Чистяков Е.Г. Территориальная организация населения (ч.1) - файл n12.docx

приобрести
Чистяков Е.Г. Территориальная организация населения (ч.1)
скачать (16452.7 kb.)
Доступные файлы (12):
n1.tifскачать
n2.tifскачать
n3.tifскачать
n4.tifскачать
n5.tifскачать
n6.tifскачать
n7.tifскачать
n8.tifскачать
n9.tifскачать
n10.tifскачать
n11.db
n12.docx52kb.19.09.2009 12:16скачать
Победи орков

Доступно в Google Play

n12.docx

















УДК 314.9(075.8) ББК 60.7я73 Т35


ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Ректор — акад. А.Н. Романов Председатель научно-методического совета — проф. Д.М. Дайитбегов

Коллектив авторов:

канд. экон. наук, доцент СМ. Борзое (глава 9);

канд. экон. наук, доцент Г. 10. Семикина (глава 4);

канд. геогр. наук, профессор С.С. Шишов(глава 3);

канд. экон. наук, доцент Л.В. Шубцова (главы 5 — 6);

д-р экон. наук, профессор Е.Г. Чистяков (введение, главы 1—2, 7—8)

Рецензенты:

Ка((>сдра «Государственное управление и менеджмент» РЭА им. Г.В. Плеханова и д-р экон. паук, профессор И.А. Ильин

Территориальная организация населения: Учеб. пособие/ Т35 Под ред. проф. Е.Г. Чистякова. — М.: Вузовский учебник, 2005.- J 88 с.

ISBN 5-9558-0015-8

В учебном пособии рассматриваются теоретические и методологические основы курса «Территориальная организация населения». Раскрываются основные современные тенденции развития структурных и организационных процессов расселения, выделяются региональные различия в формах территориальной организации населения. Показана роль населения как фактора и ресурса экономического и социального развития регионов, его влияние на территориальную структуру хозяйства.

Для студентов вузов экономических и географических специальностей, а также преподавателей, практических работников и научных сотрудников.

ББК60.7я73

ISBN 5-9558-0015-8

© ВЗФЭИ, 2005

ВВЕДЕНИЕ

«Территориальная организация населения» (ТОН) является общепрофессиональной дисциплиной государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Объективная необходимость включения данной дисциплины в учебные программы вузов обусловлена рядом причин. Среди них необходимо отметить главную, связанную с усилением значения социального фактора в развитии общества в условиях его глобализации. На современном этапе повышается роль интеллектуального, профессионального и организационного потенциала в развитии общества. Эти ресурсы не могут быть реализованы в отрыве от конкретной территории, от рациональной ТОН, являющейся социальной и духовной базой любых инноваций. Все воспроизводственные процессы на территории фокусируются в центрах трудовой деятельности. Поэтому необходимо выявление в региональных системах подобных центров, являющихся генераторами распространения инновационных изменений в хозяйственной и общественной жизни. Под влиянием этих центров в настоящее время происходит переориентация моделей управления общественным производством с экономических на решение социальных проблем.

Главной целью управления становится рациональная организация социального пространства страны и ее региональных звеньев, систем расселения населения и обслуживания его жизнедеятельности. Социальное пространство в данном случае понимается как форма общественной жизни, организация, обеспечивающая условия жизнедеятельности социума, пространство его самовыражения. Создание указанных условий не может осуществляться стихийно, должно регулироваться и подчиняться соответствующим воздействиям со стороны системы управления. Поэтому преподавание и изучение данной дисциплины должны быть ориентированы на кардинальное совершенствование современной системы государственного и муниципального управления в России и ее регионах. Недостатки этой системы общеизвестны. Важнейшие из них - «непрозрачность», неподконтрольность, слабая адаптированность к изменениям, непредсказуемость, коррумпированность, неэффективность. Эти и другие негативные моменты в значительной мере обусловлены недостаточным вниманием государственных и муниципальных органов власти к накоплению организационного опыта и его использованию в процессе уп-


3


равления социально-экономическим развитием экономики России и ее регионов.

До последнего времени законодательная и исполнительная власть главное внимание в организации системы образования и подготовки управленческих кадров уделяла решению проблем и задач совершенствования управления отраслями материального производства. Организации процессов управления воспроизводством населения, созданию необходимых условий для его жизнедеятельности, обеспечению достойного уровня жизни, преумножению интеллектуального, духовного и культурного потенциала, накоплению и использованию организационного опыта в процессе управления страной при этом не придавалось должного значения. Считалось, что решение этих проблем должно осуществляться само по себе, без выработки и реализации каких-либо управляющих воздействий со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов.

В отечественной экономической литературе рассмотрение проблем территориального развития, как правило, осуществлялось также односторонне. Они, в частности, исследовались либо в связи с размещением производительных сил, либо в связи с процессами урбанизации и развития территориальных систем расселения. В первом случае основной акцент делался на решении вопросов территориальной организации производства, на процессах углубления общественного разделения труда, специализации, концентрации, кооперации и комбинирования производства, рационализации межрегиональных производственно-экономических связей, а вопросы социального развития регионов отодвигались на второй план. При этом часто неосознанно вносились дезорганизационные аспекты в процесс управления общественным производством.

Так, стремление к обеспечению более углубленной специализации производства и разделению труда «не могло не уменьшить взаимного понимания между людьми, на котором основывается точная координация действий»*. Однако этот аспект не принимался во внимание. При другом подходе недоучитывалась важность решения проблем эффективной организации производства в территориальных системах, совершенствования организации и управления процессами трудовой деятельности. Таким образом, не в полной мере соблюдался принцип системного, целостного

* Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 2. — М.: Экономика, 1989. С. 27.

4

подхода к организации территориального сообщества людей, удовлетворению их потребностей и интересов.

При этом оба указанных подхода имели общий недостаток,
заключающийся в том, что в них неоправданно мало внимания
уделялось вопросам организации и управления системами со
циального обслуживания населения, обеспечивающих его рас
ширенное воспроизводство и способствующих преумножению
демографического и интеллектуального потенциала общества.
В истории развития России известно много примеров неправиль
но принятых и реализованных решений как на федеральном, так
и на региональном и местном уровне управления. Достаточно
привести примеры неоправданного с экологической точки зрения
размещения целлюлозно-бумажного комбината на озере Байкал,
развития и размещения химических производств в зонах рекреа
ции, чрезмерной концентрации финансовых ресурсов в столич
ном регионе и др. -

Регулирование урбанизационных процессов, ориентированное на приоритетную поддержку слаборазвитых районов и городов с целью создания достойных условий проживания населения, — одна из центральных тем стратегических деклараций ООН, Совета Европы о городах нового тысячелетия, в которых неизменно подчеркивается актуальность «территориального измерения прав человека и демократии». В большинстве стран созданы ответственные за реализацию территориального развития специальные государственные структуры: Министерство организации территории и градостроительства в Германии, Комитет по планированию и использованию территории во Франции, Министерство жилищного строительства, планирования и охраны среды в Голландии и др. Россия при ее масштабах и сложности проблем территориального развития подобной структуры не имеет.

Обязательным условием организации научно обоснованного управления территориальным социально-экономическим развитием страны, ее регионов, субъектов Федерации, городов и муниципалитетов является разработка концепции совершенствования территориальной организации населения, рассматриваемая как фактор стабильного и устойчивого развития национальной экономики. Концепция ТОН должна ориентироваться на устранение недостатков в системе управления ее развитием с целью повышения уровня и качества жизни населения. Известный русский ученый А.Л. Богданов еще в 1899 г. в книге «Основные элементы исторического взгляда на природу» писал: «У человека нет иной деятельности, кроме организационной, нет иных задач, кроме организационных... И если это еще не сознается, то толь-

5



ко потому, что мышление людей до сих пор не выбилось вполне из оболочек фетишизма, опутавших его на пути развития»*.

Все вышеизложенное предопределило структуру настоящего учебного пособия, которая соответствует требованиям государственного образовательного стандарта по специальности «Государственное и муниципальное управление». Наряду с рассмотрением тем учебной программы вузов в данной работе сделана попытка раскрыть проблемные и дискуссионные вопросы территориальной организации населения, связанные с трактовкой и раскрытием предмета дисциплины, ее методологии, особенностей, тенденций и закономерностей развития, методов научного обоснования и выработки управляющих воздействий субъектов организации и управления территориальными процессами воспроизводства людей, вещей и идей, учета и контроля степени их реализации и эффективности.

Учебное пособие состоит из трех разделов. В разделе I раскрывается предмет и методология курса. При этом авторы рассматривают территориальную организацию населения в трех аспектах: воспроизводственном (как воспроизводство людей, вещей и идей), расселенческом (как систему, состоящую из различных форм и типов населенных пунктов разного масштаба) и производственном (как совокупность различных форм организации общественного производства). В разделе И рассматриваются особенности территориальной организации населения с позиций производственно-технологической специализации, кооперирования, комбинирования и размещения промышленного и сельскохозяйственного производства, а также транспорта. Раздел III посвящен рассмотрению тенденций развития территориальной организации населения в условиях глобализации и процессов, происходящих на постсоветском пространстве.

РАЗДЕЛ I

основы дисциплины

«ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»


* Пит. по: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. I. - М: Экономика, 1989. С. 71.


Глава 1

ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЯ ДИСЦИПЛИНЫ «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

1.1. ПРЕДМЕТ ДИСЦИПЛИНЫ «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

Приступая к изучению дисциплины «Территориальная организация населения» (ТОН), прежде всего необходимо уяснить содержание терминов, образующих это понятие, а именно: «территория», «население» и «организация». В современной экономической географии понятие «территория» не отождествляется со всей земной поверхностью, а понимается как часть последней. Являясь пространственным ресурсом, территория в то же время служит «вместилищем» множества других ресурсов. Земля и труд — источники богатства любого общества. Вся история развития жизни на Земле связана с борьбой за жизненное пространство, за владение конкретной территорией и находящимися на ней ресурсами. В основе этой борьбы — стремление всего живого к развитию и совершенствованию.

Учет и ориентация на систематизацию и распространение организующих начал жизнедеятельности общества является исторической необходимостью и условием его развития. В соответствии с известной мотивационной моделью общественных потребностей (пирамида Маслоу) наиболее выраженными являются их следующие виды: физиологические (пища, жилье, одежда и др.), уверенность в завтрашнем дне (долгосрочные доходы), социальные контакты (признание), уважение к себе (компетентность, самостоятельность), достижение цели в жизни (увеличение знаний, расширение полномочий). Все виды потребностей общества, коллектива и индивида безграничны. Они развиваются и эволюционируют вместе с развитием общества, с ростом населения на Земле, с ускорением научно-технического и социального прогресса, с достижениями в области генетики, биологии, медицины, образования и культуры. Однако возможности удовлетворения этих потребностей, как правило, всегда ограничены и имеют определенные пределы использования в каждый конкретный момент времени. Эти пределы обусловлены, с одной стороны, площадью соответствующей территории, объемами разведанных ресурсов, а с другой — имеющимися у людей возможностями освоения территорий и находящихся На них ресурсов, включая самый основной из них — население.

9
Население как понятие, входящее в предмет данной науки, следует рассматривать в его различных многообразных состояниях и аспектах, включающих, с одной стороны, целевую ориентацию управления ТОН, а с другой — ресурсную. Население — это ресурс, организация управления которым в каждый определенный исторический период должна быть подчинена решению конкретных проблемных задач данного этапа развития страны. Численность населения России в настоящее время и в обозримом будущем недостаточна для постановки и решения задачи рационального использования природно-ресурсного потенциала страны. В ближайшие десятилетия она должна быть увеличена по крайней мере в 2 раза. Поэтому необходимо так строить систему организации управления обществом, чтобы обеспечить расширенное воспроизводство населения, улучшать организацию здравоохранения, образования, воспитания подрастающего поколения.

Таким образом, рассматривая ТОН как научную дисциплину, следует в ней выделить население, проживающее на определенной территории и формирующее определенный круг потребностей и интересов, и территорию с имеющимися на ней ресурсами, использование которых может обеспечить соответствующий уровень удовлетворения потребностей (общественных, коллективных и личных). Однако, чтобы обеспечить процесс удовлетворения потребностей, необходимо его организовать. Самое абстрактное представление об организации может быть охарактеризовано словом «порядок». «По своей природе организация иерархична и адекватна структуре власти, ориентирующей ее на достижение определенных целей»*. При этом порядок устанавливается на основе интуитивного, логического мышления, накопления, обобщения и трансформации исторического опыта, на основе самоорганизации. Это порядок первого типа. Существует и другой, более высший порядок, который нельзя отнести ни к естественному, ни к искусственному, — это «продукт деятельности многих людей», но не «результат человеческого замысла». Наиболее представительным вариантом спонтанного порядка является общество, так как «оно состоит из индивидов и таких организаций, как семья, ферма, завод, фирма, корпорация, разнообразные ассоциации и все государственные институты, включая правительство».

Шаванс Б. Типы и уровни правил в организациях, институтах и системах // Вопросы экономики. № 3. 2003.

Организованная система определяется на основе принципа «целое больше суммы своих частей». При этом, чем больше целое отличается от суммы своих частей, тем более оно организованно. В неорганизованных комплексах целое меньше суммы своих частей. И наконец, в нейтральных комплексах цеяое равно сумме своих частей*. Среди множества организационных форм систем один из создателей тектологии, или науки об организации систем, русский ученый А.А. Богданов выделял два их универсальных типа — централистический (эгрессия) и скелетный (дегрессия). «Для систем первого типа (эгрессия — от лат. «вы-хождение из ряда») характерно наличие центрального, более высокоорганизованного комплекса, по отношению к которому все остальные комплексы играют роль периферии. Системы второго типа, напротив, образуются за счет организационно низших группировок, выделяемых сложноорганизационными пластичными комплексами»**.

Организация подразумевает управление, выработку и реализацию управляющих воздействий на управляемый объект (в данном случае население), создание определенной структуры управления (совокупность взаимосвязанных звеньев), или субъекта управления. В данном случае это субъект управления жизнедеятельностью населения, который подчиняется законам самоорганизации и самоуправления (в вопросах жизнеобеспечения, семьи и т.п.), организации трудовой и производственной деятельности в системах производства, общественной деятельности, расселения.

Таким образом, можно говорить о трех параметрах ТОН — потенциале территории, потенциале населения и потенциале организации. В общей форме критерий оптимизации территориальной организации населения предполагает соответствие потребностей общества и ресурсного потенциала их удовлетворения. Его можно выразить соотношением

и

О = — -> Оптимум,

где //- потребности населения; Т— потенциал территории; О — организация, уровень ее развития. В данном случае организация должна рассматриваться не только как производственная система, объединяющая коллектив совместно работающих людей для

Шаванс Б. Указ. соч.

•• Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 1. — М.: Экономика, 1989.



10

11


достижения общих целей, но также и как социоэкономическая и эколого-экономическая система, обеспечивающая удовлетворение многообразных общественных, коллективных и личных потребностей сообщества людей, проживающих на данной территории. Потребности населения являются движущим мотивом и фактором социально-экономического развития, их удовлетворение зависит от потенциала территории и организации его использования. Рассматривая предмет ТОН с этих позиций, можно дать следующее его определение: территориальная организация населения изучает факторы, определяющие пространственно и организационно оформленную среду обитания, на которой под влиянием территориального разделения труда концентрируются необходимые и достаточные условия жизнедеятельности и воспроизводства населения.

Следует различать понятия «территориальная организация» и «организация территории». Территориальная организация является более широким понятием по сравнению с организацией территории. Под организацией территории понимается упорядоченное развитие ее ландшафтной, инженерной, производственной, рекреационной и других структур, секторов и отраслей. Организация территории требует рационального управления, построения такой системы управления, которая отвечает определенным нормам, стандартам, требованиям.

Под территориальной организацией следует понимать систему управления созданием необходимых и достаточных условий жизнедеятельности населения, обеспечивающих устойчивые темпы воспроизводства населения, экономического роста и интеллектуального потенциала в территориальных (региональных) подсистемах страны, рассматриваемых как части единой макроэкономической системы. Территориальная организация как предмет исследования не может рассматриваться абстрактно. Она всегда должна быть «привязана» как к конкретному объекту, располагающемуся на данной территории, так и к целостной территориальной структуре страны. В нашем случае речь идет о таком всеобъемлющем объекте, каковым является население, обеспечивающее и организующее производственно-технологическую и социально-экономическую деятельность общества.

Управление развитием различных подсистем ТОН предполагает анализ и гармонизацию экономических, производственных, социальных отношений различных групп населения, проживающих на данной территории. Это обусловливает Необходимость рассмотрения ТОН с различных позиций. Первый аспект рассмотрения ТОН связан с территориальным устройством государ-

12

ства, его административно-территориальным делением. В данном случае возникает вопрос: можно ли говорить о ТОН на федеральном, региональном (субъекты Федерации), муниципальном уровне? Ответ на этот вопрос утвердительный, ибо развитие ТОН должно координироваться и регулироваться на всех уровнях управления, во всех административно-территориальных единицах страны. Управляющие и регулирующие воздействия государства на федеральном уровне на развитие ТОН должны быть направлены на создание необходимых условий совершенствования этой системы на региональном и муниципальном уровне. На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются социальные стандарты и нормы, определяющие деятельность систем ТОН на более низких уровнях управления.

На региональном уровне управление развитием ТОН осуществляется на основе потребностей жителей данной территории.и нормативно-правовых актов субъекта Федерации. На этом уровне, как правило, проявляются противоречия не только между центром и субъектами Федерации, но также между последним и входящими в него территориальными подсистемами. Значительная дифференциация социально-экономических и природно-геогра-фических условий хозяйствования и проживания населения на разных территориях региона приводит к тому, что региональный подход не всегда адекватно отражает структуру потребностей населения и экономики того или иного населенного пункта. Рассматриваемый аспект регулирования ТОН позволяет учитывать в процессе управления ее развитием национальный, религиозный, исторический, географический и другие признаки.

Второй аспект рассмотрения ТОН связан с выделением в составе признаков развития этой системы различных сфер жизнедеятельности общества и территориальных сообществ. В частности, при данном подходе к ТОН в ее составе могут и должны быть выделены сфера производства и социальная сфера. Организация сферы производства во многом предопределяется общественным разделением труда, специализацией, концентрацией, кооперированием производства, размещением производительных сил, характером производственно-экономических отношений в конкретной территориальной системе, ее производственно-хозяйственными связями с другими территориальными системами. Этот аспект позволяет полностью охватывать деятельность территориальных сообществ, а также всего населения страны, все функции государства. В рамках этого подхода можно рассмотреть такие элементы ТОН, как организация социальной защиты


13


населения, организация здравоохранения, организация культуры, организация транспорта и т.д.

Оба изложенных подхода предполагают производственно-расселснческий и организационно-управленческий подходы к анализу ТОН. Таким образом, ТОН следует рассматривать как науку и сферу практической деятельности, функционирование которых должно быть нацелено на обеспечение приемлемых условий жизнедеятельности населения в масштабе всего государства и на конкретных территориях в различных системах расселения.

1.2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

Как уже отмечалось, главная цель ТОН заключается в создании необходимых условий для преумножения социально-демографического, интеллектуального, производственно-технологического и природно-ресурсного потенциала данной территории, повышения уровня жизни населения, усиления воздействия социально-экономического потенциала данной территории на состояние общего социально-экономического пространства страны. Достижение этой цели предполагает решение соответствующих практических задач в области управления территориальным развитием на федеральном, региональном и местном уровне.

Для России в настоящее время наиболее значительными являются проблемы в области преумножения ее демографического потенциала, улучшения использования производственно-технологического и природно-ресурсного потенциала. Эти проблемы вытекают из негативных тенденций, которые сложились в национальном масштабе и в региональных системах страны. Так, например, главное в демографической политике страны — обеспечение прироста населения, поддержание превышения рождаемости над смертностью. Это объясняется следующими прогнозными оценками. В настоящее время россияне составляют 2% от всех жителей планеты. По прогнозам, через 15 —25 лет они составят только \%. Одному проценту населения Земли, проживающему на 1/8 ее территории, будет практически невозможно защитить ее от притязаний жителей других государств с более высокой плотностью населения, условия проживания которых толкают их на поиск «места под солнцем». И никакие международные системы безопасности и договоры положение не спасут.

14

Демографическая безопасность России требует определения и осознания национальных интересов и немедленного принятия решений поданной проблеме прежде всего федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Причем необходимые меры и мероприятия в этой области — улучшение условий проживания населения, повышение уровня жизни и доходов, ликвидация бедности, стимулирование деторождаемости должны быть привязаны и дифференцированы по конкретным территориальным системам расселения.

Не менее важную роль в преумножении демографического потенциала России играет образование. В современном мире одним из главных факторов социально-экономического прогресса является развитие и применение знаний. Это означает, что система образования должна быть соответствующим образом организована. Государство на федеральном уровне должно осуществлять мероприятия, способствующие повышению общего уровня образования. Опыт индустриальных стран свидетельствует, что общий уровень инвестиций в образование должен составлять от 4 до 6% ВВП*. Достаточный уровень развития системы образования в той или иной системе расселения обеспечивает соответствующую квалификационную составляющую ее трудового потенциала.

Цель управления трудовым потенциалом — социальная активизация населения и решение бытовых, семейных, культурных, экологических, экономических проблем. В трудовой процесс должна вовлекаться большая часть человеческих ресурсов. Трудовые ресурсы — это совокупные способности к труду всего общества, значительная часть которых пока еще (способности домашних хозяек, студентов и т.д.) недостаточно используется в общественном производстве.

Большое значение для повышения уровня и качества жизни населения России имеет преодоление негативных тенденций в области использования производственно-технологического потенциала, обеспечивающего создание необходимых ресурсов валового внутреннего продукта для потребления. В настоящее время Россия производит только 1,1% мирового ВВП (в текущих ценах это составляет примерно 400 млрд долл. США). Это примерно в 7 раз меньше тех возможностей, которые имеются в стране. Основные причины недоиспользования имеющегося потенциа-

* Доклад Всемирного банка «Формирование общества, основанного на знаниях: ноиые задачи пыешей школы // Независимая газета. 4 апреля 2003. С. 8.

15
ла обусловлены, главным образом, неконкурентностью российской промышленности, ее ориентацией на развитие добывающих отраслей, производящих сырьевые товары. Переориентация промышленного производства на создание национальной высокотехнологичной продукции, способной конкурировать с зарубежными аналогами, может быть осуществлена только на основе рационализации системы ТОН, прежде всего в городах и системах расселения, концентрирующих научно-интеллектуальный потенциал страны по определенным отраслям науки.

Задачи ТОН вытекают из сущностных объективно обусловленных отношений человека к Земле и, как это ни покажется парадоксальным, Земли к человеку. Отношение «человек—Земля» с каждым десятилетием приобретает все большее значение, так как развитие цивилизации во многом зависит от состояния первоисточника существования человека — продуктивной земли. Утверждения о неограниченных возможностях человека становятся неуместными, как только его деятельность доводит землю до истощения. История развития человечества — неоднократный этому свидетель. В настоящее время непродуманная деятельность человека, приводящая к истощению и уничтожению продуктивных земель, приобрела глобальный характер. Общая численность населения мира с 1000 по 2002 г. увеличилась в 21 раз, причем если для увеличения населения на 1 млрд человек начиная с 1000 г. понадобилось 850 лет, то прирост населения еще на 1 млрд произошел уже примерно за 150 лет, а с 1940 по 2002 г. (т.е. примерно за 50 лет) число жителей Земли возросло сразу более чем на 4 млрд человек.

Таким образом, основные задачи ТОН, имеющие важное практическое значение, заключаются в следующем:

• развитие и преумножение демографического и интеллектуаль-
vj ного потенциала страны и регионов, создание нормальных

жилищных условий, охрана здоровья, организация медицинской помощи, обеспечение доступности образования;

• выравнивание уровней экономического и социального разви
тия регионов;

16


В решении указанных и других задач ТОН в настоящее время в России существуют проблемы. Они, как уже отмечалось, обусловлены прежде всего недостаточным вниманием федеральных органов управления к решению задач улучшения уровня жизни местного населения. Так, продолжаются дискуссии относительно четкого разграничения полномочий между органами власти и органами местного самоуправления, не разработана система государственных минимальных социальных стандартов, без которой не могут быть сформированы минимальные местные бюджеты, остается нерешенным вопрос о гарантированной передаче местному самоуправлению финансовых ресурсов, необходимых для выполнения делегированных им государственных мандатов, отсутствует система правовой защиты органов местного самоуправления, и, таким образом, нарушается право населения по формированию местных структур управления, гарантированное Конституцией РФ (ст. 131) и Европейской хартией местного самоуправления (ст. 4 и 6) и т. д.

Основной и главной задачей ТОН является построение такой системы управления, которая обеспечивала бы своевременное предоставление всех необходимых услуг населению в процессе его воспроизводства. Формально это закреплено в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с Конституцией РФ государство взяло на себя обязательства по закреплению за гражданами прав на жилье (ст. 40), бесплатную медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41), на общедоступность и бесплатность дополнительного, основного общего и среднего профессионального образования (ст. 43). Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 130), устанавливают охрану общественного порядка и решают вопросы местного значения.

Однако возможности местных организаций по обеспечению достойных условий жизнедеятельности населения на определенной территории крайне ограниченны. Главная причина этой ограниченности — слабая финансовая и экономическая самостоятель-

17
пость систем ТОН, низкое их организационно-технологическое и кадровое обеспечение. По имеющимся оценкам, собственные и иные доходы органон местного самоуправления составляют в настоящее время 10 — 20% их бюджетов. Для сравнения удельный вес этих доходов в городских бюджетах США составляет 60 — 75%*. В США, Канаде, странах ОЭСР широко практикуются и постоянно совершенствуются новые формы и механизмы организации финансирования сферы обслуживания населения, включая: распространение контрактной формы предоставления услуг, заключаемой муниципалитетами с частными и неприбыльными организациями (по утилизации отходов, разработке и реализации проектов зонирования и градостроительства); создание объединений местных домовладельцев (по содержанию улиц, систем водоснабжения и канализации, служб спасения и рекреации и т.д.); создание систем измерения экономической эффективности и чистых социальных выгод деятельности органов управления ТОН на основе введения критериев степени удовлетворенности населения работой муниципальных администраций и т.д.

Одной из первоочередных задач рациональной организации управления жизнедеятельностью населения является обоснование системы показателей и критериев оценки условий проживания, труда, отдыха и интеллектуального развития сообщества людей, объединенных данной территориальной системой. В настоящее время существующие системы статистического учета и оценки состояния ТОН не вполне адекватно отражают реальное состояние дел в этой сфере. Так, в США в статистику социальной сферы, отображаемую на уровне штатов, входят здравоохранение, социальное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время, развлечения, демографические характеристики.

Статистика показателей ООН включает разделы: население, социальная структура общества, семья и быт, доходы и семейные сбережения, уровень жизни, здравоохранение, потребление продуктов питания, жилищные условия, образование и культура, условия труда и занятость, условия жизни сельского населения, социальное обеспечение, содержание и воспитание детей, инвалиды, престарелые и пенсионеры, моральная статистика, общественные фонды. Система статистического учета в России не охватывает такие подразделы, как семья и быт, социальная струк-

Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // МЭиМО, 2002. № 6. С. 48. 18

тура общества, условия жизни сельского населения, содержание и воспитание детей и др.

Социальные потребности населения должны ощущаться людьми как органическая цель реформы. Только при таком условии эти потребности могут превратиться в мощнейший стимул развития производительных сил и будут способны генерировать рост социально-экономической активности и эффективности функционирования территориальной системы. К сожалению, до последнего времени этот важный принцип осуществления экономических преобразований в России не соблюдался повсеместно, он был предан забвению. В этой связи целесообразно обратиться к опыту реформ, проводившихся в других странах. В частности, экономическая наука Китая исходит их положения, что в реформах должно преобладать не разрушительное, а созидательное начало. Критерием эффективности реформирования национальной и региональных систем должна быть не степень популярности принятой модели, а процесс развития экономики и общества.

При реформировании необходимо исходить из обстановки в собственной стране, а не слепо копировать опыт и модели других стран. В ходе реформ нельзя выдвигать задачи масштабнее, нежели их способен принять и «переварить» народ. Социальная, политическая, психологическая стабильность является важнейшим условием их успешного осуществления. Территориальная организация населения как наука и область хозяйственной практики людей должна учитывать эти принципы и на основе объективного научного анализа обосновывать стратегию и тактику региональной социально-экономической политики, обеспечивать рост доходов и потребления, социальную защиту и социальную поддержку граждан страны в целом, ее регионов, городов и поселков.

Достижение этих и других целей и задач должно обеспечиваться соответствующими организационными структурами — субъектами управления — лицами и организациями, принимающими решения и реализующими их. В составе субъектов управления ТОН выделяются органы и структуры федерального, регионального, муниципального управления и самоуправления, а также хозяйственные и общественные организации. Субъектами управления ТОН являются:

19


Субъекты управления в данном случае одновременно являются носителями собственных интересов и проводниками реализации потребностей граждан. Кроме того, часть субъектов управления ТОН являются и выразителями интересов населения. Таким образом, в процессе управления развитием ТОН объективно возникает определенное противоречие. Субъекты управления ТОН при выполнении возложенных на них функций всегда будут стремиться удовлетворить в первоочередном порядке свои запросы, а потом уже потребности населения. Поэтому необходима организация, предусматривающая правильное разграничение функций управления между структурами и внутри них (планирование, финансирование, координация, учет, контроль и др.). Особое место в составе этих функций принадлежит учету и контролю, которым до сих пор уделяется недостаточное внимание.

1.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КУРСА

Объективной основой ТОН, предпосылкой ее развития и совершенствования региональных систем является общественное территориальное разделение труда, которое способствует удовлетворению материальных потребностей общества и ведет к повышению производительности общественного труда. И отраслевое, и территориальное разделение труда характеризуется экономической системой, производящей и обменивающей различную продукцию. Территориальное разделение труда осуществляется между промышленными и сельскохозяйственными районами и предприятиями, индустриальными центрами и узлами, сельскохозяйственными зонами, населенными пунктами, транспортной сетью, территориально-производственными комплексами и др.

Общественное территориальное разделение труда, закрепляющее определенные отрасли производства за определенными районами, проявляется как в размещении отдельных отраслей хозяйства, формировании их производственных и сбытовых зон. так и в специализации стран, экономических и административных

20

районов и других региональных единиц, особом сочетании их отраслей, а также в межгосударственных, межрайонных и внутрирайонных хозяйственных связях. Таким образом, территориальное разделение труда выступает в различных неразрывно связанных между собой формах — размещенческо-отраслевой, районно-комплексной, пространственно-расселенческой, рыночно-географической и др. Под влиянием территориального разделения труда формируется и развивается совокупность потребностей общества.

Рассматривая экономические основы организации достойных условий жизнедеятельности населения в определенных системах расселения, следует иметь в виду, что в их состав включаются не только совокупные потребности населения данной территории и всей страны, формы и механизмы их удовлетворения, но также отношения собственности, обусловливающие их развитие и удовлетворение в процессах общественного производства, распределения, обмена и потребления. Указанные отношения регулируются Гражданским кодексом РФ, в соответствии с которым выделяются следующие формы собственности, разрешенные законом: а) частная собственность; б) собственность юридических лиц; в) собственность общественных объединений (организаций), граждан; г) государственная и муниципальная собственность; д) собственность совместных предприятий, иностранных граждан, организаций и государств.

При этом предусматриваются следующие объекты собственности, сосредоточенные в территориальных системах расселения, у населения, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и государства: земельные участки; жилые дома, кемпинги, садовые домики, гаражи, предметы домашнего хозяйства, предметы личного потребления; денежные средства; акции, облигации и другие ценные бумаги; средства массовой информации; предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров, бытового обслуживания, торговли, в иной сфере предпринимательской деятельности, здания, сооружения, транспортные средства, иные средства производства; любое другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения (за исключением отдельных товаров или изделий, предусмотренных в законодательных актах, видов имущества, которое по соображениям государственной или общественной безопасности либо в соответствии с международными обязательствами не Может принадлежать гражданину).

21

Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации