Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации (постатейный) - файл n1.docx

приобрести
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации (постатейный)
скачать (312.6 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.docx313kb.13.09.2012 16:14скачать

n1.docx

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14

Глава 1. Общие положения



Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

В качестве предмета регулирования комментируемого Закона определены отношения, связанные:

с поступлением на муниципальную службу граждан;

с прохождением и прекращением муниципальной службы;

с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

Предмет регулирования комментируемого Закона определен на основании нормы ст. 42 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, посвященной правовому регулированию муниципальной службы и предопределяющей существование комментируемого Закона. Согласно данной норме (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ*(9)) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. О разграничении предметов ведения России и субъектов РФ по вопросам муниципальной службы см. комментарий к ст. 3 Закона.

Предмет регулирования "предшественника" комментируемого Закона - Закона об основах муниципальной службы - был определен в его преамбуле, согласно которой данный Закон устанавливал общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в России. Как говорилось выше (см. введение), комментируемый Закон отличает от его "предшественника", прежде всего, более унифицированное правовое регулирование на федеральном уровне организации муниципальной службы во всех субъектах РФ. Данное концептуальное отличие нашло отражение и в определении предмета комментируемого Закона: Закон устанавливает не общие принципы организации муниципальной службы, а непосредственно порядок поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы; Закон определяет не основы правового положения муниципальных служащих, а непосредственно правовое положение (статус) муниципальных служащих. Соответственно, вместо наименования "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" комментируемый Закон имеет наименование "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Выше также говорилось (см. введение), что концептуальным изменением законодательства о муниципальной службе в связи с принятием комментируемого Закона является реализация принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. В этой связи показательно то, что норма ч. 1 комментируемой статьи закреплена по точной аналогии со ст. 2 Закона о государственной гражданской службе, согласно которой предметом регулирования данного Закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Обращающим на себя внимание новым положением ч. 1 комментируемой статьи является то, что на муниципальной службе могут находиться не только граждане РФ, но и граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Закон об основах муниципальной службы такого положения не содержал. Однако, принципиально новым данное положение считать вряд ли можно. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там же установлено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(10), международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации", как установлено в п. 2 его ст. 1, применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). Названный Закон в соответствии с п. 3 его ст. 1 распространяется на международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ)*(11) установлено, что иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе. Однако, это, разумеется, не означает, что данная норма является препятствием для нахождения на муниципальной службе гражданина иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Следует отметить, что согласно указанной норме отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом. Речь идет об отношении иностранных граждан к военной службе. Закон о государственной гражданской службе возможность нахождения иностранных граждан на государственной гражданской службе прямо не предусматривает.

2. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(12)) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В ч. 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Как указано там же (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ), уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Однако, комментируемый Закон делит должности в указанных органах на:

должности муниципальной службы - должности, замещение которых означает прохождение муниципальной службы (определение понятия муниципальной службы дано в ч. 1 ст. 2 Закона). Соответственно, гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы, является муниципальным служащим (определение понятия муниципального служащего дано в ч. 1 ст. 10 Закона). Понятию должности муниципальной службы и порядку установления должностей муниципальной службы посвящена статья 6 Закона;

муниципальные должности - должности, замещение которых нахождением на муниципальной службе не является. Гражданин, замещающий муниципальную должность, в силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи муниципальным служащим не является. Соответственно, на такого гражданина комментируемый Закон в части определения правового положения (статуса) муниципального служащего не распространяется, что также прямо установлено в ч. 2 комментируемой статьи. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определен статьей 40 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления.

Закон об основах муниципальной службы также четко разделял должности муниципальной службы и муниципальные должности, но с использованием иных понятий - "выборные муниципальные должности" и "иные муниципальные должности". Оба этих понятия охватывались понятием "муниципальные должности". В п. 2 ст. 1 указанного Закона устанавливалось, что муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Закон об основах муниципальной службы также исходил из того, что замещение выборной муниципальной должности нахождением на муниципальной службе не является. В п. 1 ст. 2 указанного Закона было определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Пункт 2 данной статьи прямо предусматривал, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Законом об основах муниципальной службы не устанавливается.

Согласно ч. 2 комментируемой статьи к лицам, замещающим муниципальные должности (т.е. к лицам, не являющимися муниципальными служащими) относятся

депутаты выборных органов местного самоуправления;

члены выборных органов местного самоуправления;

выборные должностные лица местного самоуправления;

члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.

В соответствии с ч. 2 ст. 35 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ*(13)) предусмотрено, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Согласно ч. 4 этой же статьи представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 36 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с указанной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В п. 1 ч. 2 этой же статьи установлено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. О том, что глава муниципального образования не относится к категории муниципальных служащих, прямо указывалось в определении КС России от 20 февраля 2003 г. N 41-О*(14).

Главой местной администрации, как предусмотрено в ч. 2 ст. 37 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Соответственно, лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, является муниципальным служащим. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются указанной статьей Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, к которому и отсылает часть 7 ст. 16 комментируемого Закона, предусматривающая, что гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) согласно ч. 1 ст. 38 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 39 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Согласно ч. 3 указанной статьи порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований.

Федеральным законом, о котором идет речь, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(15), в ст. 24 которого установлен порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований. В п. 2 указанной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), как и в ч. 2 ст. 39 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. Необходимо обратить внимание, что именно о таких избирательных комиссиях муниципальных образований, т.е. действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, говорится в комментируемом Законе.

Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.
Статья 2. Муниципальная служба

1. В ч. 1 комментируемой статьи дано определение понятия муниципальной службы, в целом воспроизводящее определение, которые ранее содержалось в п. 1 ст. 2 Закона об основах муниципальной службы. Так, в указанной норме было определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Как видно, из определения исключена оговорка о том, что муниципальная должность, нахождение на которой представляет собой муниципальную службу, не является выборной. Необходимость в такой оговорке отпала, т.к. согласно новому понятийному аппарату, используемому в комментируемом Законе, понятие "должность муниципальной службы" не охватывает понятие "муниципальные должности", о чем говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона).

Кроме того, в определение понятия муниципальной службы включено указание на то, что должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта). Как говорилось выше (см. введение), замещение должностей муниципальной службы на основе трудового договора, а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения.

Часть 1 комментируемой определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, что подразумевает необходимость наличия у граждан, находящихся на муниципальной службы, соответствующих профессиональных и деловых качеств. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих определены в п. 4 ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов муниципальной службы. В целях обеспечения этого в соответствии с ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона для замещения должностей муниципальной службы предъявляются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Такой подход основан на норме п. 2 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122)*(16), принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"*(17)), согласно которой статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. Данная норма в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ является составной частью правовой системы России.

В ч. 1 комментируемой статьи говорится о заключении трудового договора или контракта как о способе замещения должности муниципальной службы, в отношении чего необходимо отметить два момента:

по общему правилу, закрепленному в ч. 6 ст. 16 комментируемого Закона, поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется на условиях трудового договора. Однако, согласно ч. 7 этой же статьи гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, к которому и отсылает указанная норма;

из ч. 1 комментируемой статьи следует, что должность муниципальной службы замещается и, соответственно, поступление на муниципальную службу осуществляется путем заключения трудового договора (контракта). Однако, часть 6 ст. 16 комментируемого Закона уточняет, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора. В ч. 8 указанной статьи установлено, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы.

Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на то, что муниципальная служба осуществляется на постоянной основе. Стабильность муниципальной службы закреплена в п. 4 ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов муниципальной службы. Однако, это не означает того, что с муниципальным служащим не может быть заключен срочный трудовой договор. Непосредственно в комментируемом Законе предусмотрены два случая, в которых заключение срочного трудового договора является обязательным: заключение трудового договора для замещения должности муниципальной службы, установленной для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (ч. 2 ст. 7) и заключение трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы (ч. 2 ст. 19).

Понятие государственной гражданской службы, взаимосвязь с которой является одной из концептуальных основ комментируемого Закона (см. введение), определено в ч. 1 ст. 3 Закона о государственной гражданской службе: вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Согласно ч. 2 указанной статьи государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов РФ (гражданская служба субъектов РФ).

2. В ч. 1 ст. 16 ТК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ*(18)) установлено, что на основании трудового договора, заключаемого в результате назначения на должность, возникают трудовые отношения между работником и работодателем.

Работник и работодатель согласно ч. 1 ст. 20 ТК РФ являются сторонами трудовых отношений. В указанной статье (ч. 2 и 4) также определено, что:

работник - это физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем;

работодатель - это физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.

В рамках данного изъятия часть 2 комментируемой статьи и определяет такого "иного" субъекта, выступающим работодателем для муниципального служащего. С учетом особого статуса муниципального образования как публично-правового образования в качестве работодателя для муниципального служащего определен представитель нанимателя, а в качестве нанимателя, в свою очередь, определено муниципальное образование. Соответственно, представитель нанимателя (работодатель) осуществляет полномочия по найму граждан от имени муниципального образования на муниципальную службу. Представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий прямо определены в ч. 9 ст. 16 комментируемого Закона в качестве сторон трудового договора при поступлении на муниципальную службу.

Следует отметить, что понятия "наниматель" и "представитель нанимателя (работодатель)" не использовались в Законе об основах муниципальной службы (в п. 2 ст. 1 лишь упоминалось о том, что муниципальные должности, не являющиеся выборными, замещаются путем заключения трудового договора) и введены комментируемым Законом по аналогии с использованием в Законе о государственной гражданской службе понятия "представитель нанимателя".

Согласно определению, данному в п. 2 ст. 1 Закона о государственной гражданской службе, представитель нанимателя - это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени России или субъекта РФ. Из этого положения следует, что для федерального государственного гражданского служащего нанимателем является Россия, а для государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи представителем нанимателя (работодателем) может быть:

глава муниципального образования;

руководитель органа местного самоуправления (для муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности в данном органе местного самоуправления);

председатель избирательной комиссии муниципального образования (для муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности в данной избирательной комиссии муниципального образования);

иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Представителем нанимателя (работодателем) для муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, является глава муниципального образования (см. комментарий к ст. 16 Закона).
Статья 3. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу муниципальной службы в России, причем в целом точно также, как в ч. 1 ст. 4 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления определена правовая основа местного самоуправления. В ч. 1 ст. 4 Закона об основах муниципальной службы говорилось лишь о законодательной основе муниципальной службы (Конституции РФ, актах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ) и не упоминалось об иных нормативных правовых актах и о муниципальных правовых актах.

Исходя из ч. 1 комментируемой статьи можно выделить четыре уровня нормативных правовых актов, составляющих правовую основу муниципальной службы:

Конституция РФ.

Среди конституционных норм, составляющих правовую основу муниципальной службы, следует указать, прежде всего часть 2 ст. 3, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также статью 12, которой установлено, что в России признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, следует указать на норму п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении России и субъектов РФ.

Основываясь на данных конституционных положениях КС России в постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П*(19) указал, что согласно Конституции РФ местное самоуправление, которое является одной из форм осуществления народом своей власти, самостоятельно в пределах своих полномочий. КС России также указал, что осуществление местным самоуправлением публичных функций включает, в частности, реализацию населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что предполагает организацию и прохождение муниципальной службы в соответствии с общими принципами организации муниципальной службы и основами правового положения муниципальных служащих (п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 130, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Следует отметить, что по не вполне понятной причине в ч. 1 комментируемой статьи не упоминается об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. В комментируемом Законе прямо упоминаются международные договоры РФ, предоставляющие иностранным гражданам право находиться на муниципальной службе в России (см. комментарий к ст. 1 Закона). Кроме того, существует ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления, которая предъявляет требования к подбору высококвалифицированного кадрового состава персонала органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Также следует упомянуть о разработке и принятии в рамках СНГ таких международных правовых актов, посвященных муниципальной службе, как Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления*(20), принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г., и Модельный закон об основах муниципальной службы*(21), принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 26 марта 2002 г.

Комментируемый Закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ.

Разумеется, в ч. 1 комментируемой статьи речь идет и о федеральных конституционных законах.

С учетом нормы ст. 37 комментируемого Закона, определяющей порядок применения законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу данного Закона, можно говорить о центральном месте комментируемого Закона в системе законодательства РФ о муниципальной службе. Среди других федеральных законов, составляющих правовую основу муниципальной службы, следует выделить, конечно же, Закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, который, как определено в его преамбуле, устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления. Непосредственно к названному Закону отсылает норма ч. 7 ст. 16 комментируемого Закона в части определения порядка замещения должности главы местной администрации по контракту и порядка заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту.

К иным нормативным правовым актам РФ, составляющих правовую основу муниципальной службы, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

В качестве примера актов Президента РФ, непосредственно составляющих правовую основу муниципальной службы, следует назвать Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (см. комментарий к ст. 12 и 15 Закона), а также Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", изданный на основании ст. 42 Закона о государственной гражданской службе, к которой, по сути, отсылает норма ч. 4 ст. 30 комментируемого Закона при определении порядка ведения личного дела муниципального служащего (см. комментарий к указанной статье).

В соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(22) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Комментируемым Законом прямо предусмотрено издание Правительством РФ постановлений по вопросам регулирования муниципальной службы. Так, согласно п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона Правительством РФ устанавливаются порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, и форма заключения медицинского учреждения. В п. 2 ч. 3 ст. 16 Закона указано, что Правительством РФ устанавливается форма анкеты, подлежащей заполнению при поступлении на муниципальную службу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. N 418)*(23), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(24) (в последующем вносились изменения).

Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что нормативные правовые акты РФ (комментируемый Закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ) и нормативные правовые акты субъектов РФ (конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ), составляющие правовые основы муниципальной службы, согласно ч. 1 комментируемой статьи образуют законодательство о муниципальной службе (при этом понятие законодательства используется в его широком понимании, охватывающем не только законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются по предметам ведения России. По предметам совместного ведения России и субъектов РФ согласно ч. 2 указанной статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как говорилось выше, согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении России и субъектов РФ. КС России в упоминавшемся выше постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П применительно в т.ч. и к указанной конституционной норме указал, что в силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения России, но по вопросам совместного ведения России и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Данная правовая позиция, как указал КС России, нашла закрепление в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно указанной норме (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ)*(25) субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Следует отметить, что Законом об основах муниципальной службы (п. 2 ст. 21) законодательным (представительным) органам субъектов РФ предлагалось принять законы о муниципальной службе.

Актам высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ посвящена статья 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).

Уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ) в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Как установлено указанной статьей (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ):

устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ч. 2);

представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено названным Законом (ч. 3);

глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 данной статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации (ч. 4);

председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера (ч. 5);

глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6);

иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7).

Согласно ч. 4 ст. 7 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправлениям муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, названному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи действие трудового законодательства распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными комментируемым Законом. Такая же норма ранее была закреплена в п. 3 ст. 4 Закона об основах муниципальной службы.

Данная норма согласуется с положением ч. 7 ст. 11 ТК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), в соответствии с которой на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Однако, следует отметить, что объем распространения норм трудового законодательства на государственных гражданских служащих и на муниципальных служащих существенно различается. Как говорилось выше (см. введение), принципиальным положением комментируемого Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения (следует отметить, что такой подход содержал и Закон об основах муниципальной службы).

Закон же о государственной гражданской службе (ст. 73) устанавливает, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной названным Законом. Результатом такого подхода стало то, что Закон о государственной гражданской службе содержит довольно обширные главу 5, посвященную служебному контракту, и главу 12, посвященную служебной дисциплине на гражданской службе, а также детально регламентирует основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6) и т.д.

Согласно ч. 1 ст. 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется:

трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права;

иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:

указами Президента РФ;

постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Статья 4. Основные принципы муниципальной службы

Комментируемая статья определяет перечень основных принципов муниципальной службы, т.е. основные исходные начала построения системы муниципальной службы. Учитывая центральное место комментируемого Закона в системе законодательства о муниципальной службе (см. комментарий к ст. 3 Закона), изменение этих принципов возможно только путем внесения изменений в данный Закон. Данное положение следует по аналогии с нормой ч. 2 ст. 4 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных названным Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.

В целом в комментируемой статье воспроизведен перечень основных принципов муниципальной службы, ранее определенный в ст. 5 Закона об основах муниципальной службы. Однако, есть и отличия между указанными перечнями. В частности, такие основные принципы муниципальной службы, как стабильность муниципальной службы, доступность информации о деятельности муниципальных служащих и взаимодействие с общественными объединениями и гражданами в ст. 5 Закона об основах муниципальной службы закреплены не были.

В то же время в комментируемой статье не воспроизведены такие принципы, установленные Законом об основах муниципальной службы, как:

принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. То, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя, в силу чего нет необходимости дублировать данное положение;

принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий также прямо закреплена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и глава 8), о чем говорилось выше (см. комментарий к ст. 3 Закона).

Как представляется, указанные принципы не воспроизведены в комментируемом Законе не только как дублирующие конституционные положения, но и как не вполне соответствующие предмету регулирования комментируемого Закона (о предмете регулирования см. комментарий к ст. 1 Закона).

В отношении же непосредственно основных принципов муниципальной службы, закрепленных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина (п. 1).

В ст. 2 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (к этом следует добавить, что и местного самоуправления как института публичной власти). В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Как представляется, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина следует рассматривать в двух основных аспектах: как основу взаимоотношений муниципального служащего с гражданами и общественными объединениями при исполнении своих должностных обязанностей (в этой связи следует отметить, что в п. 3 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона закреплена обязанность муниципального служащего соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций) и как основу взаимоотношений представителя нанимателя (работодателя) с муниципальным служащим в рамках трудовых (служебных) отношений (в этой связи следует иметь в виду основные права муниципального служащего, предусмотренные в ст. 11 комментируемого Закона).

Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего (п. 2).

Следует отметить, что данный принцип по сравнению с тем, как он был сформулирован в п. 6 ст. 5 Закона об основах муниципальной службы, во-первых, распространен на условия прохождения муниципальной службы (а речь идет, прежде всего, об условиях продвижения по службе), и, во-вторых, дополнен положениями, основанными на следующих нормах ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ:

все равны перед законом и судом;

государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Рассматриваемый принцип также согласуется с положениями ч. 1 и 2 ст. 3 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) о запрещении дискриминации в сфере труда:

каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав;

никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника.

Закрепленный в п. 2 комментируемой статьи принцип воспроизведен в ч. 2 ст. 16 комментируемого Закона. В ч. 1 указанной статьи в качестве условий поступления гражданина на муниципальную службу закреплены требования достижения возраста 18 лет, владения государственным языком России (т.е. русским языком), соответствия квалификационным требованиям и отсутствия ограничений, связанных с муниципальной службой (см. комментарий к ст. 16 Закона).

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих (п. 3).

Само понятие муниципальной службы определено в ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона как профессиональная деятельность граждан, что подразумевает необходимость наличия у граждан, находящихся на муниципальной службы, соответствующих профессиональных и деловых качеств. В целях обеспечения этого в соответствии с ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона для замещения должностей муниципальной службы предъявляются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 2 Закона), такой подход основан на норме п. 2 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией, согласно которой статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности. Данная норма в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ является составной частью правовой системы России.

Стабильность муниципальной службы (п. 4).

Как говорилось выше, данный принцип является новым для законодательства о муниципальной службе.

Указание на то, что муниципальная служба осуществляется на постоянной основе, содержится в определении понятия муниципальной службы, данном в ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона. Обеспечением стабильности муниципальной службы является, в частности, то, что комментируемый Закон предусматривает только два случая, в которых является обязательным заключение срочного трудового договора с муниципальным служащим: заключение трудового договора для замещения должности муниципальной службы, установленной для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (ч. 2 ст. 7) и заключение трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы (ч. 2 ст. 19).

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 23 комментируемого Закона при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации (см. комментарий к указанной статье)

Доступность информации о деятельности муниципальных служащих (п. 5).

Рассматриваемый принцип (новый для законодательства о муниципальной службе), основан на норме ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В то же следует учитывать, что информация о деятельности муниципальных служащих может являться конфиденциальной, т.е. информацией с ограниченным доступом (о государственной и иной охраняемой федеральными законами тайне см. комментарий к ст. 12 Закона). В частности, согласно норме ч. 2 ст. 15 комментируемого Закона сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые муниципальным служащим в соответствии с указанной статьей, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральными законами они не отнесены к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну.

В п. 6 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона закреплена обязанность муниципального служащего не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в т.ч. сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. В п. 8 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона установлено, что в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Согласно ч. 3 указанной статьи гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами (п. 6).

Выше говорилось, что данный принцип (как и два предыдущих) является новым для законодательства о муниципальной службе.

Под общественным объединением согласно ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(26) понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

В соответствии со ст. 7 названного Закона (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ*(27)) общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.

Необходимо иметь в виду, что рассматриваемый принцип имеет целый ряд изъятий. В частности, непосредственно в п. 10 комментируемой статьи закреплен такой основной принцип, как внепартийность муниципальной службы. Кроме того, в соответствии с п. 12 и 13 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы запрещается:

использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур.

Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы (п. 7).

Первая из составляющих данного принципа, который ранее был закреплен в п. 7 ст. 5 Закона об основах муниципальной службы, - единство основных требований к муниципальной службе - с принятием комментируемого Закона приобрела новое содержание. Как, говорилось выше (см. введение и комментарий к ст. 1 Закона), более унифицированное правовое регулирование на федеральном уровне организации муниципальной службы во всех субъектах РФ является главным отличием комментируемого Закона от его "предшественника" - Закона об основах муниципальной службы. Данное концептуальное отличие нашло отражение и в наименовании комментируемого Закона, о в определении предмета его регулирования.

В то же время комментируемый Закон содержит значительное число положений, которые позволяют конкретизировать условия муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Именно эти положения позволяют учесть исторические и иные местные традиций при прохождении муниципальной службы, т.е. реализовать вторую из составляющих рассматриваемого принципа.

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих (п. 8).

Рассматриваемый принцип реализуется путем определения в ст. 11 комментируемого Закона основных прав муниципального служащего (что является новеллой законодательства о муниципальной службе) и закрепления в ст. 23 комментируемого Закона обеспечивающих эти права гарантий, предоставляемых муниципальному служащему.

Следует отметить, что в ст. 11 Закона речь идет лишь об основных правах муниципального служащего. Гражданин, являющийся муниципальным служащим, обладает и иными правами, предусмотренными законодательством о муниципальной службе и муниципальными правовыми актами. Это и объясняет то, что перечень прав муниципального служащего сформулирован в указанной статье как исчерпывающий. Установленный в ст. 23 Закона перечень гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, также не является закрытым. В ч. 3 данной статьи предусмотрено, что законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (п. 9).

Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей согласно ч. 1 ст. 27 комментируемого Закона является дисциплинарным проступком, за который представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить одно из дисциплинарных взысканий, предусмотренных указанной нормой.

Необходимо иметь в виду, что виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим своих служебных обязанностей при наличии признаков соответствующего правонарушения может повлечь наступление и иных видов юридической ответственности - гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности.

Внепартийность муниципальной службы (п. 10).

Понятие политической партии определено в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"*(28): это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 13 Конституции РФ в России признаются политическое многообразие, многопартийность. В ч. 4 этой же статьи установлено, что общественные объединения равны перед законом.

Однако, согласно конкретизирующим данные конституционные положения нормам ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. 1 ст. 10 Федерального закона "О политических партиях" по общему правилу вмешательство политических партий и других общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Учитывая, что органы местного самоуправления также являются органами публичной власти, данное положение распространяется и них, что и подтверждает положение п. 10 комментируемой статьи.

Как говорилось выше, согласно п. 12 и 13 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона муниципальному служащему в связи с прохождением муниципальной службы запрещено:

использовать свое должностное положение в интересах политических партий, а также публично выражать отношение к политическим партиям в качестве муниципального служащего;

создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий или способствовать созданию таких структур.
Статья 5. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации

Выше говорилось (см. введение), что на необходимость законодательного закрепления единых правовых основ государственной службы в целях создания ее целостной системы обращено внимание в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336. Там же говорилось о необходимости разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы РФ, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Как отмечалось в указанном документе, эти законодательные и нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы впервые прямо законодательно провозглашен в принятом в 2003 г. Законе о системе государственной службы (п. 1 ст. 3). В принятом в 2004 г. Законе о государственной гражданской службе (ст. 7) закреплен и раскрыт принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, что явилось одним из концептуальных изменений законодательства о государственной гражданской службе и потребовало совершенствования законодательства о муниципальной службе.

Закон же об основах муниципальной службы носил рамочный характер, поэтому существующие различия в законодательстве субъектов РФ в данной сфере приводили к различиям в статусе муниципальных служащих. Для реализации же принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы был необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов. Соответственно, указанная проблемы разрешена с принятием комментируемого Закона.

Определенный комментируемой статьей перечень элементов взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы в точности воспроизводит перечень элементов взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, определенный в ст. 7 Закона о государственной гражданской службе.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы реализована в следующих нормах комментируемого Закона.

Согласно ч. 2 ст. 8 Закона законом субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ.

В п. 4 ст. 25 Закона предусмотрено включение в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы периодов работы на должностях государственной гражданской службы, как и на воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы). Согласно ч. 3 этой же статьи стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего. Там же установлено, что время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж государственной гражданской службы, исчисляемый для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу.

Как установлено в ч. 1 ст. 24 Закона, в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта РФ. При этом часть 2 указанной статьи предусматривает, что определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта РФ соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Там же установлено, что максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта РФ.

Отдельные нормы комментируемого Закона прямо отсылают к законодательству о государственной гражданской службе. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Закона сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются гражданином при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальным служащим в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 30 Закона ведение личного дела муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном для ведения личного дела государственного гражданского служащего.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14


Глава 1. Общие положения
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации