

А. В. Малько, О. С. Родионов, Н. И. Матузов – как «функциональную характеристику права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние» и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права11. Из этого определения следует, что такое специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего с сочетанием этих факторов.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов определяют правовой режим как «совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов». При этом они выделяют «юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм)»12.

Для более ясного понимания термина «правовой режим» эти ученые предлагают сравнивать его с понятием правового статуса13. В теории права под правовым статусом понимается совокупность прав и обязанностей субъекта по отношению к разным объектам. Иначе говоря, это совокупность норм, регулирующих его правовое положение, отражающее фактическое состояние во взаимоотношениях с другими субъектами14. А правовой режим – система норм, регулирующих правоотношения разных субъектов по поводу определенного объекта, т. е. это систематизация норм по признаку объекта. Таким образом, в юриспруденции возможен как статутный подход, так и режимный подход, т. е. систематизация норм по признаку субъекта и объекта.

Правовой режим отличает особая значимость общественных отношений, регулируемых им, в целях сохранения устойчивости государства. Он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности15.

Правовой режим призван «обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему»16. Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений, содействует эффективному использованию конкретных объектов.

Под правовым регулированием принято понимать осуществление при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения. Оно с помощью специальных юридических средств стимулирует должное поведение участников общественных отношений и блокирует деструктивные формы поведения. Правовое регулирование охватывает нормотворческую деятельность государственных органов по выработке правовых установлений и определению юридических средств обеспечения их действенности, а также деятельность непосредственных участников общественных отношений с целью установления средств юридического воздействия для их правомерного поведения17.

А. В. Мелехин считает, что, с точки зрения функционирования правового регулирования, это процесс, имеющий определенные стадии, а с точки зрения структуры, это элементарный состав каждого из его аспектов.

Первая стадия механизма правового регулирования (МПР) как процесса состоит в общем воздействии права на общество и складывающиеся в нем общественные отношения. Вторая – возникновение правоотношений. Третья – реализация в действиях субъектов права их субъективных прав и юридических обязанностей. Можно выделить также и факультативную стадию, предшествующую иногда возникновению правоотношений – эта стадия возникновения права.

Указанным стадиям соответствуют следующие элементы юридического аспекта правового регулирования: нормы права, правоотношения, акты реализации права18.

Некоторые авторы в механизм правового регулирования включают правомерное поведение, правосознание, и правовую культуру, способствующие эффективному функционированию всего механизма правового регулирования.

Таким образом, механизм правового регулирования рассматривается как взятая в единстве система юридических средств, при помощи которых осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения, поведение людей. Понятие МПР призвано, образно говоря, отразить анатомию правовой действительности с ее динамической стороны.

Понятие МПР позволяет: собрать вместе явления правовой действительности – нормы, правоотношения, юридические акты и обрисовать их как целостность; представить их в работающем виде, что характеризует результативность правового регулирования, его способность гарантировать с правовой стороны достижение поставленных законодателем целей; выявить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой и взаимодействие.

Из изложенного следует, что правовое регулирование формируется деятельностью государства путем выработки юридических установлений, выбора соответствующих правовых средств, обеспечения их реализации. Его юридическую основу образуют правовые нормы, в которых моделируются общественные отношения, устанавливаются правила возможного поведения физических и юридических лиц, юридическая ответственность за их нарушения (невыполнение). Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение субъектов права, зависят от способов правового регулирования. В последних содержится суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого воздействия. Среди способов правового регулирования различают: 1) обязывание, т. е. возложение на физических и юридических лиц прямой обязанности совершать определенные действия; 2) запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; 3) дозволение – предоставление лицам права на собственные активные действия. Каждый из названных способов применяется в урегулировании правовых режимов, но доминирующим является позитивное обязывание. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности19.

Таким образом, правовой режим – это особый порядок правового регулирования, закрепляющий совокупность юридических и организационных средств, применяемых для установления правового состояния (положения, статуса) объекта воздействия (носителя режима) и направленный на обеспечение его устойчивого функционирования.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем социальных целей устанавливает определенные правовые режимы (например, санитарный режим, режим законности, уголовно-правовой режим и др.). Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Можно выделить следующие признаки правовых режимов:

нормативное регулирование осуществляется в федеральных законах и подзаконных актах в интересах определенного объекта, предмета, процесса или деятельности – носителя правового режима;

в нормативных правовых актах определяется правовое положение носителя режима, которое отличается от правового статуса (состояния) других субъектов права;

регулируются определенные виды общественных отношений, которые требуют особых средств правового воздействия, а также юридического инструментария для их применения;

совокупность используемых правовых средств определяет режимные правила поведения (деятельности), которые обеспечиваются системой организационно-правовых мер и обусловливаются интересами государства и волей законодателя;

режимные правила определяют модель поведения, порядок реализации прав и обязанностей, ограничения участников правовых режимов;

устанавливают систему организационно-юридических гарантий выполнения режимных правил, устранение возможных нарушений.

Правовой режим отличают следующие особенности. Во-первых, значимость общественных отношений, регулируемых им, для сохранения устойчивости функционирования государства. Во-вторых, использование особых принципов, форм и методов деятельности, выражающихся в системе прав и обязанностях субъектов.

Некоторые ученые выделяют структуру правового режима, в которую включают такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, систему организационно-юридических гарантий20.

К режимным правовым средствам относятся нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, правоприменительные акты, меры принуждения, методы административной деятельности, правовые ограничения и правовые стимулы.

Режимные правила – это совокупность правовых средств, создающих нормативную модель поведения, функционирования объекта режимного регулирования, порядок пользования полномочиями. Они обеспечивают соблюдение правового статуса носителя режима21.

Субъектами или участниками правовых режимов являются физические и юридические лица, которые имеют соответствующие права и обязанности по отношению к носителю режима. К специальным субъектам относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, обеспечивающие выполнение требований (правил) режима.

Система организационно-юридических гарантий включает следующие элементы: а) субъекты исполнительной власти, наделенные полномочиями по поддержанию устойчивости режима; б) юридические санкции за нарушения режимных правил; в) иные меры защиты, организационные мероприятия, связанные установлением режима, информационные мероприятия.

Взаимодействие носителей режимов, а также универсальность используемых правовых средств приводит к тому, что они могут наслаиваться друг на друга. Таким образом, в рамках комплексного режима могут выделяться отдельные режимы. Например, в рамках режима оборота оружия действуют режимы его производства, торговли, продажи, коллекционирования, использования и т. д.22

В отраслях российского законодательства термин «правовой режим» встречается далеко не одинаково. В одних отраслях (административном, финансовом, таможенном и др.) он используется довольно часто, а в других (гражданском, семейном) в тексте законодательного и подзаконного акта встречается редко. Однако отсутствие в тексте нормативного правового акта конструкции «правовой режим» не свидетельствует об отсутствии данного юридического инструментария в урегулировании данным актом конкретной ситуации. Ведь общепризнано, что правовые режимы являются основой любой отрасли законодательства23.

Присутствие конкретных правовых режимов можно ясно увидеть в отраслях публичного права. В них правовой режим основывается, как правило, на властных (императивных) началах.

Наиболее общими универсальными правовыми режимами являются режимы отраслей права и законодательства. «Для них характерно использование регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия24. С. С. Алексеев под юридическим режимом отрасли понимает «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»25.

Отраслевые правовые режимы обусловлены: предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных или иных отношений); методом правового регулирования, т. е. единым специфическим способом юридического воздействия, характерным для данной отрасли права; отраслевыми юридическими инструментами, базирующимися на принципах, специфических для данной отрасли права; наличием кодифицированного акта, который нормативно закрепляет отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.

Административное право также имеет свой отраслевой режим, который базируется на методах и способах административно-правового воздействия и определяет правовое положение субъектов административно-правовых отношений.

Как уже отмечалось, административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. Поэтому его можно определить как общий режим деятельности субъектов исполнительной власти, который регламентирует типичные управленческие отношения. Он рассчитан на повседневную исполнительную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти.

В то же время отрасли права широко применяют различные специальные правовые режимы для правового регулирования. Так, экологическое право в целях охраны окружающей природной среды вводит режим особой охраны, который осуществляется на особо охраняемых природных территориях. К этим территориям законодатель отнес участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны26. Указанными территориями являются государственные природные заповедники, национальные парки и другие природоохранные территории.

Трудовое право устанавливает: режим рабочего дня, который должен предусматривать продолжительность рабочей недели, работу с ненормированным рабочим днем для отдельных категорий работников, продолжительность ежедневной работы, время начала и окончания работы, время перерывов в работе и т. д.; особый режим работы, т. е. выполнение трудовых обязанностей за пределами нормальной продолжительности рабочего времени; режимы труда и отдыха при работе вахтовым методом27.

Семейное право использует «законный режим имущества супругов» – это режим их совместной собственности, если брачным договором не установлено иное28.

В отрасли административного права действуют различные правовые режимы, каждый из которых представляет собой правовой институт, направленный на урегулирование определенной группы правоотношений в сфере государственного управления, содействующий оптимальному использованию конкретных объектов.

Действие административно-правовых режимов направлено на обеспечение эффективности государственного управления29. Любая его область обладает определенными административно-правовыми режимами (таможенный, санитарный, налоговый, режим безопасности дорожного движения и др.), которые установлены в соответствующих федеральных законах и подзаконных актах30.

«Существующие административно-правовые режимы должны служить и отвечать интересам общества, все больше становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в неординарных ситуациях»31. В этой связи административно-правовые режимы являются гарантом законности в сфере их применения, так как предусматривают не только порядок реализации прав граждан, но и содержат гарантии осуществления этих прав.

Ученые-юристы давно занимаются институтом административно-правовых режимов. Приведем взгляды некоторых из них на природу и признаки этих режимов. Так, Д. Н. Бахрах считает, что административно-правовой режим – это «определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредствованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия». Это регулирование выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции32.

Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов под административно-правовым режимом понимают «основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления»33.

По мнению И. С. Розанова, административно-правовой режим – «установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны страны, интересов безопасности и обеспечения общественного порядка специально созданными для этой цели органами государственного управления»34.

Ю. А. Тихомиров определяет административно-правовой режим как «специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни»35.

Таким образом, административно-правовой режим определяет правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных отраслях (областях) государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества, государства.

При формулировании параметров этих режимов указывают: а) цель введения режима; б) его принципы; в) общественные отношения, регулируемые режимом, т. е. его объект; г) административно-правовой статус субъектов режима; д) средства обеспечения режима.

Остановимся более подробно на средствах обеспечения режима. К ним относятся: правовая база (законодательные и подзаконные акты), регламентирующая порядок деятельности субъектов в условиях режима; уполномоченные субъекты исполнительной власти, создаваемые или наделенные полномочиями по обеспечению выполнения режимных правил; урегулирование поведения (деятель-ности) участников режима (установление запретов, дозволений, предписаний); система контроля, надзора и ответственности за соблюдение режимных правил; определение организационных, материальных и финансовых средств обеспечения режима.

Можно выделить основные признаки этих режимов: устанавливаются в сфере государственного управления (в сфере деятельности органов исполнительной власти); регулируются, как правило, административно-правовыми нормами; определяют правовое положение (статус) физических и юридических лиц в условиях режима; определяют субъектов обеспечения режима; нарушение требований режима влечет юридическую ответственность и др.

К элементам содержания административно-правовых режимов можно отнести: а) цель введения режима; б) его принципы; в) общественные отношения, регулируемые режимом, т. е. его объект; г) административно-правовой статус субъектов режима; д) средства обеспечения режима.

Рассматриваемые режимы можно разграничивать по различным критериям. Например, по степени их принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности – на пять групп36. В первую группу включаются режимы, направленные на обеспечение интересов государственной безопасности (режим защиты государственной тайны, пограничный режим); во вторую – обеспечивающие как интересы обеспечения безопасности государства, так и общественного порядка (режим нахождения иностранных граждан на территории РФ, режим авиационной безопасности); в третью – устанавливаемые в целях обеспечения общественной безопасности (режимы безопасности дорожного движения, пожарной безопасности); в четвертую – способствующие достижению задач иных отраслей управления (таможенный, санитарный режим); в пятую – преследующие цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций (чрезвычайное или военное положение).

Используя в качестве основания классификации, цель введения режимов, делят: 1) на режимы определенных государственных состояний (состояние войны, чрезвычайное положение, военное положение); 2) режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговый, таможенный режим и др.); 3) легализующие режимы (режимы регистрации юридических и физических лиц, регламентации нормативных требований к видам деятельности)37.

Разграничивая режимы по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности, выделяют: а) режимы, направленные на обеспечение безопасности государства (режим государственной границы, въезда в РФ и выезда из РФ); б) устанавливаемые в целях обеспечения общественной безопасности (санитарный, таможенный режимы); в) преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в чрезвычайных ситуациях (режимы чрезвычайного, военного положения)38.

Применяя такой критерий деления режимов, как их назначение – на режимы, устанавливаемые в целях урегулирования отношений между органами исполнительной власти и гражданами и организациями (режим обращения этих лиц в органы исполнительной власти, режим регистрации юридических лиц; режим получения разрешений на осуществление определенных видов деятельности);

способствующие эффективности государственного управления (лицензионно-разрешительный, таможенный режим);

вводимые для предотвращения или устранения негативных последствий различных чрезвычайных ситуаций мирного времени (режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации, чрезвычайное положение) и внешней агрессии (военное положение, режим мобилизации)39.

Административно-правовые режимы можно трактовать в широком и узком смысле. В широком – как общий режим деятельности органов государственной власти (государственной администрации) по выполнению возложенных на них задач и функций.

Административно-правовой режим (в узком смысле) определяет правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества, государства.

Как уже отмечалось, Д. Н. Бахрах40 в зависимости от условий деятельности органов управления отраслевой административно-правовой режим разделяет на общий режим деятельности государственной администрации41, который «рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управлен-ческие ситуации и специальные административно-правовые режимы, которые применяются на определенной территории, в отношении определенного объекта, предмета и видов деятельности, когда требуются особые меры исполнительной деятельности».

Мы считаем, что существует общий отраслевой административно-правовой режим, режимы отраслей государственного управления и специальные административно-правовые режимы.

Далее мы более подробно остановимся на этих режимах.
§ 2. Понятие, признаки и критерии классификации

специальных административно-правовых режимов
Под специальными административно-правовыми режимами понимаются особые правовые режимы деятельности органов государственной власти, допускающие ограничение правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые для обеспечения безопасности личности, общества и государства в конкретных сложившихся обстоятельствах42.

Можно выделить три основные цели введения таких режимов: 1) нейтрализация внутренних и внешних угроз охраняемым интересам личности, общества, государства; 2) нормализация обстановки, создание необходимых условий для функционирования субъектов исполнительной власти; 3) реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц.

К внутренним угрозам следует отнести: а) чрезвычайные ситуации природного характера (землетрясения, лесные пожары, наводнения и т. д.); б) чрезвычайные ситуации социального характера – попытки свержения конституционного строя РФ, нарушение целостности территории (массовые беспорядки, внутренние вооруженные конфликты и т. п.); в) чрезвычайные ситуации техногенного характера (аварии, катастрофы на опасных производственных объектах; г) несоблюдение специального порядка осуществления хозяйственной, природоохранной, градостроительной и иной деятельности на определенных территориях (например, в водоохранных зонах рек и водоемов, на территории лесов, выполняющих защитные функции, и т. п.), а также на территориях, являющихся зонами государственно-правовой охраны (в ЗАТО, пограничных зонах и др.); д) несоблюдение установленного порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность (оружие, наркотики и т. п.) или содержащими сведения, составляющие государственную тайну, и др.

К внешним – агрессию против РФ или непосредственную угрозу агрессии.

Таким образом, можно выделить два основания введения этих режимов: 1) возникновение чрезвычайных (экстремальных) ситуаций социального, техногенного и природного характера; 2) появление носителя режима (территории, зараженной радиоактивными веществами, и др.).

Остановимся на регламентации административно-правовых режимов. Важная роль в этом вопросе принадлежит Конституции РФ. Во-первых, она закрепляет необходимость регламентации определенных режимов, таких как чрезвычайное положение, военное положение, режим альтернативной гражданской службы и др. Во-вторых, определяет цели и пределы ограничения прав и свобод человека в условиях действия данных режимов.

Возможность ограничения прав и свобод при определенных условиях предусмотрена и в международно-правовых документах, в частности в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 также допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина при определенных условиях. Эти ограничения обусловлены тем, что человек живет в обществе и свобода личности проявляется во взаимоотношениях с другими людьми. Поэтому свобода, права индивида не могут быть абсолютными, ничем не ограниченными, так как каждый человек имеет обязанности перед другими людьми, обществом и государством. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ сформулированы три условия ограничения прав и свобод человека: 1) они могут быть ограничены только федеральным законом; 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.

В ст. 56 Конституции РФ указаны пределы ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Это положение реализовано в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении».

Тихомиров Ю. А. правильно подметил, что регламентация специальных административно-правовых режимов осуществляется двояким образом43. С одной стороны, они могут являться составной частью общих тематических федеральных законов («Об обороне», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») и подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»). С другой - выражаться в специальных нормативных правовых актах (например, в Федеральном законе «Об оружии», постановлении Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № 208 «Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устраиваемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия» и др.).

В законодательных актах устанавливается вид правового режима, его носитель, основания введения, субъект режимного управления, режимные правила (определяется, какого рода разрешения и от какого органа исполнительной власти необходимо получить на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.).

После распада Союза ССР в России принято значительное число федеральных законов, устанавливающих специальные административно-правовые режимы, например: от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с посл. изм. и доп.)44; от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» (с посл. изм. и доп.)45; от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»46 и др.

Так как эти режимы в основном связаны с ограничением прав и свобод граждан, то они должны быть урегулированы только федеральными законами, учитывая предписания ст. 55 Конституции РФ.

Однако в настоящее время большое место в формировании правовой основы специальных административно-правовых режимов занимают акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти47.

По юридическому содержанию эти акты можно разделить: 1) на нормативные правовые акты, устанавливающие определенные виды специальных административно-правовых режимов (постановление Правительства РФ от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по ГО» и др.); 2) акты нормативного правоприменения, под которыми понимаются подзаконные акты, содержащие нормы права. Они принимаются во исполнение предписаний федеральных законов. Так, во исполнение Федерального конституционного закона «О военном положении» Президент РФ издает Указ, которым вводит этот режим на определенной территории и закрепляет основные меры по его обеспечению; 3) правоприменительные акты. Например, созданный временный орган управления на территории действия чрезвычайного положения на основании норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и Указа Президент РФ о его введении устанавливает конкретное время действия комендантского часа (его продолжительность).

Урегулирование рассматриваемых режимов еще далеко от совершенства. В федеральных законах, постановлениях Правительства РФ не всегда четко фиксируются режимные правила, специальные или дополнительные полномочия органов исполнительной власти по его поддержанию. Применяемые подзаконные документы называются по-разному, и очень часто подзаконные акты, утверждающие порядок48 (правила49) использования носителя режима, положение о нем50 используются для введения режимов в равной степени с федеральными законами.

В то же время необходимо отметить, что без принятия необходимых подзаконных актов с целью конкретизации режимных правил, установленных соответствующим законом, обойтись невозможно. Так, в указах Президента РФ определяются меры по обеспечению важнейших государственно-правовых состояний (военного и чрезвычайного положения, мобилизации) территории их действия и другие вопросы. В постановлениях Правительства РФ детализируются общефедеральные режимы (санитарно-эпидемиологический режим51, режим оружия52 и т. п.). В актах федеральных органов исполнительной власти – режимы, вводимые на подведомственной им территории или объектах (режим санитарно-защитных зон, санитарно-защитных зон источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения и др.).

Эти режимы существенно отличаются друг от друга по масштабу свободы граждан и юридических лиц в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, глубине изменений в конституционном статусе граждан и юридических лиц, по времени, территории действия и другим критериям53.

В то же время специальные административно-правовые режимы объединяют общие черты: баланс полномочий субъектов по сравнению с обычным состоянием общественных отношений смещается в сторону усиления прав органов исполнительной власти и ограничения прав, а также возложения новых обязанностей на других субъектов административного права; они определяют применяемые меры административного принуждения и информируют о них граждан и организации; значительно возрастает объем административно-пра-вового регулирования путем расширения сферы управляющего воздействия соответствующих органов исполнительной власти; могут быть созданы новые государственные органы управления по обеспечению режима (например, военного или чрезвычайного положения). Такие режимы регулируются только федеральными законами.

Можно отметить общие признаки этих режимов:

они действуют в сфере деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и устанавливаются в целях выполнения возложенных на них функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охране окружающей природной среды, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, государственно-правовой охране особых территорий и т.п.;

требования режимных правил включают, в основном, административно-правовые запреты и предписания, которые ограничивают права граждан и организаций;

субъектами реализации этих режимов в первую очередь являются органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления;

общественные отношения, возникающие в связи с выполнением требований режима между субъектами режима и гражданами, регулируются с помощью административно-правового метода воздействия;

за нарушение режимных предписаний налагается юридическая ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная).

При установлении этих режимов используются следующие приемы регулирования:

деление территории (объекта) на определенные зоны (участки), на которых устанавливаются особые режимные правила, которые являются элементами установленного режима;

создание постоянных или временных государственных органов для реализации режимных правил;

возложение на эти органы обязанности по применению мер административного принуждения с целью выполнения требований режима;

установление особых правил жизнедеятельности населения, хозяйственной и иной деятельности, передвижения и пребывания на режимной территории и т. п.;

установление и закрепление правового положения носителя режима (объекта) – статуса различных категорий особо охраняемых природных территорий, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну54.

В последнее десятилетие система специальных административно-правовых режимов получила свое развитие, широко применяется в деятельности органов исполнительной власти, отражая многообразие выполняемых ими функций.

Классификация данных режимов направлена на систематизацию их правовой базы, повышение эффективности управления территориями и объектами, имеющими особый социальный статус.

Специальные административно-правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям55.

По носителям режима – они делятся: на территориальные режимы (водоохранные зоны водных объектов, прибрежные защитные полосы, придорожные полосы федеральных автомобильных дорог и др.)56; режимы отдельных объектов и документов (режим оборота наркотиков, оружия и др.)57; режимы видов деятельности (функционирование гражданской обороны, Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.)58.

По времени действия – на постоянные (режим особо охраняемых природных территорий59 и др.) и временные (карантин, чрезвычайное положение, военное положение60 и др.).

По территории действия – на федеральные (чрезвычайного положения и т. д.), региональные (режим территориальной единицы с особым статусом в г. Москве – г. Зеленоград и Водный стадион61, заповедника и др.) и местные режимы.

По правовой основе режимов – на режимы, которые урегулированы: федеральными конституционными законами (военное положение, чрезвычайное положение); федеральными законами (режим контртеррористической операции и др.); подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти (режимы различных охранных зон, санитарно-защитных зон и др.); законами субъектов РФ (режим территориальной единицы с особым статусом в г. Москве и др.).
___________

Г л а в а II

  1   2   3   4   5   6   7   8


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации