Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации (постатейный) - файл n1.docx

приобрести
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации (постатейный)
скачать (312.6 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.docx313kb.13.09.2012 16:14скачать

n1.docx

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14

Признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу (п. 1).

Признание гражданина недееспособным предусмотрено статьей 29 части первой ГК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается опека.

Ограничение дееспособности гражданина предусмотрено в ст. 30 части первой ГК РФ. В соответствии с п. 1 данной статьи гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство.

Дела об ограничении дееспособности гражданина и о признании гражданина недееспособным рассматриваются судами общей юрисдикции в порядке особого производства по правилам гл. 27 и 31 ГПК РФ. Следует обратить внимание на то, что в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи говорится о вступившем в законную силу решении суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда. В соответствии с ч. 1 ст. 209 ГПК РФ решения суда общей юрисдикции по гражданским делам вступают в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование, если они не были обжалованы. Там же установлено, что в случае подачи кассационной жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Осуждение гражданина к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу (п. 2).

Понятие наказания определено в ч. 1 ст. 43 УК РФ: наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда; наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных УК РФ лишении или ограничении прав и свобод этого лица.

Виды наказаний предусмотрены в ст. 44 УК РФ. Из них к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, безусловно относятся наказания в виде лишения свободы, исправительных работ, ограничения свободы, ареста и лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Лишение свободы согласно ч. 1 ст. 56 УК РФ (в ред. Федерального закона от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ*(54)) заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму.

Исправительные работы в соответствии с ч. 1 ст. 50 УК РФ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ*(55)) назначаются осужденному, не имеющему основного места работы, и отбываются в местах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказания в виде исправительных работ, но в районе места жительства осужденного.

Ограничение свободы, как определено в ч. 1 ст. 53 УК РФ (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 377-ФЗ*(56)), в установлении судом осужденному следующих ограничений: не уходить из дома (квартиры, иного жилища) в определенное время суток, не посещать определенные места, расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования, не выезжать за пределы территории соответствующего муниципального образования, не посещать места проведения массовых и иных мероприятий и не участвовать в указанных мероприятиях, не изменять место жительства или пребывания, место работы и (или) учебы без согласия специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы; при этом суд возлагает на осужденного обязанность являться в специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, от одного до четырех раз в месяц для регистрации; установление судом осужденному ограничений на изменение места жительства или пребывания без согласия указанного специализированного государственного органа, а также на выезд за пределы территории соответствующего муниципального образования является обязательным.

Арест согласно ч. 1 ст. 54 УК РФ заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев. В случае замены обязательных работ или исправительных работ арестом он может быть назначен на срок менее одного месяца.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в соответствии с ч. 1 ст. 47 УК РФ состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью.

В п. 2 ч. 1 комментируемой статьи говорится о приговоре суда, вступившем в законную силу, в связи с чем следует отметить, что вступление приговора в законную силу регламентировано статьей 390 УПК РФ:

приговор суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в апелляционном или кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами (ч. 1);

приговор суда апелляционной инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами (ч. 2);

в случае подачи жалобы или представления в кассационном порядке приговор, если он не отменяется судом кассационной инстанции, вступает в законную силу в день вынесения кассационного определения (ч. 3).

Необходимо иметь в виду, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий не может находиться на государственной гражданской службе не только в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, но и в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Однако комментируемая статья наличие не снятой или не погашенной судимости в качестве ограничения, связанного с муниципальной службой, по не вполне понятной причине не предусматривает.

Отказ гражданина от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну (п. 3).

Как установлено непосредственно в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, отказ гражданина от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, является основанием для отказа гражданину в приеме на муниципальную службу и для увольнения муниципального служащего только в том случае, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений. О государственной и иной охраняемой федеральными законами тайне см. комментарий к ст. 12 Закона, а об оформлении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, - к ст. 28 Закона.

Наличие у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения (п. 4).

В п. 4 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (до внесения изменения Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ предусматривалось, что такие документы утверждаются непосредственно Правительством РФ).

В п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе аналогично указано на такое ограничение, связанное с гражданской службой, как наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Там же (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) аналогично предусмотрено, что порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Соответствующим актом является приказ Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 984н*(57), которым утверждены:

Порядок прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими;

перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению;

учетная форма N 001-ГС/у "Заключение медицинского учреждения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению".

Наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5).

Данное ограничение является новым для законодательства о муниципальной службы. В ч. 1 ст. 20 Кодекса законов о труде РФ (в ред. Закона РФ от 25 сентября 1992 г. N 3543-1)*(58) устанавливалось, что запрещается совместная служба на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Однако, ТК РФ указанное ограничение совместной службы родственников не воспроизвел. Статья 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшая связанные с муниципальной службой ограничения, такого ограничения также не предусматривала. Исходя из этого положения законов субъектов РФ, предусматривавшие запрет принятия на муниципальной службе и нахождения на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с муниципальными служащими, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, признавались противоречащими федеральному законодательству и недействующими (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 6 июня 2003 г. N 60-Г03-10 *(59) и от 20 июля 2005 г. N 59-Г05-14 *(60)).

Необходимо обратить внимание на то, что в п. 5 ч. 1 комментируемой статьи говорится о невозможности поступления гражданина на муниципальную службу и нахождения муниципального служащего на муниципальной службе при наличии близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано не просто с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, а с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью. Иначе говоря, допускается подчиненность или подконтрольность одного муниципального служащего другому, состоящих в близком родстве или свойстве, но только если эта подчиненность или подконтрольность опосредована другим муниципальным служащим (другими муниципальными служащими). В Вооруженных Силах РФ непосредственным начальником называется ближайший к подчиненному прямой начальник (статья 35 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации"*(61)).

Следует отметить, что определенный в п. 5 ч. 1 комментируемой статьи перечень близких родственников не совпадает с перечнем родственников, признаваемых близкими в соответствии с семейным законодательством. Так, согласно ст. 14 СК РФ близкими родственниками являются родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры.

Прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе (п. 6).

Наличие гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе (п. 7).

Согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона находиться на муниципальной службе могут:

граждане РФ;

граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Соответственно, при прекращении такого гражданства в силу п. 6 ч. 1 комментируемой статьи гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе.

Как установлено в ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(62) гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.

В рамках такого исключения и с учетом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства) в целях обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения муниципальных служащих в п. 6 и 7 ч. 1 комментируемой статьи установлено ограничение поступления гражданина на муниципальную службу и нахождения муниципального служащего на муниципальной службе при наличии или приобретении помимо российского гражданства также гражданства иностранного государства (иностранных государств). При этом предусмотрено единственное исключение, основанное на норме ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона: допускается гражданство иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе.

Препятствием для поступления на муниципальную службу и нахождения на муниципальной службе согласно п. 6 ч. 1 комментируемой статьи также является получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе. По не вполне понятной причине наличие такого документа в п. 7 ч. 1 комментируемой статьи в качестве ограничения, связанного с муниципальной службой, не определено.

В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства России в день выхода из гражданства РФ или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства. Как говорилось в комментарии к указанной статье, по не вполне понятной причине данная обязанность не распространена на иные случаи, предусмотренные в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, нежели выход из гражданства России или приобретение гражданства иностранного государства.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 19 комментируемого Закона в случае прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе, трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя).

Представление гражданином подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу (п. 8).

Перечень документов и сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу, определен в ч. 3 ст. 16 комментируемого Закона. Согласно ч. 4 указанной статьи сведения, представленные в соответствии с данным Законом гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке. Там же предусмотрено, что в отдельных муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу.

Необходимо обратить внимание на то, что представление недостоверных сведений при поступлении на муниципальную службу влечет отказ в поступлении на муниципальную службу только в том случае, если эти сведения являются заведомо ложными, т.е. гражданину было известно при представлении этих сведений об их недостоверности.

В отношении же подложных документов указание на обязательность их заведомой подложности как условие отказа в поступлении на муниципальную службу не содержится. Следует отметить, что частью 3 ст. 327 УК РФ (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 377-ФЗ) установлена уголовная ответственность за использование заведомо подложного документа.

Непредставление гражданином установленных комментируемым Законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (п. 9).

Обязанность муниципального служащего представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера закреплена в п. 8 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона. Представление муниципальным служащим сведений о своих доходах, о своем имуществе и о своих обязательствах имущественного характера регламентировано статьей 15 комментируемого Закона.

Необходимо обратить внимание на то, что при представлении недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характер гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе только в том случае, если эти сведения являются заведомо ложными, т.е. гражданину было известно при представлении этих сведений об их недостоверности.

Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе иные ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч. 1 данной статьи, устанавливаются федеральными законами. Иначе говоря, определенный в ст. 16 Закона о государственной гражданской службе перечень ограничений, связанных с государственной гражданской службой, не является исчерпывающим, но может быть расширен только федеральным законом.

По сути, аналогичная норма содержится в п. 10 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона, согласно которому муниципальный служащий обязан соблюдать ограничения, которые установлены комментируемым Законом и другими федеральными законами. То есть определенный комментируемой статьей перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, также не является исчерпывающим, но может быть расширен также только федеральным законом. Таким актом является, например, Федеральный закон "О противодействии коррупции". В этом отношении показательно, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ в ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе включен пункт 10, согласно которому гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий не может находиться на государственной гражданской службе в случае несоблюдения ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции". При этом аналогичное положение в комментируемый Закон не включено, что представляется не вполне понятным.

Следует также отметить, что в комментируемой статье не закреплена норма, аналогичная положению ч. 4 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, согласно которому ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных данной статьей, устанавливается названным Законом и другими федеральными законами. Подобное положение содержалось в законопроекте, принятом в качестве комментируемого Закона, но было исключено после справедливого замечания (см. решение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от 7 сентября 2006 г. N 68/1*(63)) о том, что, учитывая содержание ограничений, наступление ответственности возможно только в одном случае: представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу; все остальные ограничения не связаны с ответственностью, это все основания либо для отказа в принятии на муниципальную службу, либо для увольнения с муниципальной службы.

В п. 3 ч. 1 ст. 19 комментируемого Закона установлено, что в случае несоблюдения установленных комментируемой статьей ограничений, связанных с муниципальной службой, трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя). Об ограничениях, связанных с прохождением муниципальной службы главой местной администрации на основе контракта, т.е. о случаях досрочного прекращения полномочий такого муниципального служащего см. комментарий к указанной статье.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает предельный возраст для замещения должности муниципальной службы - 65 лет.

Достигший 65-летнего возраста гражданин согласно ч. 2 комментируемой статьи не может быть принят на муниципальную службу. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 19 комментируемого Закона достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, является основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя). При этом в ч. 2 указанной статьи предусмотрена возможность продления срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших возраста 65 лет, посредством ежегодного заключения срочного трудового договора.

Ранее предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы был установлен в п. 2 ст. 20.1 Закона об основах муниципальной службы, - но 60 лет. Предельный возраст для замещения должности муниципальной службы увеличен по аналогии с нормой ч. 2 ст. 21 Закона о государственной гражданской службе, которой установлен предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе, - 65 лет.

Основываясь на приведенной выше правовой позиции, выраженной в определении от 10 апреля 1997 г. N 60-О, КС России в определении от 8 февраля 2001 г. N 45-О*(64) пришел к выводу о том, что федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в т.ч. требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Данную правовую позицию КС России подтвердил и в определении от 3 октября 2002 г. N 233-О*(65), в котором также еще раз подтвердил ранее выраженную и неоднократно подтвержденную правовую позицию о том, что установление предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав. Как указал КС России:

установление особых правил (в частности требования о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в т.ч. за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией РФ право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как не согласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч. 3);

принцип равенства, закрепленный в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в т.ч. вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции N 111 МОТ "Относительно дискриминации в области труда и занятий"*(66), принятой в г. Женеве 25 июня 1958 г. (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 января 1961 г. "О ратификации конвенций Международной организации труда (МОТ)"*(67)), не считаются дискриминацией.
Статья 14. Запреты, связанные с муниципальной службой

1. Выше говорилось (см. введение и комментарий к ст. 13 Закона), что если в ст. 13 комментируемого Закона установлены ограничения, связанные с муниципальной службой, т.е. определены случаи, в которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе, то комментируемая статья устанавливает запреты, связанные с муниципальной службой, т.е. определяет действия, которые запрещается осуществлять муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы. Ранее же в ст. 11 Закона об основах муниципальной службы был определен единый перечень ограничений, связанных с муниципальной службой.

Перечень запретов, связанных с муниципальной службой, определен в комментируемой статье по аналогии с определенным в ст. 17 Закона о государственной гражданской службе перечнем запретов, связанных с государственной гражданской службой. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 13 Закона), согласно правовой позиции КС России федеральный законодатель, учитывая схожесть специфики государственной и муниципальной службы, вправе распространить на муниципальных служащих требования, предусмотренные законодательством о государственной службе, либо регламентировать их в специальном законе.

В отношении установленных в ч. 1 комментируемой статьи запретов, связанных с муниципальной службой, необходимо отметить следующее.

Запрет состоять членом органа управления коммерческой организации (п. 1).

Деление организаций на коммерческие и некоммерческие предусмотрено статьей 50 части первой ГК РФ, согласно п. 1 которой юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

В соответствии с п. 2 указанной статьи юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Непосредственно в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что установленный им запрет муниципальному служащему состоять членом органа управления коммерческой организации предполагает наличие изъятий из него. Речь идет о случаях, когда федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, муниципальному служащему поручено участвовать в управлении коммерческой организацией.

В качестве примера такого изъятия целесообразно привести положения п. 1 ст. 39 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(68), определяющие особенности правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности муниципальных образований:

права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности муниципальных образований, от имени муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления;

представителями интересов муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие муниципальные должности, а также иные лица.

Следует отметить, что согласно норме п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, по аналогии с которой закреплено положение п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, государственному гражданскому служащему также запрещается участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, но только на платной основе.

Также следует отметить, что состоять членом органа управления некоммерческой организации муниципальному служащему не запрещено (за исключением иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, см. ниже). Согласно п. 3 ст. 50 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ*(69)) юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Там же установлено, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Запрет замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на должность (п. 2).

В соответствии с п. 2 ч. 1 комментируемой статьи данный запрет распространяется на следующие случаи избрания муниципального служащего или назначения его на должность:

а) избрание или назначение на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также назначение на должность государственной службы. О понятиях государственной должности РФ и государственной должности субъекта РФ см. комментарий к ст. 6 Закона;

б) избрание или назначение на муниципальную должность, т.е. избрание депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления или назначение членом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса (см. комментарий к ст. 1 Закона);

в) избрание на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в т.ч. в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Следует отметить, что данный запрет является новым для законодательства о муниципальной службе. В подп. 2 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы устанавливалось только то, что муниципальный служащий не вправе быть депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.

Исходя из правовой позиции, выраженной в определении от 10 апреля 1997 г. N 60-О (см. комментарий к ст. 13 Закона), КС России в определении от 14 января 1999 г. N 23-О*(70) прямо указал, что государственная служба, как и муниципальная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью. В определении от 1 декабря 1999 г. N 219-О*(71) КС России еще раз подтвердил, что муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера не допускает совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью (п. 3).

Понятие предпринимательской деятельности определено в п. 1 ст. 2 части первой ГК РФ: предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Как следует из разъяснений, данных в п. 2 постановления Пленума ВС России от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем"*(72), в тех случаях, когда не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя лицо приобрело для личных нужд жилое помещение или иное недвижимое имущество либо получило его по наследству или по договору дарения, но в связи с отсутствием необходимости в использовании этого имущества временно сдало его в аренду или внаем и в результате такой гражданско-правовой сделки получило доход, то факт осуществления предпринимательской деятельности отсутствует.

В соответствии с п. 1 ст. 23 части первой ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Соответственно, муниципальному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью в качестве индивидуального предпринимателя, зарегистрированного в установленном порядке. Осуществление же предпринимательской деятельности без такой регистрации само по себе является противоправным деянием, влекущим административную (статья 14.1 КоАП РФ) или уголовную (статья 171 УК РФ) ответственность. Разумеется, осуществление муниципальным служащим предпринимательской деятельности без соответствующей государственной регистрации также является нарушением запрета, установленного в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи.

В подп. 3 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы устанавливалось, что муниципальный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц. Однако, упоминание о доверенных лицах в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи не содержится. Как представляется, сделано это в силу того, что такое упоминание не имело содержания: если речь шла о лицах, уполномоченных муниципальным служащим, то в силу п. 1 ст. 182 части первой ГК РФ сделки, совершенные такими лицами (представителями) создают, изменяют и прекращают гражданские права и обязанности самого муниципального служащего (представляемого).

Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 4).

Речь идет о выступлении муниципального служащего в качестве стороны таких договоров, связанных с деятельностью в чужом интересе на основе поручения, как договор поручения (гл. 49 "Поручение" части второй ГК РФ), договор комиссии (гл. 51 "Комиссия" части второй ГК РФ) и агентский договор (гл. 52 "Агентирование" части второй ГК РФ):

по договору поручения согласно п. 1 ст. 971 ГК РФ одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя;

в соответствии с п. 1 ст. 990 ГК РФ по договору комиссии одна сторона (комиссионер) обязуется по поручению другой стороны (комитента) за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента. По сделке, совершенной комиссионером с третьим лицом, приобретает права и становится обязанным комиссионер, хотя бы комитент и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки;

согласно п. 1 ст. 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от своего имени и за счет принципала, приобретает права и становится обязанным агент, хотя бы принципал и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала;

Необходимо обратить внимание на то, что в п. 4 ч. 1 комментируемой статьи речь идет о запрете муниципальному служащему быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в только в том органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему. При этом данная норма содержит оговорку "если иное не предусмотрено федеральными законами".

Запрет получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (п. 5).

Как определено непосредственно в п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, к таким вознаграждениям относятся подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения.

В соответствии с указанной нормой подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы.

При этом сделана оговорка "за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ". Такое исключение предусмотрено в ст. 575 части второй ГК РФ. По общему правилу, установленному в подп. 3 п. 1 данной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ), не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в т.ч. лицам, замещающим муниципальные должности, муниципальным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Но согласно п. 2 указанной статьи запрет на дарение лицам, замещающим муниципальные должности, муниципальным служащим, установленный п. 1 статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Как предусмотрено там же, подарки, которые получены лицами, замещающими муниципальные должности, муниципальными служащими и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

Статьей 290 УК РФ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ) предусмотрена уголовная ответственность за получение взятки, т.е. получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.

Запрет выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц (п. 6).

Понятие служебной командировки определено в ст. 166 ТК РФ: это поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. Там же предусмотрено, что служебные поездки работников, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер, служебными командировками не признаются. Статьей 168 ТК РФ определен перечень расходов, которые работодатель обязан возмещать работнику в случае направления в служебную командировку (см. комментарий к ст. 23 Закона).

Исходя из этого использование понятия служебной командировки в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи представляется не вполне удачным. Корректнее было вести речь запрете выезжать муниципальному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей за счет средств физических и юридических лиц. Именно так сформулирован запрет, связанные с государственной гражданской службой, в п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе. При этом следует обратить внимание на то, что в указанной норме говорится о запрете государственному гражданскому служащему выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за счет средств физических и юридических лиц за пределы территории России. В отличие от этого установленный в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи запрет распространяется на командировки муниципального служащего как за границу, так и в пределах страны.

Непосредственно в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что установленный им запрет не распространяется на командировки муниципального служащего, осуществляемые на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями.

Следует отметить, что установленный в п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе запрет не распространяется на служебные командировки государственного гражданского служащего, осуществляемые в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями. Как видено, о взаимной договоренности с органами местного самоуправления в указанной норме речь не идет.

Запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество (п. 7).

Если в п. 7 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона установлена обязанность муниципального служащего беречь государственное и муниципальное имущество, в т.ч. предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей, то пункт 7 ч. 1 комментируемой статьи запрещает использовать муниципальное имущество (в т.ч. средства материально-технического, финансового и иного обеспечения) в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей. При этом не вполне понятно, почему данный запрет не распространен на государственное имущество. В частности, когда речь идет о государственном имуществе, которое в соответствии со ст. 19 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления передается в пользование и (или) управление органов местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В ст. 158 УК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 377-ФЗ) установлена уголовная ответственность за кражу, т.е. тайное хищение чужого имущества, а в ст. 160 УК РФ - за присвоение или растрату, т.е. хищение чужого имущества, вверенного виновному. Согласно прим. 1 к ст. 158 УК РФ под хищением в статьях УК РФ понимаются совершенные с корыстной целью противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившие ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.

Статья 7.27 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ) предусматривает административную ответственность за мелкое хищение чужого имущества путем кражи, присвоения или растраты при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. 2-4 ст. 158 и ч. 2 и 3 ст. 160 УК РФ. Согласно примечанию к ст. 7.27 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. N 116-ФЗ) хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает 100 рублей.

Статья 7.27 КоАП РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 16 мая 2008 г. N 74-ФЗ*(73)) предусматривает административную ответственность за мелкое хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 158, ч. 2 и 3 ст. 159 и ч. 2 и 3 ст. 160 УК РФ. Согласно примечанию к ст. 7.27 КоАП РФ хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одну тысячу рублей.

О материальной ответственности работника см. комментарий к ст. 12 Закона.

Запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 8).

Данный запрет установлен в ч. 3 комментируемой статьи и в отношении граждан, уволившихся с муниципальной службы. Нарушение запрета при наличии вины муниципального служащего влечет ответственность, о которой говорится в ч. 4 ст. 15 комментируемого Закона.

Следует отметить, что запрет, установленный в п. 8 ч. 1 комментируемой статьи, расширен. В подп. 6 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы было установлено, что муниципальный служащий не вправе использовать в неслужебных целях служебную информацию. Соответственно, запрет распространен и на сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера (о таких сведениях см. комментарий к ст. 12 Закона). Кроме того, прямо указано на запрет разглашения информации.

Запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности (п. 9).

Данный запрет является новым для законодательства о муниципальной службы. Статья 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшая связанные с муниципальной службой ограничения, такого запрета не предусматривала.

Необходимо обратить внимание на то, что запрет распространяется на любые публичные высказывания, суждения и оценки, в независимости от того, как - положительно или отрицательно - они характеризуют деятельность органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей.

Как прямо предусмотрено в п. 9 ч. 1 комментируемой статьи, установленный им запрет не распространяется на публичные высказывания, суждения и оценки муниципальным служащим, в должностные обязанности которого это входит. Как представляется, речь идет о муниципальных служащих, в чьи должностные обязанности входит обеспечение связи с общественностью, публичное освещение деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и т.п.

Запрет принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций (п. 10).

Указанный запрет также является новым для законодательства о муниципальной службы. Следует отметить, что в отношении государственного гражданского служащего аналогичный запрет, установленный в п. 11 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, распространен также на получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

Необходимо обратить внимание на то, что для получения муниципальным служащим наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций необходимо письменное разрешение именно главы муниципального образования, а не представителя нанимателя (работодателя), которым согласно ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона наряду с главой муниципального образования может быть руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Запрет использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 11).

Статья 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшая связанные с муниципальной службой ограничения, такого запрета не предусматривала. Однако, запрет муниципальным служащим проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы, в т.ч. с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения, установлен в подп. "б" п. 7 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).

Понятия предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума определены в п. 3 и 4 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

агитация предвыборная (предвыборная агитация) - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них);

агитация по вопросам референдума - это деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

В соответствии с п. 2 ст. 48 названного Закона предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с п. 2 ст. 46 названного Закона);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Под использованием преимуществ должностного или служебного положения в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" согласно п. 5 его ст. 40 понимается:

а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума;

б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;

г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством РФ о государственной охране;

д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;

ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Нормы, аналогичные приведенным, закреплены и в других актах законодательства о выборах и референдумах (Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(74), Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(75), от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(76) и от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(77)).

Запрет использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12).

Данный запрет расширен. В подп. 11 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы устанавливалось, что муниципальный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Как видно, в п. 12 ч. 1 комментируемой статьи говорится также о запрете публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.

Рассматриваемый запрет установлен в развитие запрета, предусмотренного в п. 13 п. 1 комментируемой статьи, создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур (следует отметить, что более удачной представляется иная очередность указанных запретов). Оба этих запрета основываются на таком одном из основных принципов муниципальной службы, закрепленном в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона, как внепартийность муниципальной службы.

Норма п. 12 ч. 1 комментируемой статьи согласуется:

с положением п. 3 ст. 10 Федерального закона "О политических партиях" (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(78)) о том, что лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Там же установлено, что указанные лица не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей;

с положением п. 4 ст. 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(79), в соответствии с которым должностные лица органов местного самоуправления не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

Запрет создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур (п. 13).

Выше говорилось (см. комментарий к ст. 4 Закона), что в соответствии с ч. 3 ст. 13 Конституции РФ в России признаются политическое многообразие, многопартийность. В ч. 4 этой же статьи установлено, что общественные объединения равны перед законом. Однако, согласно конкретизирующим данные конституционные положения нормам ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. 1 ст. 10 Федерального закона "О политических партиях" по общему правилу вмешательство политических партий и других общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.

Как установлено в ч. 1 ст. 14 Конституции РФ, Россия - светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Согласно ч. 2 указанной статьи религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Согласно правовой позиции КС России, выраженной в постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П*(80), в силу ст. 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 12 и 13 и в соответствии с конкретизирующими их положениями ст. 4 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" конституционный принцип светского государства и отделения религиозных объединений от государства наряду с прочим означает, что религиозные объединения не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Соответственно, на основе принципа невмешательства политических партий, религиозных и других общественных объединений в деятельность органов и должностных лица местного самоуправления как органов публичной (политической) власти в п. 13 ч. 1 комментируемой статьи и установлен запрет муниципальному служащему создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур. Следует отметить, что данный запрет в ст. 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшей связанные с муниципальной службой ограничения, прямо обозначен не был. В подп. 11 указанной статьи говорилось лишь о том, что муниципальный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Установленный в п. 13 ч. 1 комментируемой статьи запрет в силу прямого указания не распространяется на создание таких общественных объединений, как профессиональные союзы, а также ветеранские и иные органы общественной самодеятельности. Право муниципального служащего на объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов предусмотрено в п. 10 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона. О таких общественных объединениях см. комментарий к ст. 11 Закона.

Запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора (п. 14).

Ранее в подп. 10 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы устанавливалось, что муниципальный служащий не вправе принимать участие в забастовках. Понятие забастовки определено в ч. 4 ст. 398 ТК РФ: временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора.

Как следует из п. 14 ч. 1 комментируемой статьи, муниципальному служащему в настоящее время запрещено прекращать исполнение должностных обязанностей в целях разрешения не только коллективного, но и индивидуального трудового спора. Право же муниципального служащего на рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством предусмотрено в п. 11 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона.

Запрет входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п. 15).

Запрет заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п. 16).

Как говорилось выше, установленный в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи запрет муниципальному служащему состоять членом органа управления организации по общему правилу распространяется только на коммерческие организации. В то же время пункт 15 ч. 1 статьи дополнительно устанавливает запрет на членство муниципального служащего в органах управления, попечительских или наблюдательных советах, иных органах иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений (если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ).

Как определено в п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ)*(81), под иностранной некоммерческой неправительственной организацией в названном Законе понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории России в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Согласно п. 5 указанной статьи иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории России через свои структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства.

Следует отметить, что запреты в п. 15 и 16 ч. 1 комментируемой статьи установлены на основании общих положений ст. 30.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" об ограничениях на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций:

в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений не могут входить лица, замещающие государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

указанные лица не вправе заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Указанные ограничения, новые для федерального законодательства, введены в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ*(82), внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Необходимо обратить внимание на то, что пункт 16 ч. 1 комментируемой статьи допускает возможность осуществления муниципальным служащим деятельности, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Для этого необходимо письменное разрешение представителя нанимателя (работодателя). Причем в отличие от нормы п. 10 ч. 1 комментируемой статьи не обязательно получение письменного разрешения именно главы муниципального образования.

Следует отметить, что перечень запретов, связанных с муниципальной службой, определен в ч. 1 комментируемой статьи как закрытый. Однако, в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона муниципальный служащий обязан соблюдать ограничения, которые установлены не только комментируемым Законом, но и другими федеральными законами. Иначе говоря, определенный в ч. 1 комментируемой статьи перечень запретов, связанных с муниципальной службой, не является исчерпывающим, но может быть расширен только федеральным законом.

Также следует отметить, что в комментируемой статье не закреплена норма, аналогичная положению ч. 4 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, согласно которому ответственность за несоблюдение запретов, предусмотренных данной статьей, устанавливается названным Законом и другими федеральными законами. Однако, то, что виновное несоблюдение муниципальным служащим установленных комментируемой статьей запретов, связанных с муниципальной службой, влечет наступление юридической ответственности, представляется очевидным. В п. 3 ч. 1 ст. 19 комментируемого Закона установлено, что в случае несоблюдения установленных комментируемой статьей запретов, связанных с муниципальной службой, трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя). Об административной и уголовной ответственности, которая может наступить в случае нарушения запретов, установленных частью 1 комментируемой статьи, говорилось выше, при рассмотрении конкретных запретов. О дисциплинарной ответственности муниципального служащего см. комментарий к ст. 27 Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает дополнительный запрет, связанный с прохождением муниципальной службы на должности главы местной администрации по контракту.

По общему правилу, установленному в ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона, муниципальный служащий вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено данным Законом. Однако, там же прямо установлено, что данное правило не распространяется на муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту.

Согласно ч. 2 ст. 37 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (о порядке замещения должности главы местной администрации по контракту и порядке заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, см. комментарий к ст. 17 Закона).

В ч. 9 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ) и установлены запреты, связанные с замещением должности главы местной администрации (в независимости от того, является ли данное лицо главой муниципального образования или муниципальным служащим, с которым заключен контракт), которые продублированы в ч. 2 комментируемой статьи в отношении муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту:

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14


Признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу (п. 1)
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации