Булаев С. Изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений - файл n1.doc

приобрести
Булаев С. Изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений
скачать (96.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc97kb.15.09.2012 14:25скачать
Победи орков

Доступно в Google Play

n1.doc

Изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений

Булаев С.  Изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений //"Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2011 г. – 15 с.

Содержание

Предисловие 2

Начнем с первоисточника 2

Характеристика правового положения бюджетных и казенных учреждений 3

Основные критерии определения экономического потенциала 6

Дополнительные критерии определения экономического потенциала 11

Несколько слов об управленческом потенциале 13

Предисловие



Согласно материалам информационных агентств действие Закона N 83-ФЗ*(1) распространяется на учреждения здравоохранения всех уровней. До конца года все бюджетные учреждения должны быть разделены на три группы - казенные, бюджетные и автономные. Решение об отнесении конкретных учреждений к определенному виду принимается тем органом власти, в собственности которого находится имущество этого учреждения. Уже утверждены планы мероприятий, создаются рабочие группы для координации деятельности органов исполнительной власти, принимаются необходимые правовые акты, проводятся семинары-совещания с руководителями медицинских и лечебно-профилактических учреждений, определяются перечни учреждений по типам и т.д.

Начнем с первоисточника



Закон N 83-ФЗ является основой для реформирования деятельности всех государственных (муниципальных) учреждений. В результате данного реформирования они должны изменить свой правовой статус и стать казенными, бюджетными (нового типа) или автономными. Однако многие нормы этого закона, вступающие в силу с 01.01.2011, требуют принятия подзаконных актов и специальных разъясняющих документов. Одним из таких актов является Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р, которым утверждены Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (далее - Методические рекомендации). Они разработаны для органов государственной власти субъектов РФ (муниципальных образований), чтобы помочь правильно оценить потенциал и возможности находящихся в их ведении государственных (муниципальных) учреждений при принятии решения об изменении их типа.
Для справки. Согласно ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях*(2) и ст. 5 Закона автономных учреждениях*(3) в редакции Закона N 83-ФЗ такое решение принимается:

- Правительством РФ - в отношении федеральных учреждений;

- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ -в отношении учреждений субъектов РФ;

- местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных учреждений.

Таким образом, орган, который будет изменять тип медучреждения, определяется уровнем его подведомственности.

Характеристика правового положения бюджетных и казенных учреждений



В Методических рекомендациях есть отдельный раздел, посвященный данному вопросу. Выделим в таблице характеристики, касающиеся двух основных типов учреждений (бюджетных и казенных), исключив при этом схожие правовые нормы.


Правовые нюансы

Казенное учреждение

Бюджетное учреждение

Сущность

Оказывает государственные (муниципальные) услуги, выполняет работы или исполняет государственные (муниципальные) функции, возложенные на органы власти.

Финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы

Являясь некоммерческой организацией, выполняет работы, оказывает услуги в рамках функций, возложенных на органы власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, в иных сферах. Его деятельность финансируется за счет субсидий из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ

Приносящая доход деятельность

Занимается такой деятельностью постольку, поскольку она предусмотрена учредительными документами учреждения. Доходы поступают в соответствующий бюджет и являются доходом этого бюджета

Вправе заниматься доходной деятельностью для достижения целей его создания согласно учредительным документам. Доходы и имущество, приобретенное за счет доходов, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения

Заключение договоров

От имени публично-правового образования

От собственного имени бюджетного учреждения

Ответственность

Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества

Отвечает всем находящимся на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным собственником, так и приобретенным за счет приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества или приобретенного за счет выделенных собственником средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения

Распоряжение имуществом

Не вправе отчуждать имущество, закрепленное за собственником или приобретенное казенным учреждением за счет средств, выделенных собственником

Вправе распоряжаться любым имуществом, за исключением недвижимого и ценного движимого имущества (на использование которого нужно согласие собственника)


Исходя из указанных различий в нормативно-правовом регулировании деятельности учреждений, можно выделить критерии по изменению типа учреждения, основанные на положениях законодательства РФ. Первым таким критерием является предназначение учреждения. В частности, государственные функции возлагаются на казенные учреждения, в то время как бюджетные учреждения нового типа такими функциями не обладают, они создаются для выполнения работ, оказания услуг.

Еще один критерий - сфера деятельности учреждения. Для тех из них, которые перейдут в статус бюджетных учреждений нового типа, нет ограничений, хотя приоритетными являются здравоохранение, образование, наука, культура, социальная защита, физическая культура и спорт. Для казенных учреждений больше подходят управленческие структуры, в сфере здравоохранения это областные и региональные центры, контролирующие работу подведомственных медучреждений. Также в состав казенных могут войти учреждения с высоким процентом бюджетного финансирования и малой долей хозяйственной самостоятельности (в частности специализированные больницы).

Дополнительно Методическими рекомендациями предложено определять экономический и управленческий потенциал учреждений. Чем он выше, тем меньше оснований понижать этот потенциал, переводя государственное (муниципальное) учреждение в статус казенного, более ограниченного в своей финансово-хозяйственной деятельности по сравнению с остальными типами учреждений (п. 12 Методических рекомендаций).

Основные критерии определения экономического потенциала



Практически все критерии, основанные на учете экономического потенциала учреждения, являются производными от тех или иных финансовых показателей бюджетного учета. Для проведения анализа потенциала финансовые показатели определяются за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года, чтобы дать полную оценку тому, что было и что стало в учреждении за указанные периоды. Сравнительный анализ позволяет отследить динамику изменения показателя как в абсолютном, так и в относительном значении. Правда, финансовый кризис внес свои коррективы в финансово-экономическое положение бюджетных учреждений, и показатели могут быть не настолько объективны, как хотелось бы. Но, как бы там ни было, тем, кто будет принимать решение об изменении типа учреждения, нужно просчитать все показатели, необходимые для определения экономического потенциала учреждения.

1. Средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения. Как правило, внебюджетными считаются средства, полученные от приносящей доход деятельности, а также средства, полученные клиентами из внебюджетных источников, образование и использование которых установлено нормативными актами, учредительными документами (уставами) получателей средств. Для наглядности представим формулу расчета показателя:
средства от приносящей доходы деятельности

и поступления из других внебюджетных

источников

средняя доля внебюджетных = ────────────────────────────────────────── .

средств общий объем финансового обеспечения

бюджетного учреждения
Очевидно, что чем больше доля внебюджетных средств, тем более самостоятельным является учреждение и тем больше шансов у него принять статус бюджетного учреждения нового типа. Если же этот показатель относительно невелик, учреждение живет на средства бюджета, иных доходов у него мало, а значит, имеет смысл подумать над тем, что данное учреждение следует включить в состав казенных. Вопрос только в том, какую именно долю внебюджетных средств в общем объеме финансирования нужно считать пороговым значением, указывающим на предпосылку к смене типа учреждения. Это органам власти придется решать самостоятельно, ориентируясь на средние показатели по медучреждениям, оказывающим аналогичный перечень услуг и имеющим сопоставимый масштаб деятельности и финансового обеспечения с конкретным медучреждением.

2. Средний рост доходов учреждения по всем источникам поступающего финансового обеспечения. Высокий рост доходов говорит о востребованности всех направлений деятельности государственного (муниципального) учреждения, и ограничивать его рамками сметы казенного учреждения вряд ли целесообразно. И наоборот, если доходы учреждения не растут или растут медленно, то это еще один повод перевести его в статус казенного и финансировать в соответствии со сметой доходов и расходов. В послекризисный период пока сложно говорить о существенном росте доходов, поэтому принимать во внимание следует даже небольшой рост поступлений, что свидетельствует о положительной динамике доходной части бюджета. Если это имеет место, то у медицинского учреждения есть экономический потенциал для дальнейшего развития и переводить его в казенное вряд ли целесообразно (разве что в автономное). Для этого ранее действующую норму п. 3 ст. 20 Закона об автономных учреждениях, запрещающую перевод существующих государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения в статус автономных, с 2011 года признали утратившей силу (ст. 23 Закона N 83-ФЗ).

Тем самым учреждениям здравоохранения открыт зеленый свет в отношении всех типов государственных и муниципальных учреждений, то есть они могут стать как казенными и бюджетными, так и автономными учреждениями.

3. Средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения. В отличие от предыдущего данный показатель еще менее подвержен росту, обновление основных фондов - мероприятие дорогостоящее, и не каждое учреждение имеет источник финансирования затрат капитального характера. Однако сфера здравоохранения находится в более выгодном положении по сравнению, например, с образованием, где обновление материальной базы происходит еще реже. Для оказания медицинской помощи, особенно высокотехнологичной, требуется современное оборудование, затраты на его приобретение как раз обуславливают рост балансовой стоимости основных фондов учреждения. При этом для анализа экономического потенциала нужно разделять приобретение основных средств за счет бюджетных и внебюджетных источников, первый вариант ближе бюджетным, второй - автономным учреждениям, обновляющим материальную базу за счет приносящей доход деятельности.

4. Средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги. Чем выше показатель, тем больше себестоимость услуг за счет бюджетных источников, что говорит о выполнении учреждением государственных функций, а это сфера деятельности казенного учреждения. Для расчета показателя необходимо определить себестоимость оказываемых пациентам услуг. Единого документа для учреждений здравоохранения на этот счет нет, но есть подсказки при разработке методики расчета стоимости и уровня рентабельности медицинского обслуживания. Это Инструкция по расчету стоимости медицинских услуг (временная), утвержденная Минздравом РФ N 01-23/4-10, РАМН N 01-02/41, 10.11.1999 а также более современный документ - Методические рекомендации по формированию цен на медицинские услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения Московской области на платной основе, утвержденные Приказом Минздрава МО от 22.06.2006 N 261. Возвращаясь к показателю экономического потенциала, нужно сказать, что его под силу рассчитать только самому учреждению. Для этого бухгалтеру следует выделить прямые и косвенные расходы, подлежащие калькулированию и осуществленные только за счет бюджетных средств, определить методику распределения косвенных затрат*(4) и предусмотреть единицу расчета услуги (койко-день, посещение, диагностическое обследование и т.д.). Итоговые данные по себестоимости единицы услуги за несколько периодов суммируются и определяется средний рост фактических расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги. Затраты на оказание медицинских услуг, осуществленные за счет внебюджетных источников, в расчете роста бюджетных расходов не участвуют. Напоминаем, рассчитать такой показатель может лишь бухгалтер медучреждения на основании данных бюджетного учета, учредителю по данным отчетности сделать это трудно, в связи с чем учреждению нужно быть готовым представить дополнительно по требованию учредителя расчет.

5. Средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения. Об этом уместно говорить, если в учреждении ежегодно индексируется заработная плата. Практика показывает, что зарплата повышается не всем, а отдельным категориям работников, поэтому для большей объективности рост зарплаты берется в среднем по учреждению. Высокий показатель говорит о финансовом благополучии и стабильности учреждения, которому не страшны никакие эксперименты по изменению его типа. Но это только на первый взгляд. Источниками повышения заработной платы могут быть как бюджетные, так и внебюджетные средства. Изменение или ограничение одного из источников финансирования может не в лучшую сторону изменить динамику роста заработной платы бюджетного учреждения, что может повлечь за собой далеко идущие негативные последствия. Что бы ни говорили, материальный стимул для работников по-прежнему остается одним из самых важных, и этот факт нельзя не учитывать при принятии решения об изменении типа медучреждения.

6. Коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда. Для его расчета понадобится предыдущий показатель - средний рост заработной платы. Для наглядности рассчитаем коэффициент по формуле:
средний рост заработной платы работников

основных, вспомогательных и прочих

подразделений (без АУП)

коэффициент эффективности = ────────────────────────────────────────── .

использования ФОТ средний рост заработной платы

административно-управленческого персонала

(без АУП)
В приведенной формуле все ясно, за исключением одного - как оценивать средний рост зарплаты: в абсолютных или относительных показателях по отношению к первоначальной зарплате за первый отчетный год (то есть в рублях или процентах)? По мнению автора, при расчете пропорции (которая сама по себе является относительной величиной) следует отталкиваться от абсолютных величин, так как использование в формуле процентов может привести к неправильному результату.

Приведем пример расчета. Предположим, что средний рост заработной платы медучреждения за три года составил 3 000 руб. в год на работника (врачей и медперсонала), в то время как у администрации учреждения аналогичный показатель равен 8 000 руб. Коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда - 0,375 или 37,5% (3 000/8 000). Чем выше рост зарплаты руководителей, чем ниже коэффициент, а значит, можно утверждать, что фонд оплаты труда используется недостаточно эффективно. Это справедливо в отношении медучреждений, где большинство работающих - врачи и медицинский персонал. Для казенных учреждений, представляющих управленческие структуры, в которых доля административно-управленческого персонала больше чем всех других категорий работников, коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда будет невысоким. Где та грань, которая разделяет казенные и новые бюджетные учреждения, не ясно. Можно взять некий средний показатель по нескольким медучреждениям и, исходя из него, относить государственное (муниципальное) учреждение к тому или иному типу.

Дополнительные критерии определения экономического потенциала



В отличие от основных показателей экономического потенциала, которые можно рассчитать, то есть дать количественную оценку, к дополнительным показателям математические расчеты применить непросто. Объясняется это тем, что они характеризуют качественную оценку экономического потенциала учреждения, например, достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления услуг. Можно сказать, что учреждение обеспечено имуществом, если оно соответствует нормативным требованиям либо превышает требования стандартов качества.

Аналогично определяется наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности: либо она есть, либо ее нет. В последнем случае качественный показатель по кредиторской задолженности оценивается положительно для любого типа учреждения. Если же просроченная кредиторская задолженность есть, это минус, свидетельствующий о том, что учреждение не исполняет вовремя свои обязательства, а значит, нужно что-то менять. Смена типа - один из вариантов, правда, далеко не факт, что это лучшее решение вопроса просроченной "кредиторки".

Кроме указанных, есть еще три показателя экономического потенциала, которые являются количественными и определяются расчетным путем.

Первый показатель - степень износа основных фондов (нефинансовых активов), рассчитываемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года. В Методических рекомендациях установлено пороговое значение данного показателя - не более 85%, выше которого степень износа не добавляет баллов в копилку экономического потенциала. Получается, что учреждение до статуса автономного еще не доросло, но и к казенным его относить рано, так как обновление основных фондов - операция дорогостоящая и для этого в бюджете может не хватить средств. Поэтому высокая степень износа дает сигнал на будущее о переводе действующего медучреждения в статус казенного.

Сложнее со вторым показателем - отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту РФ (муниципальному образованию) в целом, в котором располагается учреждение, осуществляющее деятельность в соответствующей сфере, за отчетный финансовый год. Проще говоря, сравнивается средняя зарплата в учреждении со средней зарплатой в целом по здравоохранению в субъекте РФ (муниципальном образовании). Показатель оценивается положительно, если зарплата в учреждении не меньше средней зарплаты в регионе, что добавляет плюсов учреждению, которое может рассчитывать на переход в статус бюджетного.

И наконец, последний дополнительный показатель - доля профильных внебюджетных доходов. Согласитесь, этот показатель экономического потенциала очень напоминает первый - средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения. Однако здесь речь идет не об усредненной за три года величине, а о значении, которое рассчитывается за каждый год, к тому же понятие "внебюджетные доходы" более узкое по сравнению с понятием "внебюджетные средства", так как первое включает только выручку, а второе - также иные поступления. Поэтому рассматриваемый показатель (доля внебюджетных доходов) является дополнением основного аналога (доли внебюджетных средств) и определяется при необходимости, когда основные показатели не дают полной картины для принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения.

Несколько слов об управленческом потенциале



В отличие от экономического, управленческий потенциал оценивается не на основе информации, предоставляемой учреждением, а исходя из анализа информации, поступающей из внешних источников. При этом применяются методы экспертных оценок, социологические или иные методы, определенные органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. В частности, оценивается рейтинг того или иного медучреждения по данным независимых рейтинговых агентств. Принимается во внимание способность руководителя эффективно организовать и управлять финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе направленной на развитие соответствующего учреждения после изменения его типа. Дополнительным плюсом для управленческого потенциала является наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий. Положительная оценка перечисленных факторов говорит в пользу того, что учреждение может стать новым бюджетным или перейти в автономное, для чего как минимум понадобится программа его развития в данном правовом статусе. Если же управленческий потенциал невысок, это сигнал к тому что учреждение может стать казенным, за финансово-хозяйственной деятельностью которого будет осуществляться особый бюджетный контроль.


* * *
В целом Методические рекомендации можно назвать прямым руководством к действию для органов власти, уполномоченных принимать решение об изменении типа государственного учреждения. Что касается самих учреждений, то им тоже не следует сидеть сложа руки, а заранее оценить свои шансы на осуществление деятельности в рамках той или иной организационно-правовой формы, что позволит им лучше подготовиться к возможным переменам в ходе проведения бюджетной реформы 2011 года.

С. Булаев,

эксперт журнала "Бюджетные учреждения здравоохранения:

бухгалтерский учет и налогообложение"
"Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2011 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────




*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(2) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(3) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(4) Косвенными считаются затраты, которые нельзя однозначно отнести к одному из видов оказываемых медучреждением услуг, то есть распределяемые общехозяйственные и управленческие затраты.




Изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации