Боголюбов С.А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации - файл n1.doc

приобрести
Боголюбов С.А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
скачать (409.7 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc3709kb.05.04.2011 19:53скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27


Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
Боголюбов С.А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и доп. - "Проспект", 2011 г. - 332 с.

Содержание

Предисловие 2

Глава I. Общие положения 2

Глава I.1. Земельные участки
(Глава введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. 141-ФЗ.) 16

Глава II. Охрана земель 23

Глава III. Собственность на землю 37

Глава IV. Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками 46

Глава V. Возникновение права на землю 59

Глава VI. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков 105

Глава VII. Прекращение и ограничение прав на землю 110

Глава VIII. Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) 132

Глава IX. Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров 136

Глава X. Плата за землю и оценка земли 150

Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр 160

Глава XII. Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль) 208

Глава XIII. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 226

Глава XIV. Земли сельскохозяйственного назначения 233

Глава XV. Земли населенных пунктов
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.) 250

Глава XVI. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 260

Глава XVII. Земли особо охраняемых территорий и их объектов 282

Глава XVIII. Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса 293

Федеральный закон "О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации" 299


Предисловие



Введенный в действие в октябре 2001 г. Земельный кодекс Российской Федерации заменил законы, постановления и иные нормативные правовые земельные акты 1990-х гг. Теперь дело за надлежащим исполнением требований головного закона в области регулирования земельных отношений.

Решению данной задачи будет способствовать предлагаемый постатейный научно-практический правовой комментарий, написанный известными специалистами в этой области, представляющими различные юридические научные учреждения и учебные заведения страны. Авторы стремились не критиковать нормы Кодекса, а помочь правоприменителю разобраться в них, понять и устранить некоторые возможные пробелы и противоречия.

Никаким законом невозможно сразу решить все имеющиеся в конкретной сфере общественных отношений вопросы и проблемы. Каждый крупный законодательный акт нуждается поэтому в его разъяснении и толковании, а также в изложении других, в том числе подзаконных, актов, развивающих основной документ.

Это относится (может быть, как к никакому другому) и к Земельному кодексу РФ, что объясняется несколькими причинами.

Во-первых, из сферы его действия выведены нормы об обороте сельскохозяйственных земель, поскольку в обществе достигнута договоренность о самостоятельном решении этих вопросов в другом, специально посвященном этому федеральном законе. В настоящее время он принят.

Во-вторых, земельное законодательство "обросло" таким количеством приложений и дополнительных предписаний, что не каждому специалисту по плечу в них разобраться. С этих позиций комментируемый Кодекс является шагом вперед, так как позволяет одни акты признать утратившими силу, другие - дополнить, третьи - привести в соответствие с Земельным кодексом РФ либо оставить без изменения и продолжать ими руководствоваться.

В Комментарии к Земельному кодексу РФ все это раскрывается, приводятся источники опубликования действующих актов, примеры возможных коллизий их с Кодексом и некоторые пути выхода из них, используемая литература, с помощью которой можно расширить свои знания в области земельного законодательства.

После принятия Земельного кодекса РФ вступил в действие ряд других федеральных законов, регулирующих земельные отношения в соответствии с Кодексом. Они учитываются в настоящем издании, как и другие законы последнего времени (Градостроительный, Водный, Лесной, Жилищный кодексы РФ и др.).

Авторы рассчитывают на доброжелательные и конструктивные замечания, которые могут быть учтены в последующей работе, основанной на практике применения Земельного кодекса РФ и новых актов, принятых в его развитие.

Глава I. Общие положения



Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

Среди предусмотренных в комментируемой статье принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей среды и жизни и здоровья человека. Это один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"*(1).

Приоритет в праве отдан человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия природной среды в силу отрицательных техногенных и антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.

Охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.

Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решений, что и происходит на практике.

Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов земельного законодательства и охраны окружающей среды (подп. 5, 7, 8, 10 п. 1 комментируемой статьи), предусмотренный также Федеральным законом "Об охране окружающей среды", проходящий основной темой через принципы, названные в ст. 1 ЗК РФ.

В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться*(2).

В то же время совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований земельного законодательства и экологической безопасности; иначе это был бы экономический экстремизм.

Решение вопроса находится где-то посредине. Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране окружающей природной среды ряда стран говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.

Однако эта формулировка является компромиссной и демонстрирует большую заботу об экологических интересах. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв. В этом плане важны также итоги и решения Международных конференций ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и в Йоганнесбурге (2002 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Время доказывает правильность избранного пути.

Рационализм землепользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые для окружающей среды последствия. Под такими последствиями имеются в виду деградация земли, исчезновение некоторых видов животных и растений, усыхание Аральского моря, драматические последствия чернобыльской катастрофы.

Законодательством об охране окружающей среды запрещаются разработка и реализация народно-хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека и окружающей природной среды.

Статьей 358 "Экоцид" УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Многие указанные в комментируемой статье основные принципы означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.

Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод международных конференций о том, что на пороге XXI в. "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные ресурсы не исключают соответствующей роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышают действенность государственного управления и контроля в области охраны земель. Демократизация общественной жизни позволит повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, в том числе с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономическое стимулирование бережного отношения к земельным и иным природным ресурсам.
Статья 2. Земельное законодательство

В комментируемой статье установлена четкая иерархия актов земельного законодательства, установлено верховенство федерального закона, как и в других статьях ЗК РФ от 25 октября 2001 г., подчеркивается значение Конституции РФ. Конституционные положения являются отправными для земельной и других отраслей права. Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет высшую юридическую силу среди других высших нормативных актов - законов и обладает прямым действием на всей территории РФ. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.

В условиях России основным источником земельного и большинства других отраслей права являются подзаконные нормативные акты. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Указы Президента РФ в области земельных отношений актуальны и paзнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью этих общественных отношений, устарелостью некоторых положений прошлого земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в правовом регулировании и решения возникающих проблем.

Следующими в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ (ст. 110 Конституции РФ). Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые органами исполнительной власти согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(3). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан в области рассматриваемых отношений.

Таким образом, для осуществления задач по регулированию земельных отношений федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. В 1990 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Предусмотренная комментируемой статьей иерархия актов земельного законодательства отражена в Государственном реестре актов.

После введения государственной регистрации немало земельных ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, было возвращено для доработки и не увидело свет.

Нормативные акты по земельным вопросам, т.е. акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида - рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные вовне предприятия. Те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное применение.

Четкой границы между этими нормативными актами порой нет. Правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время правила оформления документов для обращающихся граждан, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.

Нормативные акты организации - это локальные акты. Они хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низкой ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее количество случаев общественных отношений, приводящими порой к наибольшему количеству нарушений законности и посягательств на права граждан.
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

В связи с принятием и действием Земельного кодекса вновь возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную, самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов.

В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ это означает, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности ее народов. Статьей 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Иные смежные отношения предусмотрены в п. 2 ст. 3 ЗК РФ. Среди них - охрана окружающей среды и природопользование, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в РФ регулируются Федеральным законом от 10 января 2001 г. "Об охране окружающей среды".

Законодательство в области охраны окружающей среды включает также Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(4), от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"*(5), от 25 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"*(6), от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал"*(7) и др. Природоохранное законодательство развивается динамично и охватывает почти все сферы охраны окружающей среды. Землям особо охраняемых территорий, лесного, водного фонда посвящены гл. XVII и XVIII комментируемого Кодекса.

Земельные отношения являются основными в природопользовании. Они регулируются ЗК РФ. Земельные и иные природоресурсные отношения регулируются прежде всего ст. 9 и 36 Конституции РФ, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, предусматривающими различные формы собственности на земельные и иные природные ресурсы и основные условия пользования ими.

Земельное законодательство включает также Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель"*(8).

Горное законодательство представлено Федеральными законами от 21 февраля 1992 г. "О недрах"*(9) и от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"*(10).

Использование и охрана вод регулируются ВК РФ от 3 июня 2006 г.*(11) Специального закона о растительности пока еще нет. Основы охраны растительности регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других субъектов РФ приняты законы о защите зеленых насаждений в городах, о запрещении сбора растительности, включенной в Красные книги субъектов РФ. На федеральном уровне действует ЛК РФ от 4 декабря 2006 г.*(12) Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды*(13).

Применяется Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха"*(14). 22 мая 1998 г. был принят Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"*(15). Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации" предусмотрено захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов*(16).

К иному специальному законодательству, предусмотренному п. 2 комментируемой статьи, относятся Федеральные законы от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(17), от 2 мая 1997 г. "Об уничтожении химического оружия"*(18), от 24 июня 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами"*(19), от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(20), Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.*(21) и др.

В комментируемой статье названы не все отрасли российского законодательства, увязываемые с земельным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране земель, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.

Наиболее актуальным представляется взаимодействие земельного и гражданского законодательства РФ (п. 3 комментируемой статьи), тем более что рядом дальнейших норм ЗК РФ предусмотрено, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение гражданско-правовых договоров и т.д.

Концептуальными, имеющими отношение к данной теме, являются следующие положения ГК РФ:

земельные и иные природные ресурсы могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ);

к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст. 131 ГК РФ);

владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ).

Имеются и другие, более общие нормы ГК РФ, влияющие на регулирование земельных отношений. Подпунктом 3 п. 1 ст. 8 ГК РФ, например, предусмотрено судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, скажем, при обжаловании итогов конкурса и аукциона земельных участков и отказе в выдаче лицензии на природопользование.

Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов земельных участков и выдачи лицензий на природопользование, заключения лицензионного соглашения являются положения ст. 445, 448, 449 ГК РФ.

Таким образом, размежевание и взаимодействие земельного и иных отраслей российского законодательства, выбор соответствующих норм при правоприменении имеют немаловажное значение для упорядочения земельных общественных отношений, определения вещных и иных прав на земельные участки, решения экологических и других современных проблем.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Подобная норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который исчерпывающе перечислял бы общепризнанные принципы и нормы, не существует. Принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статута Международного Суда ООН*(22). Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право.

Ратифицированные договоры РФ обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного закона РФ - Конституции РФ. Таким же образом поступают и в зарубежных странах.

Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут быть сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:

исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ*(23).

Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными может затягиваться на неопределенное время и на этот период возможно непосредственное "подчинение" национального законодательства международному.

Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ должны подлежать добросовестному выполнению всеми юридическими и физическими лицами.
Статья 5. Участники земельных отношений

В комментируемой статье в общем виде определен круг субъектов - участников земельных правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых правом, складывающихся в области использования и охраны земель (см. комментарии к ст. 1-3 Кодекса).

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный, характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - гражданами и другими юридическими лицами).

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъект и муниципальное образование как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Из этого принципиального положения в ГК РФ делается вывод: обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ЗК РФ - головной акт земельного права - таких случаев не допускает, можно делать вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица согласно ст. 126 ГК РФ не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).

Особенности ответственности РФ и ее субъектов как участников земельных отношений в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законами об иммунитете государственной собственности.

Отношения физических и юридических лиц с РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем земельное право. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ).

В комментируемом Кодексе закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель - основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и гражданского, административного законодательства (других, "более публичных" отраслей российского законодательства) вытекает из норм не только комментируемого Кодекса, но и законодательства соответствующих отраслей и содержащихся в них актов*(24).

Например, согласно ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В ст. 129 ГК РФ говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям ЗК РФ о его приоритетности в регулировании земельных отношений*(25).

Приведенная в п. 3 комментируемой статьи классификация наименований дается впервые на уровне подобного федерального закона. Для объединенной формулировки лиц, перечисленных в п. 3 комментируемой статьи, может использоваться понятие "землеобладатели".
Статья 6. Объекты земельных отношений

Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах даются определения объектов тех или иных общественных отношений, которые в некоторой степени могут проецироваться на понятие объектов земельных отношений.

Среди перечисленных в комментируемой статье объектов земельных отношений на первом месте обозначена земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает представления XXI в. о земле и других природных ресурсах прежде всего как о компонентах окружающей человека естественной природной среды.

В ст. 4 Закона РФ "Об охране окружающей среды" перечень конкретных объектов охраны начинается с земли, а уже затем следуют ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд, природные ландшафты*(26).

Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в прошлом, настоящем и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые*(27).

К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК РФ). В гл. 17 ГК РФ раскрыты право собственности и другие вещные права на землю. Деление вещей на делимые и неделимые осуществлено в ст. 133 ГК РФ. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определены правилами ст. 252 и 258 ГК РФ*(28).

Согласно п. 36 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес в ее использовании, независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли*(29).
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой не только российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные семь основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории от другой. Не случайно Особенная часть ЗК РФ с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были основным принципом российской земельной политики.

В подзаконных актах предусмотрены конкретные основания отнесения земель к различным категориям и содержание категорий. Так, в земли сельскохозяйственного назначения включены пашня, выгон, сад, сенокос, огород, т.е. то, что используется в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, используемых для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать озабоченности и в связи с этим требует особого, бережного к ним отношения, принятия мер по обеспечению продовольственной безопасности страны*(30).

В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий служат пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли поселений, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.

Упоминаемое в комментируемой статье территориальное зонирование служит средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель. Правовой режим земель зависит также от установленных санитарных, горно-санитарных округов, охранных и иных зон, предусмотренных ст. 96 комментируемого Кодекса.
Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Отнесение земель к категориям является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований перевода их из условной высшей категории в низшую, менее рациональную и менее эффективную, а во-вторых, осуществлять публичный, государственный и муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

Отнесение и перевод земель - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные п. 3 комментируемой статьи правовые последствия, т.е. санкции.

Если п. 1 комментируемой статьи предусмотрено установление порядка перевода земель из одной категории в другую федеральными законами, то п. 3 предусмотрена невозможность нарушения порядка этого перевода, установленного законами РФ. Отсюда следует вывод об отнесении регулирования порядка перевода земель из одной категории в другую к ведению РФ.

Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172 "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматриваются отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории, в том числе при указании категории участков лишь в правоустанавливающих документах на них либо до разграничения государственной собственности на землю, а также:

состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе;

основания отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

внесение изменений в документы Государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель из одной категории в другую;

перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд*(31).

Указанным Федеральным законом установлены особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую применительно к различным видам земель: сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, земель запаса.

В частности, в п. 6 ч. 4 ст. 2 "Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусматриваются "расчеты потерь сельскохозяйственного производства".

В ст. 4 "Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ предусматривается: "Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

...3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планированию территории, землеустроительной документации".

Новое наименование и содержание ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ сужает требования к переводу и ликвидирует ряд особенностей перевода, например, лесных земель, поскольку прежнее наименование ст. 11 было "Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию".
Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

Нормы комментируемой главы, особенно три последние статьи этой главы, во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, которые имеют, на первый взгляд, достаточно общий характер, но явились основой для этих законоположений.

Предусмотренные Конституцией и названные выше субъекты (участники) отношений на уровне РФ функционируют на основании и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов (см. ст. 5 Конституции РФ и ст. 3 комментируемого Кодекса).

Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно. Система и порядок функционирования органов управления в области земельных отношений предусмотрены различными главами комментируемого Кодекса; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-материальной ответственности - гл. XIII; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных ст. 9 и 10 комментируемого Кодекса, реализуется законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.

Полномочия России в области земельных отношений, предусмотренные комментируемой статьей, основываются на ст. 71 Конституции РФ. К ведению РФ согласно этой статье Конституции РФ в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных отношений);

федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).

Компетенция РФ и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной ст. 72 Конституции РФ. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 ЗК РФ)*(32).

Это размежевание компетенции по вертикали представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: на федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов - правотворческими органами субъектов РФ.

Значительные полномочия предоставлены Правительству РФ. Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" правительство организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельных отношений осуществляются в трех направлениях. Статьями 9-11 и др. комментируемого Кодекса разграничены полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

В подп. 7 п. 1 ст. 9 Кодекса упоминаются "иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами". К ним относится, например, ВК РФ, которым регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения). Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к землепользованию*(33).

В ВК РФ и других федеральных законах предусмотрена обязанность землевладельцев - граждан и юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов и их водосборных площадей.
Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах. Решением Нижегородского областного представительного органа "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области" было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.

Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформы в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы "Плодородие", "Белок", "Селекционно-племенная работа", "Техническое перевооружение сельского хозяйства", "О поддержке фермерского сектора Оренбургской области" и др. Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу Главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.

Природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как и развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, состояние иных компонентов влияют на состояние землепользования и в целом на положение сельского хозяйства.

Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызвано необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном дублируются. В Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства.

А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление отношений внутрихозяйственного расчета.

Поскольку федеральным законодательством не решались некоторые проблемы использования земель для складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществлялось актами субъектов РФ. Известным в этом смысле становится пример Самары, на базе которой проводятся всероссийские семинары и обмен опытом по использованию земель для утилизации и захоронения промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.

Учитывая изменения, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъекты РФ принимали свои земельные законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. В Республике Дагестан были приняты законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражены многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).

Аналогичный закон был принят Воронежской областной думой. В нем отмечалась обязательность соответствия актов субъекта РФ и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, обязательность применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматривались гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводились институты земельного сервитута и залога*(34).

Закон Свердловской области "О регулировании земельных отношений" отразил введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулирует режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем ЗК РФ.

Таковы возможности реализации субъектами РФ полномочий, не отнесенных к полномочиям РФ и органов местного самоуправления. К настоящему времени осуществлена большая работа по приведению этих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с ЗК РФ.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Положения комментируемой статьи, в частности об "иных полномочиях для решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель", в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые в данном случае необходимо рассмотреть.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в земельных отношениях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(35) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (включая управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности);

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);

регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Кроме указанных переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в них принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства*(36).

В 2001 г. утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Вопросы местного значения, относящиеся к лесным отношениям, предусматриваются в пп. 19, 20, 32 и др. ч. 1 ст. 14, пп. 25 и 26 ч. 1 ст. 16 гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ*(37).

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации