Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное публичное право - файл n1.doc

приобрести
Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное публичное право
скачать (5211.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc5212kb.13.09.2012 10:21скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   37
Глава 7
Население и международное право


1. Понятие населения и регламентация его положения

Под населением в международном праве понимается совокуп­ность физических лиц, живущих на территории определенного государства и подчиненных его юрисдикции. В понятие населения любого государства входят: а) граждане данного государства (основ­ной состав населения); б) иностранные граждане; в) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды); г) лица, не имеющие гражданства (апатриды).

Правовое положение населения любой страны регулируется внут­ренним законодательством – конституциями, законами о граж­данстве и другими нормативными актами государства. Вместе с тем имеется определенная группа вопросов, которые регулируются на основе международно-правовых норм и принципов, например режим иностранцев, защита национальных меньшинств и коренного на­селения.

В принципе все население государства находится под его юрис­дикцией.

Существует целый ряд универсальных международных докумен­тов, которые являются основой для широкого признания прав всех категорий населения любого государства.

2. Международно-правовые вопросы гражданства

Понятие гражданства. Под гражданством понимается устойчивая правовая связь физического лица с определенным государством, выраженная в обладании взаимными правами и обязанностями.

Институту гражданства исторически предшествовал институт подданства, означавший подчинение лица монарху. Термин «граж­данин» был провозглашен и юридически закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года. Впоследствии этот институт приобрел международно-правовое значение и стал выражением юридического статуса лица, его государственной при­надлежности.

Гражданство как правовое понятие обозначает совокупность пра­вовых связей между индивидом и государством и указывает при этом на принадлежность лица к определенному государству. Наиболее типичным и прочным видом фактической связи лица с государством является его постоянное проживание на территории государства. В гражданстве аккумулируются как политико-правовые, так и со­циальные, морально-нравственные и психологические отношения и связи, которые существуют между личностью и государством. Иными словами, гражданство имеет не только юридическое значение, опре­деляющее правовую связь между лицом и государством, но также социальное значение, определяющее принадлежность лица к обще­ству и участие в его жизни.

Гражданство следует рассматривать и как правовую категорию, связанную с населением государства. Необходимо различать факти­ческое население, о котором говорилось выше, и население в госу­дарственно-правовом смысле. К последнему относятся лишь гражда­не данного государства, и не только те, которые проживают на его территории, но и находящиеся за рубежом. Иными словами, терри­ториально гражданство не ограничено.

Гражданство определяет правовое положение личности как внут­ри государства, так и за его пределами в международном общении. Институт гражданства выполняет как бы двуединую социально-правовую функцию. С одной стороны, гражданство является основа­нием права на получение защиты со стороны своего государства, с другой :– оно выступает в качестве инструмента защиты прав и интересов государства. С гражданством связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция государства, предполагающая ответ­ственность лица перед государством.

Гражданство представляет собой такой институт, в котором соот­носятся нормы национального законодательства и международного права. Помимо национального законодательства по вопросам граж­данства существуют двусторонние и многосторонние соглашения государств, регулирующие вопросы гражданства.

Гражданство можно рассматривать как субъективное право лица, и в этом смысле следует говорить о праве индивида на гражданство. Обоснованием такого толкования служат ст. 15 Всеобщей деклара­ции прав человека 1948 года и п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, в которых прямо указывается на это право. Речь идет о гражданстве как о признанном законом отношении лица к конкретному государству. Гражданство означает наличие у индивида конституционных прав, свобод и обя­занностей, установленных каждым конкретным государством.

Способы приобретения и утраты гражданства. Каждое государ­ство в силу своего суверенитета самостоятельно регулирует вопросы приобретения и утраты гражданства.

Гражданство может быть приобретено по рождению (происхож­дению), путем натурализации, на основании международного догово­ра и в некоторых случаях путем реинтеграции (восстановления) и пожалования. Реинтеграция может иметь место в случае отмены ре­шения о незаконном лишении гражданства, а пожалование представ­ляет собой случай предоставления гражданства за особые заслуги перед государством.

Основным способом приобретения гражданства является получе­ние его в силу рождения. Все другие способы встречаются сравни­тельно редко. Это вполне объяснимо: основная масса людей, получив гражданство при рождении, не меняет его на протяжении всей своей жизни.

Приобретение гражданства по рождению. Наиболее распрост­раненным способом приобретения гражданства является филиация, или его приобретение в силу рождения. Как это вытекает из обще­признанных норм и принципов международного права, каждый ребе­нок имеет право на гражданство. Согласно содержанию принципа 3 Декларации прав ребенка 1959 года, п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, п. 1 ст. 7 Конвен­ции о правах ребенка 1989 года ребенок ни при каких обстоятельст­вах не должен остаться апатридом, то есть лицом без гражданства.

Филиация может иметь место на основе двух принципов: «права крови» (jus sanguinis) и «права почвы» (jus soli), а в ряде случаев законодательство государств предусматривает смешанную систему. Согласно принципу «права крови» (национальный принцип), граж­данство ребенка определяется гражданством его родителей и не за­висит от места рождения. Этому принципу следуют многие страны Европы, в том числе и Россия.

Согласно принципу «права почвы» (территориальный принцип), гражданство определяется по месту рождения ребенка и не зависит от гражданства его родителей. По этому принципу определяют граж­данство многие страны Латинской Америки.

Действие принципа «права почвы» исключается в отношении детей иностранных дипломатов и консулов, что предусмотрено в Факультативном протоколе к Венской конвенции о дипломатичес­ких сношениях 1961 года и в Факультативном протоколе об обяза­тельном разрешении споров к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года.

Во многих правовых системах при смешанном браке гражданство ребенка могут определить сами его родители путем подачи совмест­ного заявления в органы регистрации актов гражданского состояния. В некоторых из них (например, во Франции) родившееся от смешанного брака лицо может по достижении совершеннолетия самостоя­тельно решать вопрос о своем гражданстве.

Приобретение гражданства в порядке натурализации. Другим способом приобретения гражданства является так называемое уко­ренение, или приобретение гражданства в порядке натурализации. Известны индивидуальная натурализация (по заявлению) и натурали­зация в силу правопреемства государств.

Индивидуальная натурализация в практике некоторых государств иногда ограничивается в законодательном порядке различными ого­ворками дискриминационного характера в отношении отдельных категорий лиц по национальным, религиозным и политическим при­знакам. Это выражается в предпочтении или облегчении натура­лизации лиц определенной национальности или происхождения. Так, в израильском Законе о репатриантах 1950 года установлено, что каждое лицо еврейской национальности, прибывшее на постоян­ное жительство в Государство Израиль, автоматически и незамедли­тельно приобретает его гражданство.

Приобретение гражданства в порядке натурализации является добровольным актом волеизъявления со стороны натурализуемого лица. Это выражается как в подаче заявления о натурализации по собственной воле, так и в молчаливом согласии при территориаль­ных изменениях. Однако без согласия государства натурализация не­возможна. Односторонние действия государства, направленные на навязывание своего гражданства гражданину другого государства или апатриду с точки зрения международного права считаются противо­правными. Принудительная натурализация является ничтожной с самого начала.

Практически во всех государствах в законодательном порядке закреплены определенные предпосылки натурализации. Основной из них является домицилий, или ценз оседлости, определенной длитель­ности (во Франции и США – 5 лет, в Англии и Норвегии – 7 лет, в Испании – 10 лет и т.д.). Условие о необходимости фактической связи с государством, или оседлости, содержится в ряде международ­но-правовых актов, в частности в некоторых договорах Версальской системы (ст. 51 договора Нейи 1919 г., ст. VI Вашингтонского со­глашения по вопросам гражданства между американскими государ­ствами 1923 г.). В Конвенции ООН о сокращении безгражданства 1961 года также закреплено положение о предпочтении оседлости сроком от пяти до десяти лет. Ценз оседлости сроком в семь лет определен в Соглашении Скандинавских стран по вопросам граж­данства 1969 года. Кроме того, может быть выдвинут и ряд допол­нительных условий: знание языка данной страны, достижение опре­деленного возраста, хорошая нравственность и др.

В законодательстве и практике многих государств утвердилось положение о том, что «жена следует гражданству мужа». Конвенцией о гражданстве замужней женщины 1957 года (ст. 3) и Конвенци­ей о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (ст. 9) установлено, что женщина, вступая в брак с иностранцем, имеет право сохранить свое гражданство или в порядке доброволь­ной натурализации принять гражданство мужа.

Во многих государствах в качестве условия натурализации законо­дательным порядком предусматривается принесение присяги в вер­ности государству. К примеру, это относится к Великобритании, США, Молдове и др.

Следует выделить и натурализацию на основе закона, которая не основана на личном выборе лица. Натурализация по указанному основанию может иметь место как правовое следствие усыновления, установления опеки, признания отцовства, поступления на военную или государственную службу.

В некоторых странах помимо обычной натурализации законода­тельством предусмотрено и приобретение гражданства в порядке регистрации, которое международным правом не регламентируется.

При нынешнем состоянии норм международного права о граждан­стве, которое главным образом состоит из обычных правил, вопросы натурализации, как уже отмечалось, являются в принципе суверен­ной областью государства. Сохранение внутренней юрисдикции со­ответствует потребности правительства полагаться на лояльность на­селения: государства должны быть свободны в том, чтобы обеспечить себе наличие политико-правовой связи с лицами, которые являются его гражданами, или с теми, кто хочет считаться таковыми. При этом международно-правовые стандарты в области гражданства должны сосуществовать с принципом невмешательства во внутренние дела государств. Однако такие вопросы, как гражданство, могут, тем не менее, составлять предмет обязательств, взятых государством по от­ношению к другим государствам и, таким образом, перестают быть исключительным делом этого государства. В таких случаях вопрос о том, имеет ли государство право действовать определенным образом, приобретает международный характер. К тому же чрезмерно ограни­чительное внутреннее регулирование приобретения гражданства может оцениваться как противоречащее международному праву.

Приобретение и перемена гражданства на основании междуна­родных договоров. В "ряде случаев они имеют место при заключении мирных договоров, специальных соглашений по территориальным вопросам: в связи с образованием новых государств в результате объ­единения двух или нескольких государств в одно государство (напри­мер, объединение ГДР и ФРГ) или разделения одного государства и образования нескольких государств (например, распад СССР).

Таким образом, приобретение гражданства по причине правопре­емства может иметь место в результате появления нового субъекта международного права. Оно не является видом коллективной натурализации. Определяющим поведением того или иного лица при таких обстоятельствах является то, что оно продолжает оставаться на территории нового субъекта международного права и не ста­вит вопрос о своем намерении выйти из вновь возникшего граж­данства.

Приобретение гражданства также может иметь место: при заклю­чении соглашений о репатриации; при переходе части территории от одного государства к другому (цессия), а также при обмене отдель­ных участков территории между сопредельными государствами; при добровольном выборе гражданства (оптация) и автоматическом его изменении (трансферт); при территориальных изменениях. При оптации население в индивидуальном порядке может выбрать граж­данство. При этом имеется в виду, что оптант будет проживать на территории того государства, гражданство которого он избрал. Прак­тика свидетельствует о том, что оптация происходит, как правило, при браке, при ликвидации двугражданства и т.д.

При трансферте, встречавшемся сравнительно редко, население территории, переходящей от одного государства к другому, соответ­ственно переходило из одного гражданства в другое, независимо от его согласия.

Утрата гражданства возможна: а) в результате добровольного выхода из гражданства (экспатриации); б) при денатурализации, то есть принудительном лишении гражданства натурализованных лиц государством; в) на основании положений международного договора; г) при перемене гражданства в случае натурализации, в связи со вступлением в брак, усыновлением и т.д.

Экспатриация, то есть выход из гражданства по собственному желанию, бывает свободной и разрешительной. В настоящее время во многих государствах мира она не запрещена. Строгие ограничения на выход из гражданства вводятся лишь в период военного времени, хотя и без того в международном и государственном праве утвердился принцип, предопределяющий лояльность гражданина в отноше­нии своего государства. Право лица на экспатриацию вытекает и из ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. Свобода выхода из гражданства по собственной воле за­креплена в целом ряде договоров, определяющих порядок оптации.

Разрешительная система выхода из гражданства заключается в прекращении гражданства на основе принятого решения компетент­ного государственного органа по заявлению заинтересованного лица. Она установлена во многих странах мира. Некоторые государства требуют при этом подтверждения того, что лицо приобретет новое гражданство.

Свобода выхода из гражданства бипатридов была установлена ст. 6 и 7 Гаагской конвенции 1930 года и ст. 2 Европейской конвен­ции о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года.

Денатурализация в большинстве государств производится в со­ответствии со специальными внутригосударственными правовыми актами, в основе которых лежит принцип утраты связи натурализо­ванного лица с государством, предоставившим ему гражданство.

Принудительное лишение гражданства в силу закона может осу­ществляться автоматически без всякого производства по делу, в част­ности по причине неопределенно долгого пребывания за границей, особенно в государстве прежнего гражданства. Причиной денатура­лизации могут послужить сообщение заведомо ложных данных при натурализации, грубое нарушение обязанностей гражданина и др. Денатурализация известна, например, в законодательствах Канады, Ирландии, Судана, Венесуэлы, Болгарии.

В современном международном праве вопросы лишения граждан­ства разработаны сравнительно слабо. В ст. 8 Конвенции о сокра­щении безгражданства 1961 года содержится обязанность государст­ва не прибегать к лишению лиц гражданства, если это лишение делает их апатридами. Вместе с тем эта норма не является общепризнанной. Лишение гражданства может происходить по решению высшего должностного лица в государстве (например, президента), высшего органа государственной власти или по приговору суда.

Двойное гражданство и безгражданство. Двойное гражданство (бипатризм) – это правовое положение лица, свидетельствующее о том, что оно является гражданином двух или более государств в со­ответствии с их законами. Иными словами, приобретение двойного гражданства осуществляется только в силу норм национального зако­нодательства различных государств.

Двойное гражданство возникает: а) при территориальных изменениях; б) при миграции населения; в) в случае коллизии при приме­нении законов о приобретении гражданства; г) в результате смешан­ных браков и при усыновлении; д) при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другой страны, не теряет своего преж­него гражданства и т.д.

В силу определенных социально-экономических, политических, идеологических и других причин институт двугражданства признает­ся в ряде государств мира, например в Англии, Армении, Бангладеш, Белоруссии, Германии, Израиле, России, Франции, некоторых стра­нах Латинской Америки и т.д. Двугражданство, с одной стороны, создает для государства определенные социально-экономические и политические преимущества, а с другой – нарушает оптимальный режим регулирования правового статуса индивида и может негативно отражаться на отношениях других лиц в обществе с бипатридами. Бипатрид имеет возможность пользоваться правами по законам го­сударств, гражданство которых он имеет. Одновременно он имеет и двойную обязанность. В рамках таких правоотношений могут возни­кать коллизии. Это приводит к межгосударственным проблемам правового, политического, социально-экономического характера. В частности, бипатрид не может обеспечить равное выполнение своих обязанностей по отношению к государствам, наделившим его своим гражданством. Тем самым он дискриминирует то государство, для которого он выполняет меньше обязанностей. В свою очередь, одно из этих государств может дискриминировать самого бипатрида. Законодательство большинства государств о гражданстве, как и международно-правовые нормы, регулирующие эти отношения, на­правлено на ограничение и сокращение числа лиц с двойным граж­данством. В то же время не исключается возможность иного решения вопроса в интересах личности при соблюдении соответствующих интересов того или иного государства.

В международной практике можно выделить по крайней мере три различных подхода к двойному гражданству: признание двойного гражданства; запрещение двойного гражданства; допущение двойно­го гражданства. В соответствии с этим в международной практике различают три вида договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

Первый – договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, примером которого может служить Соглаше­ние между Российской Федерацией и Туркменистаном по данному вопросу от 23 декабря 1993 г.

Второй – договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового. Значительное число договоров о предот­вращении возникновения случаев двойного гражданства в свое время заключил Советский Союз с социалистическими странами. В основу было положено правило, согласно которому лицо с двойным граж­данством могло выбрать в течение определенного срока одно из гражданств. Если в течение этого срока выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого постоянно проживало.

Третий – договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или военной службы). Они включают ряд положений многосторон­ней Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к кол­лизии законов о гражданстве 1930 года, Европейской конвенции о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года и ряд двусторонних договоров, соглашений и конвенций.

Основным международно-правовым средством устранения двугражданства является заключение международных договоров на дву­сторонней, региональной или многосторонней основе.

Международное сообщество при помощи и на основе междуна­родно-правовых актов способно решить и решает вопросы устране­ния двугражданства с использованием следующих правовых механиз­мов: утраты первичного гражданства в случае приобретения нового гражданства; исключения действия принципа «jus soli»; нотации; добровольного отказа от одного из гражданств, имеющихся у инди­вида, и др.

Национальные правовые нормы, не исключая значения междуна­родно-правовых средств, также предусматривают некоторые спосо­бы устранения бипатризма. К таковым следует отнести: оптацию; передачу гражданства родителей детям мигрантов, утратившим реальную связь с родиной по «праву крови»; получение гражданства отца при смешанном браке и матери при раздельном проживании, при разводе и др.

В законодательстве многих государств не без оснований закреп­лен так называемый принцип непризнания двойного гражданства. Конечно, он означает лишь непризнание его правовых последствий, а между тем этот принцип прямо вытекает из ст. 3 Гаагской конвен­ции 1930 года. В то же время не существует общепризнанной меж­дународно-правовой нормы, запрещающей или хотя бы ограничива­ющей применение государством принципа непризнания двойного гражданства.

Безгражданство (апатризм) представляет собой такое правовое положение лица, когда оно не состоит в гражданстве какого-либо государства.

В различных правовых системах термин «лица без гражданства» трактуется по-разному.

Определение безгражданства содержится в ст. 1 Конвенции о ста­тусе апатридов, принятой в Нью-Йорке 28 сентября 1954 г., глася­щей: «В настоящей Конвенции под термином «апатрид» подразуме­вается лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона».

Слово «гражданин» в этом определении относится к лицу, кото­рому гражданство было предоставлено государством.

В 1961 году в рамках ООН была принята Конвенция о сокраще­нии безгражданства (вступила в силу 31 декабря 1975 г.), нацеленная на установление благоприятных условий для приобретения апатри­дами гражданства государства постоянного проживания и исключе­ния возможностей обретения лицом статуса апатрида при экспатри­ации. По смыслу Конвенции дети апатридов должны приобретать гражданство по месту рождения, то есть по «праву почвы». В случае территориальных изменений Конвенция предписывает государствам предусмотреть в договорах о передаче территории гарантии от воз­никновения безгражданства.

Безгражданство может возникнуть: а) в случае, когда одно госу­дарство лишает лицо своего гражданства и не предоставляет ему возможность сразу приобрести гражданство другого государства; б) при утрате гражданства, если данное лицо добровольно вышло из гражданства своего государства и не приобрело гражданства в другом государстве; в) при изменении гражданства женщины по причине вступления в брак, когда в соответствии с законодательством страны ее гражданства она при вступлении в брак с иностранцем автомати­чески теряет прежнее гражданство; г) в определенных случаях вслед­ствие территориальных изменений. На лиц без гражданства пол­ностью распространяется юрисдикция того государства, на территории которого они проживают.

Апатризм, разумеется, исключает наличие прочной политико-правовой связи лица без гражданства с государством и представляет собой отрицательное явление как для государства, так и для апатри­дов. Последние ограничены в определенных, прежде всего в полити­ческих, правах. К тому же они не могут претендовать на диплома­тическую защиту какого-либо государства.

3. Гражданство Российской Федерации

В настоящее время в России вопросы гражданства регулируются Конституцией РФ 1993 года, Законом о гражданстве РФ 1991 года, указами Президента России, а также двусторонними международны­ми соглашениями.

Положения Закона о гражданстве РФ, дополненные Законом от 17 июня 1993 г. и федеральными законами от 18 января 1995 г. и от 6 февраля 1996 г., а также Указом Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Российской Фе­дерации "О гражданстве Российской Федерации"» не только регла­ментируют вопросы гражданства на территории России, но и направ­лены на то, чтобы признать гражданами России всех лиц, которые после распада СССР оказались за рубежами России, но считали и считают себя россиянами и желают получить гражданство Россий­ской Федерации.

В преамбуле Закона о гражданстве Российской Федерации 1991 года гражданство определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Законом установлено, что каждый индивид в Российской Феде­рации имеет право на гражданство (ст. 1). Более того, Россия поощ­ряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства (ст. 7). При этом независимо от оснований, по которым приобретено российское гражданство, каждый гражданин Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обя­занности.

Законом о гражданстве РФ 1991 года определено (ст. 12), что гражданство Российской Федерации приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в ре­зультате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности террито­рии и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.

Рассмотрим отдельные варианты приобретения российского граж­данства. Законом предусмотрен такой способ приобретения граждан­ства, который называется «в результате его признания». Согласно ст. 13 Закона, гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего Советского Союза, постоянно проживающие на территории России надень вступления в силу данного Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого они не за­явят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

В российском законодательстве применяется принцип «права крови». Статья 14 рассматриваемого Закона гласит, что ребенок, ро­дители которого на момент его рождения состоят в гражданстве Рос­сийской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения.

В Законе о гражданстве используется и принцип «права почвы». В частности, ч. 2 ст. 15 Закона устанавливает, что при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребен­ка состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места рождения определяется письменным соглашением его родителей. В случае отсутствия такого соглашения ребенок приобретает граж­данство Российской Федерации, если он родился на ее территории.

В соответствии со ст. 16 Закона находящийся на территории Рос­сийской Федерации ребенок, оба родителя которого неизвестны, яв­ляется гражданином Российской Федерации.

Принцип «права почвы» реализован и в ч. 2 ст. 17 этого Закона, где определено, что ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, является гражданином Россий­ской Федерации.

Новеллой для отечественного законодательства является приоб­ретение гражданства в порядке регистрации в соответствии со ст. 18 Закона, то есть путем упрощенной процедуры. Наряду с гражданами бывшего СССР, проживающими в постсоветских республиках, в упрощенном порядке могут приобрести гражданство Российской Федерации и граждане бывшего СССР, прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г. Это положение Закона действует до 31 декабря 2000 г.

В порядке регистрации приобретают гражданство Российской Федерации также, например, лица, у которых супруг либо родствен­ник по прямой восходящей линии является гражданином России. В упрощенном порядке российское гражданство приобретают дети бывших граждан Российской Федерации, родившиеся после прекра­щения гражданства родителей, в течение пяти лет до достижения 18-летнего возраста.

Необходимые документы при приобретении гражданства в любых случаях на основании ст. 19 Закона представляются соответственно в органы внутренних дел на территории Российской Федерации или в ее консульские учреждения по месту проживания.

Такими документами, согласно Положению о порядке рассмот­рения вопросов гражданства Российской Федерации в редакции от 23 декабря 1993 г., являются: заявление; копия свидетельства о рож­дении; документ или надлежащим образом оформленные свидетель­ские показания, подтверждающие принадлежность супруга (супруги) или родственника по прямой восходящей линии к гражданству Рос­сийской Федерации; документ, подтверждающий принадлежность родителей к гражданству Российской Федерации в прошлом.

При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоя­тельств, предусмотренных Законом, представляются также: копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав; письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданст­ва ребенка, включая согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут приобрести гражданство России путем приема или натурализации, условием для которого является постоянное проживание на территории Россий­ской Федерации (ст. 19 Закона). Таким образом, российский законо­датель впервые ввел ценз оседлости для решения вопросов граждан­ства: для иностранных граждан и лиц без гражданства – всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признанных таковыми российским за­конодательством, договорами России, указанные сроки сокращаются вдвое. При этом сроки проживания на территории Российской Фе­дерации считаются непрерывными, если лицо выезжало за ее пре­делы для учебы или лечения не более чем на три месяца.

В ч. 3 ст. 19 Закона о гражданстве РФ предусматриваются обсто­ятельства, облегчающие прием в гражданство, то есть дающие право на сокращение, вплоть до снятия, требования о времени проживания на территории Российской Федерации. Такими обстоятельствами яв­ляются: а) состояние в гражданстве бывшего СССР; б) усыновление ребенка – гражданина России; в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющей интерес для Российского госу­дарства; г) наличие заслуг перед народами, объединенными в Российскую Федерацию; д) получение убежища на территории России; е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве по рожде­нию.

Законодатель указал и на случаи, когда ходатайства о приеме в гражданство должны быть отклонены. Это касается тех, кто высту­пает за насильственное изменение конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность которых не­совместима с российскими конституционными принципами. Откло­няются также ходатайства лиц, осужденных и отбывающих наказа­ние в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам Российской Федерации.

В порядке регистрации Закон в формально-юридическом плане также предусматривает восстановление в российском гражданстве.

Значителен круг лиц, восстановленных в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона в связи с лишением гражданства без их свободного волеизъявления. Ранее законополо­жения предусматривали восстановление в российском гражданстве только лиц, лишенных гражданства в связи с выездом в Израиль, а также на основании персональных указов Президиума Верховного Совета СССР. По действующему ныне законодательству восстанов­ленными в российском гражданстве, в частности, считаются все лица, выехавшие с территории России в разное время, лишенные или утра­тившие гражданство без их свободного волеизъявления.

Согласно ст. 21 Закона о гражданстве при изменении границы в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменилась, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.

По ст. 22 Закона о гражданстве основаниями прекращения рос­сийского гражданства могут являться: а) выход из гражданства; б) отмена решения о приеме в гражданство; в) выбор гражданства вследствие оптации; г) по иным законным основаниям.

Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за со­бой прекращение гражданства республик в составе Российской Фе­дерации.

Рассмотрим отдельные способы выхода из российского граж­данства.

Согласно ч. 1 ст. 23 Закона, выход из гражданства Российской Федерации может иметь место: а) по ходатайству гражданина; б) в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя-бы один из родителей, супруг или ребенок имеют иное гражданство либо лицо выехало на постоянное жительство в другое государство в установленном законом порядке, при условии, что отсутствуют препятствия, предусмот­ренные законом. Нормативными актами России предусмотрено, что в порядке регистрации из гражданства Российской Федерации выхо­дят также и дети до достижения ими 18-летнего возраста – по заяв­лению родителей, из которых один является гражданином Россий­ской Федерации, а другой – иностранцем.

Ходатайство о выходе из гражданства России может быть откло­нено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обяза­тельствами о правовой помощи, но либо имеет имущественные обя­зательства перед физическими или юридическими лицами России, либо в случае неисполнения им обязанностей перед государством, вытекающих из оснований, предусмотренных Конституцией РФ.

В соответствии с Законом о гражданстве РФ (ч. 3 ст. 23) преду­смотрено, что выход из гражданства России не допускается: а) после получения повестки о призыве на срочную военную службу или аль­тернативную службу и до ее окончания; б) если гражданин, ходатайст­вующий о выходе из гражданства РФ, привлечен в качестве обвиняе­мого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приго­вор суда.

Отклонение ходатайства о выходе из гражданства Российской Федерации или в регистрации выхода из гражданства России должно быть мотивировано полномочными органами.

Разница указанных двух вариантов выхода из гражданства России состоит в сложности процесса. По ходатайству решение принима­ется Президентом РФ, по заявлению о выходе в порядке регистра­ции – компетентными органами системы МВД или МИД РФ.

Российский Закон предусмотрел впервые и такой способ прекра­щения гражданства, как отмена решения о приеме в гражданство РФ. Он применяется в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых докумен­тов. Факт их представления устанавливается в судебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство не освобождает лицо от ответственности.

Однако Закон определяет, что отмена решения о приеме в рос­сийское гражданство не распространяется на супруга (супругу) и де­тей «обманщика», приобретающих гражданство России вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность, что гражданство РФ было приобретено незаконным путем. Отмена решения о приеме в граж­данство России возможна в течение пяти лет после приема.

В Законе о гражданстве РФ в соответствии с положениями Кон­ституции РФ четко решен вопрос и о двойном гражданстве. Соглас­но, в частности, ст. 62 Основного Закона России гражданин России может иметь одновременно гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Данное консти­туционное положение закреплено в ст. 3 Закона о гражданстве Рос­сийской Федерации. На этот счет уже имеется определенная практи­ка, хотя она находится в стадии становления. Так, 23 декабря 1993 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном подписано Согла­шение об урегулировании вопросов двойного гражданства. Они со­гласились с тем, что каждая из сторон признает за своими гражда­нами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Такое приобретение осуществляется на основе свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством каждой из сторон. Некоторые положения этого Соглашения имеют «обратную силу». Его ст. 2 гла­сит: «Граждане одной Стороны, которые до вступления в силу на­стоящего Соглашения получили по их просьбе гражданство другой Стороны без утраты прежнего гражданства, сохраняют гражданство обеих Сторон».

Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности граж­данина той стороны, на территории которой оно постоянно прожи­вает. Лица с двойным гражданством, согласно Соглашению, проходят обязательную военную службу в той стране, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Прошедшие таким образом обязательную военную службу освобождаются от призыва на военную службу в другой стране.

Соглашение также предусмотрело, что лица с двойным граждан­ством вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. При этом таковые для данной категории лиц в третьем го­сударстве осуществляются стороной, на территории которой они постоянно проживают. По просьбе этих лиц защита и покровитель­ство могут производиться и другой стороной, гражданство которой они также имеют.

Аналогичное соглашение заключено 7 сентября 1995 г. между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан.

4. Правовое положение иностранцев

Иностранец это лицо, которое не имеет гражданства го­сударства пребывания и состоит в гражданстве другого госу­дарства.

Иногда в международно-правовых и внутригосударственных актах используются термины «иностранцы» и «иностранные граждане».

Международно-правовые акты, так или иначе затрагивающие пра­вовое положение иностранцев, не содержат определения понятия «иностранец». В начале 70-х годов в процессе разработки проекта Декларации о правовом положении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, появилось понятие «негражданин», которое впоследствии было заменено понятием «иностранец».

Из этого следует, что понятие «иностранец» может быть приме­нено в широком и узком смыслах. В первом случае к «иностранцам» относятся все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, во втором – лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

В ст. 1 Закона о правовом положении иностранных граждан на территории СССР 1981 года (действует в России в части, не про­тиворечащей Конституции РФ и законодательству страны) установ­лено, что «иностранными гражданами в СССР признаются лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства». В зако­нодательстве ряда других государств термин «иностранец» чаще все­го употребляется в широком смысле, то есть в эту группу по меньшей мере объединены иностранные граждане и лица без гражданства.

Правовой статус иностранцев представляет собой совокупность их прав, свобод и обязанностей в государстве пребывания, гаранти­рованных этим государством с учетом международно-правовых стан­дартов в области прав человека. Между иностранцем и страной его пребывания устанавливается как бы временная правовая связь, кото­рая может быть прервана самим иностранцем или органами власти данной страны в любое время.

Правовое положение иностранцев определяется рядом специаль­ных международных принципов.

Принцип распространения на иностранцев юрисдикции госу­дарства пребывания заключается в том, что государство, реализуя на своей территории суверенные права, устанавливает определенный правопорядок, соблюдать который обязаны все физические лица, находящиеся на его территории. Иностранцы не исключение. Так, в соответствии со ст. 13 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах 1966 года «иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в настоящем Пакте госу­дарств, может быть выслан во исполнение решения в соответствии с законом...»

Принцип недискриминации базируется прежде всего на тради­ционном понятии недискриминации по признакам расы, националь­ности, цвета кожи, вероисповедания, языка, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения и т.д.

В конституциях и других правовых актах государств принцип не­дискриминации находит отражение в различных формах. На основе взаимности государство может предоставить гражданам некоторых других государств дополнительные права. Например, в п. 3 ст. 15

Конституции Португалии указано, что «граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаим­ной основе правами, которыми не пользуются иностранцы, за исклю­чением службы на ключевых постах органов власти.., службы в вооруженных силах, дипломатической службы».

Принцип наличия обязательств в отношении государства пре­бывания исходит из того, что нахождение иностранца под юрисдик­цией какого-либо государства не освобождает его от обязательств в отношении этого государства. На это указано в ст. 2 Конвенции о статусе беженцев и ст. 2 Конвенции о статусе апатридов.

Принцип защиты иностранца государством его гражданства, или домицилия, означает, что иностранцы, находящиеся на терри­тории какого-либо государства, обладают возможностью при необ­ходимости воспользоваться защитой со стороны государства их граж­данства, или домицилия. Во Всеобщей декларации прав человека отмечается, что все лица имеют равные права на равную защиту от любой дискриминации (ст. 7).

Осуществление дипломатической защиты прав человека за грани­цей является правом государства его гражданства, или домицилия. Дипломатическая защита – это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, нахо­дящемуся за границей, в случае нарушения или попыток нарушения его прав. Предметом дипломатической защиты являются все права человека, которые нарушены властями другого государства вопреки его обязательствам в отношении иностранцев.

Статья 5 Закона о гражданстве Российской Федерации говорит о том, что государственные органы России, дипломатические предста­вительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объ­еме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами России, международными обычаями, защищать их права и законные интере­сы, а при необходимости принимать меры для восстановления нару­шенных прав граждан Российской Федерации.

Таким образом, Россия, осуществляя защиту своих граждан за ру­бежом, ограничена рамками местного законодательства. Ее граждане могут пользоваться правами и выполнять обязанности, вытекающие из их российского гражданства (т.е. предусмотренные российским законодательством), лишь в той мере, в какой это допускается госу­дарством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопас­ности.

Принцип защиты прав и интересов иностранца государством пребывания реализован в Международном пакте о гражданских и политических правах, который обязывает каждое государство не только уважать, но и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам закрепленные в этом документе права (п. 1 ст. 21). Под понятие «все лица», естественно, подпадают и иностранцы.

Законы ряда государств содержат положения о том, что государ­ство принимает на себя обязательства по защите находящихся на его территории иностранцев. Так, в Законе «О правовом положении ино­странных граждан в СССР» прямо указывается: «Иностранные граж­дане в СССР имеют право на обращение в суд и иные государствен­ные органы для защиты принадлежащих им личных имущественных и неимущественных прав» (ст. 21).

Мировая практика свидетельствует о том, что государства в своем внутреннем законодательстве и международных договорах преду­сматривают в том или ином сочетании самые различные режимы иностранцев в стране пребывания: взаимности, «открытых дверей», идентичности, национальный, наибольшего благоприятствования, преференциальный и др.

Наиболее распространенными являются три вида правового режи­ма иностранцев: национальный, наибольшего благоприятствования и специальный.

Национальный режим означает предоставление иностранцам прав и свобод наравне с гражданами данного государства.

При этом национальный режим не означает и не может означать полного приравнивания иностранцев к гражданам государства пре­бывания, без некоторых изъятий. Как правило, государства оговари­вают особое положение иностранцев при уравнивании их в правах с собственными гражданами.

Так, в Преамбуле Договора между Российской Федерацией и Рес­публикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Феде­рации, постоянно проживающих на территории Республики Казах­стан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. говорится о максимальном приближении правового режима тех и других граж­дан к максимально близкому статусу граждан договаривающихся сторон. В то же время в ст. 4 Договора указаны изъятия, когда граж­данин Стороны, постоянно проживающий в другой Стороне, не поль­зуется в стране проживания следующими правами и свободами:

  1. избирать и быть избранным на высшие государственные долж­ности и в представительные органы власти;

  2. участвовать во всенародном голосовании (общегосударствен­ном референдуме), проводимом Стороной проживания;

  3. занимать должности на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел;

  4. занимать должности в центральных органах исполнительной власти и др.

Национальный режим определяется межгосударственными дого­ворными нормами, но прежде всего внутригосударственным законо­дательством.

Режим наибольшего благоприятствования рассматривается как предоставление иностранным гражданам таких прав и свобод, ка­кими пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства. Природа этого режима исключительно договорная.

Традиционной также считается и такая разновидность правового режима иностранцев, как специальный режим, предусматривающий предоставление иностранцам на основе национального законодатель­ства или международного договора специальных прав. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и преиму­ществ, как правило, в отношениях с соседними странами, например в области приграничного общения населения. Кроме того, особыми привилегиями могут пользоваться военнослужащие воинских частей и подразделений, расквартированных на территории иностранных государств.

5. Правовое положение беженцев, вынужденных переселенцев и перемещенных лиц

Проблема беженцев существует давно, но в XX веке она стала приобретать столь массовый характер, что международное сообще­ство было вынуждено приступить к поиску ее решения. Первые международно-правовые акты, посвященные проблеме беженцев, были заключены уже в 20-е годы нашего столетия.

После Второй мировой войны в рамках ООН для решения про­блемы беженцев в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окон­чательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, граждан­ства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасностей, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

В последующем к этому определению вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Это, например, касалось беженцев, являющихся жертвами не только преследований, но и вооруженных конфликтов и массовых нарушений прав челове­ка. Поэтому в практике появился термин «лица, нуждающиеся в международной помощи».

В настоящее время существует несколько категорий беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получи­ла название «мандатные» беженцы. Этот термин применяется к ли­цам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. «Мандатные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых ею программ оказания помощи. «Конвенционные» бе­женцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государст­вом убежища в соответствии с Конвенцией 1951 года и Протоколом 1967 года.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года (вступила в силу 22 ап­реля 1954 г.) – это международный договор, разработанный одно­временно с созданием УВКБ ООН. Он является основным универ­сальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «бе­женец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции, беженец это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, веро­исповедания, гражданства, принадлежности к определенной со­циальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключа­ется в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям. Конвенция определяет правовой статус беженца, решает вопросы социального и медицинского обеспечения и ряд других.

В то же время в Конвенции содержится ряд ограничений времен­ного и географического характера, не позволяющих на современном этапе охватить всех беженцев, нуждающихся в правовой и полити­ческой защите.

В 1967 году вступил в силу Протокол, касающийся статуса бежен­цев. Он отменил ограничение действия Конвенции 1951 года во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный харак­тер. По состоянию на 1 января 1999 г. около 140 государств являются участниками Конвенции или Протокола. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его доми­цилия, а в случае его отсутствия – законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев подробно регулирует следующие во­просы: право беженца в отношении собственности, авторские и про­мышленные права, вопросы трудоустройства, социального и меди­цинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) – режимом не менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года содержит положение о том, что государства-участники будут «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев». Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства убежища. Например, в России Законом РФ «О гражданстве Российской Феде­рации» 1991 года предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет всего или три года перед обращением с ходатайством. Для беженцев существуют льго­ты – эти сроки сокращены вдвое (ст. 19).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские бежен­цы. После арабо-израильской войны 1948 года 3,5 млн. палестинцев оказались за пределами Палестины. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестин­ским беженцам и организации работ (БАПОР). В результате палес­тинские беженцы не подпадают под действие мандата УВКБ ООН, Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола к ней.

Существует также ряд международных договоров по проблеме беженцев регионального характера (например, Конвенция по кон­кретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г.), на основе которых создаются международные органы как временного, так и постоянного характера. Важно отметить, что в этих документах по­нятию «беженец» часто придается более расширительное толкова­ние, чем в Конвенции 1951 года, Протоколе 1967 года и Уставе УВКБ ООН.

В России приняты два закона, регулирующих правовое положение беженцев, – Федеральный закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 28 июня 1997 г. и 21 июля 1998 г. и Федеральный закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 20 декабря 1995 г.

Определение понятия «беженец», сформулированное законом, идентично определению Конвенции 1951 года. Беженцем не может признаваться любое лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление. Закон подробно регламентирует процедуру признания за лицом, ищущим убежище, статуса беженца; правовой статус беженца; регулирует вопросы международного сотрудничества в данной области; устанав­ливает систему государственных органов (в России проблемой бе­женцев занимается Федеральная миграционная служба России), обеспечивающих выполнение положений закона и т.д.

Вынужденный переселенец – правовая новелла в международном праве. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О вынужденных пересе­ленцах», – это гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реаль­ной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для про­ведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Помимо граждан РФ вынужденными переселенцами могут быть признаны граждане РФ, вынужденные покинуть место жительства на террито­рии иностранного государства, на территории одного субъекта Рос­сии и прибывшие на территорию другого субъекта РФ; иностранцы или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ на основании вышеперечисленных причин, а также граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории одной из республик бывшего СССР, получившие статус беженца в России и утратившие этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших им в период действия статуса бе­женца в обустройстве на территории России.

В связи с тем что проблема беженцев и вынужденных пересе­ленцев охватила все пространство бывшего СССР, важное место в ее решении занимает международное сотрудничество стран – участниц СНГ. Для координации действий в этой области 24 сентяб­ря 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г.

Россия тесно сотрудничает с УВКБ ООН и Международной орга­низацией по миграции (MOM). В 1992 году между УВКБ ООН и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регио­нального представителя Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев, которое имеет право регистрировать беженцев и выдавать им соответствующие документы. Аналогичное Соглашение о сотруд­ничестве заключено с MOM в 1992 году.

Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защи­той после окончания Второй мировой войны, являлись перемещен­ные лица.

Перемещенные лица – это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещен­ных лиц в страну их постоянного местожительства занималась со­зданная в 1946 году Международная организация по делам беженцев. Советский Союз заключил ряд международных соглашений о репат­риации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны.

В современных международно-правовых документах термин «перемещенные лица» не используется, хотя в практике УВКБ ООН и других международных организаций, занимающихся проблемой миграции, встречаются термины «лица, перемещенные за пределы страны» и «лица, перемещенные внутри страны».

В последние десятилетия международное сообщество сталкивает­ся с фактами перемещения населения, получившими название «массо­вый исход», или «массовый приток», населения, характеризующийся перемещением населения с территории одного государства на терри­торию другого государства в силу определенных обстоятельств.

6. Право убежища

Становление института права убежища, как и ряда других инсти­тутов по правам человека, было непростым и долгим.

Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 году, приняв­шим резолюцию «Убежище в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убе­жище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его». Определение исходило из существования двух форм убежища: а) территориального – предоставление государством иностранно­му гражданину убежища на своей территории и б) дипломатичес­кого – предоставление убежища отдельным лицам на территории дипломатического или консульского представительства иностран­ного государства, в большинстве случаев – гражданам стран пребы­вания посольства или консульства.

Дальнейшее рассмотрение вопросов права убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Положения об этом институте были включены, в частности, во Всеобщую декларацию прав чело­века 1948 года и Декларацию о территориальном убежище 1967 года. В этих документах сказано, что любое лицо имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться убежи­щем, за исключением иностранцев, преследуемых за уголовные пре­ступления, противоречащие целям ООН (ст. 14 Всеобщей деклара­ции прав человека). Право убежища было зафиксировано также для борцов против колониализма (ст. 1 Декларации 1967 г.).

Между тем в указанных статьях этих же документов говорится о том, что нельзя признать обоснованным предоставление убежища лицам, которые предают интересы своего народа, преследуют свои узкокорыстные интересы, нарушают принципы Устава ООН.

Общепризнанно, что право убежища является институтом, осно­ванным на государственном суверенитете, и носит исключительно политический характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предо­ставлении политического убежища.

Один из основных вопросов данного правового института – вопрос о круге лиц, которым может быть предоставлено убежище.

По сложившейся внутригосударственной практике законополо­жения о праве убежища включаются в конституционные акты госу­дарств с указанием категорий лиц, которые могут претендовать на приобретение указанного права. На государстве, предоставившем убежище лицу на своей территории, лежит обязанность в обеспече­нии гарантии безопасности этого лица, в невыдаче и невысылке его в страну, где оно может подвергнуться преследованию, и в предо­ставлении ему основных прав и свобод. Различие между выдачей и высылкой заключается в следующем:

  1. высылка является административно-правовым актом, а выдача является актом правовой помощи;

  2. высылка представляет собой внутригосударственный институт, в то время как выдача является институтом международно-правовым;

  3. высылка производится по инициативе государства, на терри­тории которого находится лицо, а выдача – лишь при условии на­личия требования о выдаче.

Следует подчеркнуть, что право убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного физического лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. В равной мере во внутригосударственных правовых нормах ни одного из госу­дарств не содержится положение о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Индивид, обратившийся с просьбой к иностранному государству о предоставлении убежища, совершает неправомерные действия по внутреннему законодательству его государства. Такая просьба пред­ставляет собой попытку выйти из-под юрисдикции своего государ­ства противоправным способом.

В национальном законодательстве различных государств об убежи­ще общим основанием для его предоставления является тот или иной вид преследования лица у себя на родине по политическим мотивам.

Считается общепризнанным, что убежище не может быть предо­ставлено:

  1. лицам, совершившим международные преступления (военным преступникам и др.);

  2. уголовным преступникам, совершившим преступления меж­дународного характера, выдача которых предусмотрена многосто­ронними международно-правовыми документами (например, угон самолетов, незаконное распространение наркотических веществ и психотропных препаратов и др.);

  3. уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена дву­сторонними или многосторонними договорами государств о выдаче;

  4. лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и прин­ципам ООН.

В случае неправомерного предоставления убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежища обязано выдать его.

Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (оно признается лишь в стра­нах Латинской Америки). Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется не только на территории государства как таковой, но и в зданиях дипломатических предста­вительств и консульств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях военных баз и пр. Именно такие случаи име­нуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст. 41 Венской конвен­ции о дипломатических сношениях 1961 года, которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в це­лях, несовместимых с функциями представительства, предусмотрен­ными настоящей Конвенцией или другими нормами общего между­народного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, переступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания.

Национальное законодательство и практика предоставления убе­жища государствами разнообразны. Это предопределяется политикой каждого государства, его международно-правовой позицией, отношениями с другими странами. Так, в США и Великобритании регулирование вопросов убежища составляет часть иммиграционно­го законодательства.

В США понятия политического убежища, приостановки депор­тации (невысылки) иностранца из страны и статуса беженца доста­точно близки по своему содержанию, поскольку позволяют иност­ранцам въехать или остаться в Соединенных Штатах и тем самым избежать преследований в своей стране.

Различия между этими понятиями определяются географическим местом обращения за покровительством американских властей, до­казательствами угрозы преследований в стране, откуда прибыл ино­странец, которые необходимо представить, а также объемом полно­мочий Генерального прокурора в принятии решения по делу.

Для того чтобы просить политическое убежище в США, иност­ранец должен подпадать под определение беженца в соответствии с его международно-правовым понятием. При этом иностранец должен находиться в США либо в пункте въезда в эту страну. За предостав­лением убежища нельзя обращаться в американские посольства и консульства. С другой стороны, ходатайствовать о предоставлении убежища имеют право лица, находящиеся на территории США как на законном основании, так и въехавшие нелегально.

В дополнение к ограничениям, существующим на предоставление статуса беженца, в убежище будет отказано лицу, в отношении ко­торого есть веские основания считать, что до прибытия в США оно совершило серьезное преступление неполитического характера, а также существуют обоснованные подозрения считать это лицо пред­ставляющим угрозу безопасности Соединенным Штатам.

Законодательство Франции для оформления заявления о предо­ставлении политического убежища требует его передачи во Француз­ское управление по защите беженцев и апатридов (ОФПРА) с при­ложением национального паспорта (или иного документа, удостоверяющего личность). В заявлении должны быть изложены причины, побудившие иностранца покинуть свою страну, факты преследования (в том числе своих близких) и др.

Характерно, что французская практика отказывает в предостав­лении убежища лицам, покинувшим свою страну вследствие граж­данской войны. Убежище предоставляется сначала на три года и за­тем продлевается на пятилетние периоды. При этом национальное гражданство не утрачивается.

Законодательство Австрии гораздо сложнее. Оно предусматрива­ет, что ходатайство иностранца о предоставлении убежища будет рас­сматриваться еще на границе, для чего в пограничных зонах созданы специальные пункты для беженцев. Здесь же они проходят проверки иммиграционных властей.

Кроме того, в течение нескольких последних лет Австрия под­писала со многими странами, в том числе и с Россией, протоко­лы о том, что авиабилеты на рейсы в Вену должны выдаваться за рубежом лишь тем лицам, которые располагают австрийской визой.

В Конституции Российской Федерации указано, что Президент РФ решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища.

Россия предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жерт­вой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-полити­ческую деятельность и убеждения, которые не противоречат демокра­тическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права и по другим причинам.

Политическое убежище в Российской Федерации не предостав­ляется, если:

Индивид, желающий получить политическое убежище на террито­рии Российской Федерации, должен лично обратиться в террито­риальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при нали­чии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу России. Последняя решает во­прос о предоставлении политического убежища в соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента Россий­ской Федерации от. 21 июля 1997 г.

7. Правовое положение трудящихся-мигрантов

Огромное количество людей перемещается из одного государства в другое в поисках работы. Данная категория лиц в международном праве определена понятием «трудящиеся-мигранты».

Важное место в регулировании правового статуса трудящихся-мигрантов занимают соглашения, заключенные под эгидой Междуна­родной организации труда. Среди первых международных соглашений, касающихся трудящихся-мигрантов, необходимо отметить дейст­вующую Конвенцию МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 года Статья 11 данной Конвенции содержит определение понятия «трудящийся-мигрант». Оно означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем за собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в со­ответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта. Поло­жения Конвенции не применяются к пограничным работникам, въе­хавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам, а также к морякам.

Конвенция предусматривает обязательство ратифицировавших ее государств – членов МОТ предоставлять без дискриминации по при­знаку национальности, расы, религии или пола иммигрантам, закон­но пребывающим на их территории, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются его граждане, в отношении заработной платы, других условий труда, принадлежности к профсоюзам, жи­лищных условий, социального обеспечения, налогов и судопроизвод­ства.

В 1962 году была принята Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области со­циального обеспечения. Положения Конвенции направлены на пре­доставление на территории каждого государства – члена МОТ, в отношении которого Конвенция находится в силе, гражданам любого другого государства – члена МОТ, для которого положения Конвен­ции также имеют силу, одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в от­ношении права на социальные пособия.

Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 года в ст. 1 предусматривает, что каждое государст­во – член МОТ, для которого Конвенция находится в силе, обязу­ется соблюдать основные права всех трудящихся-мигрантов. Однако Конвенция не содержит перечня этих основных прав. Раздел II Кон­венции «Равенство возможностей и обращения» предусматривает обязанность государств – участников Конвенции разработать и осу­ществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, индивидуальных и культурных свобод для лиц, находящихся на законных основаниях на их территории в качестве трудящихся-миг­рантов или членов их семей.

Помимо вышеперечисленных документов МОТ разработала ряд рекомендаций, среди которых необходимо отметить Рекомендацию МОТ № 86 о трудящихся-мигрантах 1949 года и Рекомендацию МОТ № 151 о трудящихся-мигрантах 1975 года.

Первый документ содержит предложение государствам – членам МОТ развивать и использовать все возможности найма и способство­вать с этой целью распределению в международном масштабе рабочей силы и в особенности ее перемещению из стран, изобилующих ею, в страны, где в ней наблюдается недостаток. В приложении к рекомендации МОТ № 86 содержится Типовой договор о временной и постоянной миграции трудящихся, включая миграцию беженцев и перемещенных лиц, который может быть заключен между государ­ствами на дву- и/или многосторонней основе.

Второй документ рассматривает следующие вопросы: равенство возможностей и обращения трудящихся-мигрантов и членов их се­мей и граждан государства работы по найму; социальная политика государства работы по найму, которая, в частности, должна быть направлена на воссоединение семей трудящихся-мигрантов, охрану здоровья, свободный доступ данной категории лиц к социальным службам; занятость и проживание.

Среди региональных соглашений, посвященных проблеме тру­дящихся-мигрантов, следует отметить действующую Европейскую конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1979 года, при­нятую в рамках деятельности Совета Европы. Она содержит опреде­ление понятия «трудящийся-мигрант», отличное от определений, содержащихся в предыдущих международных соглашениях. В соот­ветствии со ст. 1 Конвенции, «трудящийся-мигрант» означает гражданина государства участника Конвенции, которому раз­решено другим государством проживать на его территории для выполнения оплачиваемой работы. Конвенция регулирует вопросы въезда, передвижения трудящегося-мигранта, условий работы и трудоустройства, жилища, налогообложения и др.

Центральное место среди международных соглашений, касаю­щихся трудящихся-мигрантов и членов их семей, занимает Меж­дународная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанная 18 декабря 1990 г. в Нью-Йорке. Конвенция была разработана с целью обеспечить всеобъемлю­щую правовую защиту трудящихся-мигрантов и членов их семей, установив основные нормы в Конвенции, которая могла бы иметь универсальный характер. К сожалению, Конвенция до сих пор не вступила в силу, не набрав 20 необходимых ратификаций (по состоянию на 31 декабря 1997 г. ее ратифицировали 9 госу­дарств).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Конвенции ее положения применяются ко всем трудящимся-мигрантам и членам их семей без какого бы то ни было различия по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, рели­гии или убеждений, политических или иных взглядов, националь­ного, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения или по любому другому признаку.

Конвенция применяется в течение всего процесса миграции трудя­щихся-мигрантов и членов их семей, который включает подготовку к миграции, выезд, транзит и весь период пребывания в государстве работы по найму, а также возвращения в государство происхождения или государство обычного проживания.

Статья 2 Конвенции определяет «трудящегося-мигранта» как лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой работой в государстве, гражданином которого оно не является. Кроме общего понятия трудящегося-мигранта Конвен­ция содержит перечень подкатегорий данной категории лиц: при­граничный трудящийся, сезонный трудящийся, моряк, трудящийся на проекте, трудящийся целевого найма, трудящийся, работающий не по найму, и др.

Положения Конвенции не применяются к следующим категориям лиц: 1) служащим международных организаций; 2) лицам, нанятым государством вне его территории, для выполнения официальных функций (правовое положение данных категорий лиц регулируется общим международным правом или конкретными международными соглашениями); 3) лицам, направленным или нанятым государством или от его имени вне его территории и участвующим в осуществле­нии различных программ сотрудничества нанявшего их государства (их статус определяется соглашением с государством работы по найму); 4) инвесторам, проживающим не в государстве своего про­исхождения; 5) беженцам и апатридам; 6) учащимся и стажерам; 7) морякам и трудящимся, занятым на стационарной прибрежной установке, не имеющим разрешения на пребывание и работу в госу­дарстве работы по найму.

Конвенция обязывает государства-участники уважать и обеспечи­вать права трудящихся-мигрантов и членов их семей на основе прин­ципа недискриминации в отношении этих прав. Часть III Конвенции («Права человека всех трудящихся-мигрантов и членов их семей») подробно регламентирует и предоставляет правовые гарантии защи­ты политических, гражданских, экономических, социальных и куль­турных прав данной категории граждан.

Положения Конвенции, касающиеся прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей, полностью соответствуют положениям, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 го­да, Международном пакте об экономических, социальных и культур­ных правах 1966 года и других универсальных международных со­глашениях по правам человека. Статья 24 Конвенции гласит, что каждый трудящийся-мигрант и любой член его семьи повсюду имеют право на признание своей правосубъектности.

В отношении большей части прав и свобод трудящимся-мигран­там и членам их семей предоставляется национальный режим. От­клонение от принципа равного обращения с гражданами государства, работы по найму, в частности в отношении договора найма, является незаконным. Поэтому государства – участники Конвенции прини­мают все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы трудящиеся-мигранты и члены их семей не лишались никаких прав, вытекающих из этого принципа, в силу какого-либо отклонения в статусе их пре­бывания или занятости.

Часть IV Конвенции посвящена дополнительным правам трудя­щихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют документы или постоянный статус в государстве работы по найму. В частности, им предоставляется право быть полностью информированными о всех условиях въезда, пребывания, работы по найму; право свободного передвижения по территории государства, работы по найму и свобо­да выбора местожительства в нем; право на создание ассоциаций и профсоюзов с целью защиты своих интересов и др. Важно отметить, что по сравнению с предыдущими соглашениями Конвенция очень подробно регламентирует права трудящихся-мигрантов и членов их семей, а также уделяет большое внимание вопросам международного сотрудничества государств в этой сфере.

В Конвенции впервые предусмотрен механизм контроля. В мо­мент вступления Конвенции в силу для целей наблюдения за ее применением должен быть учрежден Комитет по защите прав трудя­щихся-мигрантов и членов их семей, который состоит из 10, а после вступления Конвенции в силу для ее 41-го государства-участника – из 14 экспертов, избираемых тайным голосованием государствами – участниками Конвенции с учетом справедливого географического представительства как государств происхождения трудящихся-мигрантов, так и государств работы по найму. Эксперты избираются сроком на четыре года и выполняют свои функции в личном каче­стве. В функции Комитета входит: а) рассмотрение докладов, пред­ставляемых государствами – участниками Конвенции; б) разработка рекомендаций; в) ежегодное представление докладов Генеральной Ассамблее ООН о выполнении положений Конвенции; г) принятие собственных Правил процедуры; д) проведение ежегодных заседа­ний и др.

Государство – участник Конвенции может в любое время за­явить, что оно признает компетенцию Комитета получать и рас­сматривать сообщения о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств в соответствии с Конвенцией. Такие сообщения могут приниматься и рассматриваться лишь в случае представления их государством – участником Конвенции, сделав­шим заявление о признании в отношении себя компетенции Ко­митета.

Международная конвенция о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года не снимает и не решает всех вопросов, существующих в сфере защиты прав такой категории лиц, как тру­дящиеся-мигранты.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   37


Глава 7Население и международное право
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации