Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное публичное право - файл n1.doc

приобрести
Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное публичное право
скачать (5211.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc5212kb.13.09.2012 10:21скачать

n1.doc

1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   37
Глава 13
Дипломатическое право


1. Понятие и источники дипломатического права

Дипломатическое право – наиболее древняя отрасль междуна­родного права. По преданию, первыми дипломатами были ангелы, поддерживавшие связь между Небом и Землей. Нормы дипломати­ческого права регламентируют статус, функции и порядок диплома­тической деятельности органов внешних сношений государств как субъектов международного права.

С образованием государств стали складываться отдельные обычаи, которые затем постепенно находили отражение в договорах, регули­рующих международные отношения.

В настоящее время основным договорным актом в области дипло­матического права является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. Важное значение имеют Конвенция 1969 года о специальных миссиях и Конвенция 1975 года о представительстве государств в их отношениях с международными организациями уни­версального характера, а также соответствующие внутригосудар­ственные нормативные акты (в нашей стране, например, Указ Пре­зидента РФ от 16 марта 1996 г. «О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ»; Указ Прези­дента РФ от 14 марта 1995 г., утвердивший Положение о МИД РФ, и Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г., утвердивший «Положе­ние о посольстве РФ»).

Дипломатическое право возникло и развивалось прежде всего как посольское право, то есть как совокупность норм, определяю­щих положение посла. Лишь к началу XX века посольское право стало постепенно превращаться в дипломатическое, то есть в сово­купность норм, регулирующих все официальные отношения госу­дарств.

2. Государственные органы внешних сношений

Органы внешних сношений государств делятся на внутригосудар­ственные и зарубежные.

К внутригосударственным органам относятся: парламент, глава государства (коллегиальный или единоличный), правительство, ве­домство иностранных дел.

Парламент как высший законодательный орган определяет осно­вы внешней политики государства; глава государства осуществляет внешнее представительство государства на международной арене; правительство осуществляет общее руководство внешней политикой государства, а ведомство иностранных дел является органом прави­тельства по осуществлению внешней политики.

Существуют и так называемые конвенционные органы внешних сношений, определяемые соответствующими соглашениями. К кон­венционным относятся прежде всего органы технических, культур­ных, военных и иных связей между государствами (например, Ми­нистерство обороны по какому-либо соглашению о военных миссиях или о взаимной помощи).

Зарубежные органы внешних сношений подразделяются на по­стоянные (посольства, миссии, постоянные представительства при международных организациях, консульские учреждения) и времен­ные (специальные миссии и делегаций на международных конферен­циях или в международных органах).

3. Состав и функции дипломатического представительства

В Древнем мире и в Средние века посольства носили временный, целевой характер. С середины XV столетия стал формироваться ин­ститут постоянных посольств.

В современных условиях двусторонняя дипломатия осуществля­ется в основном через дипломатические представительства или через специальные миссии. Обмен дипломатическими представительства­ми может осуществляться на разных уровнях. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года делит глав представительств на три класса: а) класс послов и нунциев (так называются предста­вители Ватикана), аккредитуемых при главах государств; б) класс посланников, министров и интернунциев, аккредитуемых при главах государств; в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при минист­рах иностранных дел. Класс, к которому должны принадлежать главы дипломатических представительств, определяется соглашением между государствами. Никаких различий между главами представительств вследствие принадлежности их к своему классу иначе как в отноше­нии старшинства не проводится.

Дипломатические представительства функционируют на постоян­ной основе.

Структура дипломатических представительств разных стран раз­лична и определяется собственными традициями и спецификой от­ношений со страной пребывания. Однако обычно посольства имеют следующие отделы: политический, экономический, печати, культур­ных связей, консульский, военный атташат, а также канцелярию.

Сотрудники дипломатического представительства подразделяют­ся на три категории: дипломатический, административно-техничес­кий и обслуживающий персонал. Дипломатический персонал состо­ит из сотрудников представительства, имеющих дипломатический ранг; административно-технический – из сотрудников, занятых административной и технической работой в представительстве; об­служивающий персонал выполняет работу по уборке помещений представительства, содействует удовлетворению бытовых нужд со­трудников и т.д.

По Венской конвенции о-дипломатических сношениях 1961 года (ст. 11) государство пребывания имеет право предложить, чтобы чис­ленность персонала представительства аккредитующего государства сохранялась в пределах, которые государство пребывания считает разумными и нормальными, учитывая внутреннее положение этого государства и потребности представительства. В этой связи СССР при ратификации Конвенции сделал оговорку о том, что в случае воз­никновения разногласий о численности персонала дипломатическо­го представительства этот вопрос должен решаться по договореннос­ти между аккредитующим государством и государством пребывания.

Вопрос о рангах дипломатических сотрудников регулируется внутренним правом каждого государства. Почти во всех странах со­трудники дипломатических представительств (как и в центральном аппарате) имеют ранг атташе, третьего секретаря, второго секретаря, первого секретаря, советника, посланника, посла. Эти ранги, как пра­вило, соответствуют должностям в зарубежном представительстве с тем же названием. Кроме этого существует ряд градаций этих рангов (например, советник второго класса, советник первого класса).

К главным функциям дипломатического представительства отно­сятся: представительство аккредитующего государства в государстве пребывания; защита в государстве пребывания интересов аккредитую­щего государства и его граждан («дипломатическая защита»); ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами событий и условий в государстве пре­бывания и сообщение о них правительству аккредитующего государ­ства; поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развитие их экономичес­ких, культурных и научных взаимоотношений; осуществление кон­сульских функций.

4. Начало и прекращение дипломатической миссии

Установление дипломатических отношений между государствами осуществляется по взаимному согласию. Необходима также догово­ренность об учреждении постоянных дипломатических представи­тельств и об их уровне.

Назначение главы дипломатического представительства – преро­гатива аккредитующего государства. Однако государство пребывания должно дать агреман (согласие) на аккредитацию лица как главы представительства и может отказать в агремане, не сообщая мотивов отказа.

Начало дипломатической миссии проходит четыре стадии: а) за­прос агремана; б) назначение на должность; в) прибытие в страну назначения; г) официальное вступление в должность.

До получения агремана назначение на должность главы дипломати­ческого представительства не может иметь места. До этого момента не принято также публиковать сообщения о предполагаемом назна­чении в средствах массовой информации.

Глава представительства считается приступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания в зависимости от практики, существующей в этом государстве: либо с момента вручения своих верительных грамот, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот Министерст­ву иностранных дел государства пребывания (как правило, на уровне министра или заместителя министра).

Остальные члены дипломатического персонала считаются присту­пившими к исполнению служебных обязанностей после своего на­значения и прибытия в страну с момента уведомления компетентных властей (обычно Министерства иностранных дел) государства пре­бывания. Агреман на них не запрашивается.

Что касается военных, морских или авиационных атташе, то госу­дарство пребывания может предложить, чтобы их имена заранее со­общались на одобрение этому государству.

Аккредитующее государство может назначить любого члена дип­ломатического персонала в одно или несколько других государств, если не заявлено возражений со стороны любого из государств пре­бывания. Глава представительства или любой член дипломатическо­го персонала представительства может действовать в качестве пред­ставителя аккредитующего государства при любой международной организации.

Функции главы дипломатического представительства или любого члена дипломатического персонала прекращаются в тот момент, ког­да он оставляет страну, или по истечении разумного срока для того, чтобы это сделать (отозвание, объявление дипломата persona non grata – нежелательным лицом, так называемый дисмисл – объявление дипломата частным лицом, отказ дипломата выполнять свои функции).

Прекращение дипломатической миссии может происходить по разным причинам: вооруженный конфликт, разрыв дипломатических отношений, исчезновение одной из сторон в качестве субъекта меж­дународного права, социальная революция или неконституционная смена правительства в аккредитующем государстве или в государстве пребывания.

Даже в случае разрыва дипломатических отношений и вооружен­ного конфликта государство пребывания должно оказать необходи­мое содействие для скорейшего выезда иностранных дипломатов и членов их семей.

5. Дипломатический корпус

Дипломатический корпус образуют все дипломатические предста­вители в стране пребывания.

Дипломатический корпус в узком смысле – это главы посольств и миссий, аккредитованные в данной стране. Дипломатический кор­пус в широком смысле составляют все лица, имеющие дипломатичес­кие паспорта и дипломатические карточки, выдаваемые государством пребывания.

Дипломатический корпус возглавляется дуайеном (старшиной или деканом). Это старший по классу и первый по длительности своей службы в данной стране глава дипломатического представительства. Дуайен консультирует своих коллег о местных дипломатических обы­чаях и возглавляет дипкорпус на протокольных мероприятиях.

Дипломатический корпус играет в основном представительскую церемониальную роль.

6. Иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и его персонала

Дипломатические представительства и их персонал наделены по международному праву соответствующими иммунитетами и приви­легиями.

Под иммунитетом (от латинского immunitas – независимость, неподверженность) понимаются изъятия из-под юрисдикции госу­дарства пребывания; под привилегиями – особые правовые преиму­щества.

В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сноше­ниях привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод от­дельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляю­щих государства.

Помещения представительств, их архивы, документы, официаль­ная корреспонденция неприкосновенны. Власти государства пребы­вания не могут вступить в эти помещения иначе, как с согласия главы представительства, и обязаны принимать все надлежащие меры для их защиты от всякого вторжения или нанесения ущерба. Они пользу­ются иммунитетом от обыска, реквизиции и исполнительных дей­ствий. Аналогичным иммунитетом пользуются их средства передви­жения.

Дипломатические представительства наделены также фискальным иммунитетом; правом на свободные сношения со своим правительст­вом и другими представительствами своего государства с использо­ванием всех подходящих средств, включая закодированные и шиф­рованные депеши; таможенными и протокольными привилегиями.

Дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержа­нию. Разумеется, дипломатическая почта должна содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для офи­циального пользования, и все, что составляет дипломатическую почту, должно иметь внешние видимые знаки.

Аккредитующее государство и глава представительства должны освобождаться от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещений представитель­ства, собственных или наемных, кроме таких налогов, сборов и по­шлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслу­живания. Ввозимые в страну пребывания предметы, предназначенные для официального пользования представительства, также освобожда­ются от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сбо­ров, за исключением сборов за хранение, перевозку и подобного рода услуги.

Вознаграждения и сборы, взимаемые представительством при выполнении своих официальных обязанностей, освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин.

Представительству и его главе принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях представительства, включая резиденцию главы представительства, а также на его средствах передвижения.

Что касается иммунитетов и привилегий сотрудников представи­тельства, то по Венской конвенции о дипломатических сношениях их объем различен для членов дипломатического персонала, адми­нистративно-технического персонала и обслуживающего персонала представительства.

Члены дипломатического персонала представительства пользуют­ся привилегиями и иммунитетом в полном объеме. Личность дипло­матического агента неприкосновенна. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личную свободу или достоинство.

Дипломатический агент пользуется иммунитетом от уголовной, а также, с некоторыми изъятиями, от гражданской и административ­ной юрисдикции. Он не обязан давать показания в качестве свиде­теля и в отношении него не могут в принципе приниматься никакие исполнительные меры. Только аккредитующее государство может отказаться от иммунитета от юрисдикции дипломатических агентов.

Частная резиденция дипломатического агента пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения представитель­ства. Дипломатический агент освобождается от всех налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных (за некоторыми исключениями, например: косвен­ных налогов, сборов и налогов на частное недвижимое имущество, сборов и налогов на частный доход, сборов за конкретные виды обслуживания), от всех трудовых и государственных повинностей. От всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов, за исключением сборов за хранение, перевозку и подобного рода услу­ги, освобождаются ввозимые в страну пребывания предметы, пред­назначенные для личного пользования дипломатического агента и членов его семьи. Личный багаж дипломатического агента освобож­дается от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что он содержит предметы, на которые не распространяются предусмот­ренные конвенцией изъятия, причем такой досмотр может произво­диться только в присутствии дипломатического агента или его упол­номоченного представителя.

Всеми этими привилегиями пользуются и члены семьи диплома­тического агента, живущие вместе с ним.

Дипломатический агент, который является гражданином государ­ства пребывания или постоянно в нем проживает, пользуется лишь иммунитетом от юрисдикции и неприкосновенностью в отношении официальных действий, совершенных им при выполнении своих функций.

Привилегии и иммунитеты административно-технического и об­служивающего персонала представительства уже. Иммунитет адми­нистративно-технического персонала от гражданской и администра­тивной юрисдикции государства пребывания не распространяется на действия, совершенные ими не при исполнении своих обязанностей. Члены обслуживающего персонала представительства, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении своих обязанностей, и освобож­даются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими

по своей службе. Домашние работники сотрудников представитель­ства, если они не являются гражданами государства пребывания и не проживают в нем постоянно, освобождаются от налогов, пошлин на заработок, получаемый ими по службе. В других отношениях они могут пользоваться привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает государство пребывания.

На основе специальных соглашений между заинтересованными государствами на сотрудников административно-технического и об­служивающего персонала могут быть распространены иммунитеты членов дипломатического персонала. По инициативе СССР такие со­глашения были заключены, например, с Великобританией, Канадой и США. Такие соглашения заключили и другие страны.

При проезде дипломатического агента через территорию третьего государства это третье государство должно предоставлять ему и чле­нам его семьи неприкосновенность и такие другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения его проезда или возвращения.

Разумеется, без ущерба для его привилегий и иммунитетов пер­сонал представительства обязан уважать законы и постановления го­сударства пребывания, а также не вмешиваться во внутренние дела этого государства, а помещения представительства не должны ис­пользоваться в целях, несовместимых с его функциями. Дипломати­ческий агент не должен заниматься в государстве пребывания про­фессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

Генеральная Ассамблея ООН приняла в 1973 году Конвенцию о предотвращении преступлений и наказании лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Рос­сия – участница), в которой подчеркивается не только право таких лиц на специальную защиту, но и ответственность посылающего го­сударства за поведение лиц, пользующихся дипломатической непри­косновенностью.

7. Правовой режим специальных миссий

По современному международному праву специальным миссиям предоставляется особый режим. Под специальной миссией понима­ется временная миссия, по своему характеру представляющая госу­дарство, направляемая одним государством в другое с согласия по­следнего для совместного рассмотрения определенных вопросов или для выполнения в отношении него определенной задачи. Согласно Конвенции 1969 года о специальных миссиях, возможно направление одной и той же специальной миссии в два или несколько государств, общей специальной миссии двумя или несколькими государствами или направление специальных миссий двумя или несколькими государствами для рассмотрения вопроса, представляющего для них общий интерес.

Направление специальной миссии в другое государство осущест­вляется по взаимному соглашению, предварительно полученному через дипломатические или другие каналы. Функции специальной миссии определяются по взаимному согласию между посылающим государ­ством и принимающим государством. Наличие дипломатических или консульских отношений не является необходимым для посылки или принятия специальной миссии.

Специальная миссия состоит из одного или нескольких предста­вителей посылающего государства, из числа которых это государство назначает главу миссии. В специальную миссию может также вхо­дить дипломатический, административно-технический и обслуживаю­щий персонал. Гражданин принимающего государства назначается в состав специальной миссии лишь с согласия этого государства, кото­рое может быть в любое время аннулировано.

Члены персонала специальной миссии в принципе наделены теми же привилегиями и иммунитетами, что и члены соответствующего персонала дипломатического представительства. Здесь есть некото­рые особенности. Глава посылающего государства, возглавляющий специальную миссию, пользуется в принимающем государстве или в третьем государстве преимуществами, привилегиями и иммунитетами, которые признаются международным правом за главами государств, посещающих другое государство с официальным визитом. Это же от­носится к главам правительств, министрам иностранных дел и другим лицам высокого ранга, участвующим в специальной миссии посылаю­щего государства.

Принимающее государство должно предоставить специальной миссии возможности, необходимые для выполнения ее функций, учи­тывая ее характер и задание. Режим специальной миссии имеет опре­деленные особенности. Местопребыванием миссии является место, установленное по соглашению между заинтересованными государ­ствами. При отсутствии соглашения местопребыванием миссии яв­ляется место, где расположено Министерство иностранных дел при­нимающего государства. Если специальная миссия выполняет свои функции в различных местах, заинтересованные государства могут договориться о том, чтобы эта миссия имела несколько мест пребы­вания, из которых они могут избрать одно в качестве главного место­пребывания. Представители принимающего государства не могут вступать в помещения, в которых размещается специальная миссия, без согласия главы специальной миссии или главы постоянного ди­пломатического представительства посылающего государства. Одна­ко такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу обществен­ной безопасности. Именно это положение явилось одной из основных причин, по которым СССР не подписал Конвенцию о специаль­ных миссиях. Специальная миссия может устанавливать и эксплуа­тировать радиопередатчик лишь с согласия принимающего госу­дарства.

В соответствии с Конвенцией специальные миссии двух или не­скольких государств могут собраться на территории третьего госу­дарства только после получения прямо выраженного согласия этого государства, которое сохраняет за собой право его аннулировать.

8. Правовой режим представительств государств и их персонала при международных организациях универсального характера и на созываемых ими конференциях

В соответствии с современным международным правом он анало­гичен режиму дипломатических представительств и их сотрудников, но имеет некоторые особенности, вытекающие из учредительного акта соответствующей международной организации.

Представительство может включать, помимо главы представитель­ства, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал. Численность персонала пред­ставительства не должна выходить за пределы, которые являются разумными и нормальными с учетом функций организации, потреб­ностей данного представительства, обстоятельств и условий, сущест­вующих в государстве пребывания. Функции постоянного предста­вительства состоят в обеспечении представительства посылающего государства при организации; в поддержании связи между посылаю­щим государством и организацией; в ведении переговоров с органи­зацией и в ее рамках; в выяснении осуществляемой в организации деятельности и сообщении о ней правительству посылающего госу­дарства; в обеспечении участия посылающего государства в деятель­ности организации; в защите интересов посылающего государства по отношению к организации; в содействии и осуществлении целей и принципов организации путем сотрудничества с организацией и в ее рамках.

Посылающее государство может аккредитовывать одно и то же лицо в качестве главы представительства при двух или нескольких международных организациях или назначить главу представительства в качестве члена дипломатического персонала своего представитель­ства. В полномочиях, выданных постоянному представителю, может быть указано, что он уполномочен действовать в качестве делегата в одном или нескольких органах организации. В принципе, если не указано иного, постоянный представитель может действовать в тех органах организации, для которых не установлены специальные условия в отношении представительства.

Глава представительства в силу своих функций и без предъяв­ления полномочий считается представляющим свое государство в целях принятия текста договора между этим государством и органи­зацией. Однако глава представительства не считается в силу своих функций представляющим свое государство в целях окончательного подписания договора или подписания договора ad referendum между этим государством и организацией, если только из практики органи­зации или из других обстоятельств не явствует, что намерением сторон не было требование предъявления полномочий.

Государство пребывания предоставляет представительству все возможности, необходимые для выполнения функций, а организация оказывает представительству содействие в получении этих возмож­ностей и предоставляет ему такие возможности, какие входят в сферу ее собственной компетенции.

Старшинство постоянных представителей определяется алфавит­ным порядком названий государств, применяемым в организации.

В соответствии с правилами организации государство может на­править в орган или на конференцию свою делегацию, членов кото­рой оно назначает по своему усмотрению. Помимо главы делегация может включать других делегатов, дипломатический персонал, адми­нистративно-технический персонал и обслуживающий персонал. Государство пребывания обеспечивает свободу передвижения по его территории всем членам делегации в той мере, в какой это необходи­мо для выполнения задач делегации. Делегация может использовать все подходящие средства, включая курьеров и закодированные или шифрованные депеши. Однако делегация может устанавливать и эксплуатировать радиопередатчики лишь с согласия государства пребывания.

Отсутствие или разрыв дипломатических или консульских отно­шений между государством пребывания и посылающим государством не влияют на права и обязанности этих государств в качестве членов международной организации.

В отличие от дипломатических представителей, представители государств при международных организациях аккредитованы не при государствах пребывания, а в рамках международной организации. Аналогично положение делегаций государств на международных конференциях. С учетом этого для назначения указанных представи­телей не требуется получения агремана от государства пребывания или от организации. Такие представители не могут быть объявлены persona non grata no правилам, применяемым в двусторонней дипло­матии. По отношению к ним государство пребывания не может при­менять принцип взаимности.

Правовой режим постоянных представительств государств и их персонала при международных организациях и на созываемых ими конференциях закреплен в их учредительных актах (например, в

Уставе ООН) и других международно-правовых инструментах: Кон­венции 1946 года о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, Конвенции 1947 года о привилегиях и иммунитетах специа­лизированных учреждений ООН, Конвенции 1975 года о представи­тельстве государств в их отношениях с международными организа­циями универсального характера, двусторонние соглашения ООН и специализированных учреждений о штаб-квартирах (например, Со­глашение ООН с США 1946 г., Соглашение ООН со Швейцарией 1947 г.).

9. Правоспособность, привилегии и иммунитеты международных организаций и их должностных лиц

В соответствии со своими учредительными актами (например, ст. 104-105 Устава ООН) международные организации пользуются на территории каждого из своих членов такой правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для выполнения их функций и достижения их целей. Иными словами, в основе при­вилегий и иммунитетов международных организаций лежит функцио­нальная необходимость.

Как предусмотрено в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года, ООН пользуется иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Орга­низация сама определенно откажется от иммунитета в каком-либо отдельном случае.

Помещения ООН, архивы и вообще все документы неприкос­новенны. Ее имущество и активы не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и какой-либо другой форме вмеша­тельства путем исполнительных, административных, судебных, зако­нодательных или иных действий. ООН, их активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов, а предметы служебного пользования – от таможенных сборов.

ООН имеет право пользоваться шифром и получать и отправлять корреспонденцию посредством курьеров и вализ, которые пользуют­ся теми же иммунитетами и привилегиями, что и дипломатические курьеры и вализы.

Генеральный секретарь и все его помощники и члены их семей пользуются привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми, согласно международному праву, дипломатичес­ким представителям. Привилегии и иммунитеты других должностных лиц уже дипломатических и носят функциональный характер. В част­ности, должностные лица ООН не подлежат судебной ответственнос­ти за сказанное или написанное или за все действия, совершенные ими лишь в качестве должностных лиц.

Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов ООН. В отношении Генерального секретаря право отказа от имму­нитета принадлежит Совету Безопасности.

Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению Орга­низации, пользуются во время командировок более широкими при­вилегиями и иммунитетами, приближающимися по своему объему к дипломатическим.

Глава 14
Консульское право


1. Историческое развитие консульского института и консульского права

Дипломатические отношения не исчерпывают всего многообра­зия связей и взаимодействия между государствами по официальной линии. Свое место в этом процессе занимают консульства как спе­цифические учреждения, создаваемые государствами за границей. Наряду с вопросами, касающимися непосредственно назначившего их государства, на них возлагается комплекс функций по защите прав и интересов и оказанию содействия находящимся за рубежом граж­данам этого государства и юридическим лицам его национальности.

Консульские отношения начали складываться задолго до того, как возник институт дипломатических представительств. В их современ­ном виде консульские отношения являются продуктом длительной исторической эволюции, у истоков которой стояли потребности торговли и мореплавания.

Зачатки консульской деятельности восходят еще к древности,

В греческих городах-полисах сложилась практика проксении – оказания покровительства со стороны знатных жителей иностран­цам, посещавшим полисы. Функции проксена были обширны: от на­блюдения за продажей товаров до обеспечения иностранцам доступа в храмы для отправления религиозных обрядов. В Древнем Риме близ­кую к проксенам роль выполняли патроны, поначалу выбиравшиеся иностранцами из числа знатных патрициев, назначенных сенатом. В конце III века до н.э. возник институт иностранных преторов (prae­tor peregrinus) – чиновников, занимавшихся урегулированием спо­ров, в которых одна или обе стороны были иностранцами. От римлян идет и современное название консульского института: consules – люди совета. И греческие проксены, и римские преторы-перегринус были лишь прообразом позднейших консулов. Они являлись органа­ми местного, а не иностранного государства.

В Средние века заметным явлением в развитии консульского института явились торговые суды, носившие название консульских судов, а судьи – консулов. Они учреждались в торговых и прибреж­ных городах Средиземноморья. В результате крестовых походов XI-XII веков эта практика распространилась и на страны Востока, куда вслед за рыцарями-крестоносцами хлынули итальянские, а позднее французские и испанские купцы. Они сами избирали себе судей-кон­сулов либо их назначение делалось метрополией. Характерной осо­бенностью таких консулов было наличие у них судебных функций. После падения власти крестоносцев европейские государства стали заключать договоры с государствами Востока, закрепляя в них права своих купцов, включая право на учреждение консульств. В XI-XVI ве­ках почти все страны Европы имели своих консулов в иностранных государствах. В то время появляются сборники законов, в которых затрагиваются консульские вопросы: Табула амальфита (XV в.), Олеронские списки (XI-XII вв.), Консолато дель маре (XIII-XIV вв.), Морские законы Висби (XIII-XIV вв.). В этот период и позже стали заключаться договоры между христианскими странами и мусульман­скими монархиями, получившие название капитуляций, в силу ко­торых иностранные консулы, например в Турции, приобрели права гражданской и уголовной юрисдикции над своими соотечествен­никами.

С распространением в конце XVI – начале XVII века практики учреждения посольств значение консульского института начало уменьшаться, и во франко-голландском договоре 1739 года было пре­дусмотрено, что впредь консулы «не будут приниматься ни одной из сторон». Но вскоре выяснилось, что посольства, занятые общеполи­тическими вопросами, не обеспечивали торговых и других подобных интересов, и со второй половины XVII века вернулись к испытан­ному на практике институту консульств. В 1769 году была заключена первая консульская конвенция – франко-испанская.

В XVIII-XIX веках и начале XX века росло число консульств, закреплялось их деление на штатные и нештатные, в ряде стран ре­формировались консульские службы, издавались консульские уста­вы. В первой половине XX века получает распространение практика создания консульских отделов посольств. В этот же период заклю­чаются отдельные соглашения многостороннего характера (межаме­риканская Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г.), предпринимается попытка, правда безуспешная, кодификации кон­сульского права по линии Лиги Наций, усложняются политические функции консулов.

В России первый Консульский устав был принят в 1820 году, пос­ле чего в него неоднократно вносились изменения; в 1903 году он был заменен новым уставом, действовавшим до 1917 года Первое россий­ское консульство было учреждено в 1707 году в Амстердаме.

После 1917 года предпринимались попытки урегулировать вопро­сы консульской службы РСФСР путем издания инструкций, декретов

и т.п. актов. Только после нормализации в середине 20-х годов от­ношений с большинством государств стала развиваться консульская сеть СССР; в 1926 году был принят Консульский устав СССР, кото­рый в 1976 году был заменен новым.

Консульская служба России после распада СССР в 1991 году пред­стает как весьма развитая. На конец XX века функционируют 214 кон­сульских учреждений МИД России: свыше 100 консульских отделов посольств, около 70 генеральных консульств, 2 консульства. В регио­нах России работают представительства МИД РФ, которые в рамках оказания субъектам Федерации содействия в развитии международ­ных и внешнеэкономических связей с зарубежьем осуществляют и некоторые консульские функции.

Важнейшим направлением, по которому ведется работа как по­сольствами России, так и ее консульствами в странах, ранее входив­ших в состав СССР, является защита интересов своих граждан. Для координации консульской деятельности создан Консультативный совет руководителей консульских служб МИД стран СНГ. По сравне­нию с тем, что было свойственно консульской службе СССР, у Рос­сии сменилась ориентация консульской работы. Основной функцией стала защита прав и интересов российских граждан за рубежом, тогда как раньше на первое место ставились потребности государства. Новым направлением для деятельности российской консульской службы является участие в обслуживании сферы бизнеса.

2. Понятие консульского права и его источники

По мере развития и совершенствования консульского института, обусловленных реальными потребностями, создавались и различные формы его правового регулирования: двусторонние и многосторон­ние конвенции по консульским вопросам; национальные законы; складывались и международные обычаи. К середине XX века сфор­мировалась самостоятельная отрасль международного публичного права – консульское право.

Современное консульское право представляет собой совокуп­ность норм, выраженных в международных соглашениях и обычаях и сочетающихся в необходимых случаях с нормами внутреннего права государств, по вопросам статуса и функционирования кон­сульств и их персонала.

Консульское право непосредственно связано с правом диплома­тическим, ибо консульские отношения между государствами, сохра­няя их самостоятельный характер, являются вместе с тем в большин­стве случаев составной частью отношений дипломатических. Как. и в других отраслях системы международного публичного права, в кон­сульском праве проявляют свое действие основополагающие принципы и нормы международного публичного права. В целом ряде отношений консульское право связано с международным частным правом.

Говоря о конкретных источниках консульского права, прежде всего договорных, необходимо отметить доминирующее место дву­сторонних консульских конвенций, общее число которых исчисляет­ся сотнями.

Многосторонним договором общего характера в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года, воплотившая в себе кодификацию и прогрессивное развитие норм международного права по консульским вопросам. В своих 79 статьях Конвенция регламентирует все основные вопросы консульских от­ношений: их установление и создание консульских учреждений; кон­сульские функции; привилегии и иммунитеты консульств и их пер­сонала, а также ряд других вопросов.

Для характеристики Венской конвенции как источника консуль­ского права существенно ее положение о том, что предусмотренные в ней нормы не отражаются на других международных соглашениях по консульским вопросам, действующих между участвующими в них государствами, и не препятствуют им заключать соглашения, под­тверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие ее положения. Тем самым была не только сохранена обширная сеть двусторонних консульских конвенций, действовавших к моменту вступления в силу Венской конвенции, но и закреплена возможность заключать и впредь такие двусторонние конвенции и иные соглаше­ния по консульским вопросам.

Поскольку консульская деятельность осуществляется и консуль­скими отделами дипломатических представительств, в качестве ис­точника консульского права определенную роль играет и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. На консуль­ских работников распространяется действие Конвенции о предот­вращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года.

Обширен круг законов и других национальных правовых актов, относящихся к вопросам консульского статуса и деятельности. Эти внутригосударственные акты выполняют двоякую роль: они регули­руют те элементы статуса и деятельности консулов, которые носят внутригосударственный характер и обычно не подвергаются между­народному регулированию; они могут также иметь отношение к ста­тусу и деятельности иностранных консульств и их работников, на­пример, в области их привилегий и иммунитетов (разумеется, в той мере, в какой это не создает ограничений, противоречащих соответ­ствующим международным нормам). К категории национально-пра­вовых источников консульского права относятся такие акты, как консульские уставы и им подобные акты, например Положение о Консульском учреждении Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. В эту категорию источ­ников консульского права входит и целый ряд положений законода­тельства о гражданстве, о нотариате и т.п. вопросам.

Регулирующую роль в отношении консульской деятельности на­циональное право играет также тогда, когда выполнение консулами ряда международно признанных функций обусловливается соблюде­нием законов государства пребывания консула. В Венской конвен­ции 1963 года, в двусторонних консульских конвенциях признаются права консула в отношении совершения ряда функций, если соответ­ствующее действие консула не противоречит «законам и правилам государства пребывания» или ими не запрещается. Национальное право в этом случае выступает в качестве дополняющего, но необ­ходимого элемента регулирования.

Наличие охарактеризованных выше специальных источников консульского права не означает, что к консульским отношениям не применимо международное право в целом. Общепризнанно, что защита консулом в государстве пребывания интересов и прав пред­ставляемого им государства и его граждан (физических и юриди­ческих лиц) может осуществляться «в пределах, допускаемых меж­дународным правом». Об этом говорится и в Венской конвенции 1963 года. Иначе говоря, международное право, и прежде всего его основные принципы, выступает в консульском праве и в качестве конкретного источника, из которого для субъектов консульских от­ношений и их носителей в лице должностных лиц консульств воз­никает обязательство сообразовываться в своих действиях в государ­стве пребывания с определенными международно установленными рамками.

В качестве источника консульского права сохраняет свое значе­ние и обычай. Венская конвенция 1963 года исходит из того, что нормы международного обычного права продолжают регулировать вопросы, не предусмотренные ее положениями.

Для применения норм консульского права имеют значение также международные решения, такие как резолюции Генеральной Ассамб­леи ООН по вопросу об эффективных мерах «по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представи­тельств», а также соответствующие решения Международного Суда, в частности по такому, например, делу, как захват в качестве залож­ников дипломатического и консульского персонала США в Иране в 1979 году. В этом решении, вынесенном в 1980 году, Суд установил, что Иран нарушил во многих отношениях нормы международного права и обязательства по отношению к США, несет за это между­народную ответственность и обязан возместить причиненный Соеди­ненным Штатам ущерб.

3. Установление консульских отношений и учреждение консульств

Установление консульских отношений между государствами про­изводится по взаимному согласию. В большинстве случаев это совме­щается с установлением дипломатических отношений, договоренность о чем, если не оговорено иное, означает и установление отношений консульских. Это же наступает и тогда, когда устанавливаются не полные дипломатические отношения, а отношения более низкого уровня, именуемые, например, «официальными».

Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений. В 1956 году, когда ФРГ разорвала дипломатические отношения с Югославией, консульские отноше­ния между ними сохранялись и консульства продолжали функцио­нировать. Практике известны случаи, когда государства устанавли­вали и поддерживали между собой только консульские отношения, как это было в течение длительного времени между СССР и ЮАР, до их разрыва в связи с введением против ЮАР санкций ООН. В 1992 году консульские отношения России с ЮАР были восста­новлены одновременно с восстановлением дипломатических отно­шений.

С установлением консульских отношений возникает возможность открытия консульств. Для этого требуется согласие государства, где консульство будет функционировать. Договоренность об открытии консульств нередко достигается на основе взаимности. По соглаше­нию с государством пребывания определяется также консульский округ, то есть район страны пребывания, в пределах которого кон­сульство будет осуществлять свои функции. Предметом договорен­ности является и класс консульского учреждения. В международной практике сложилось деление глав консульских учреждений на четы­ре класса: генеральные консулы, консулы, вице-консулы, консуль­ские агенты. Соответственно именуются и возглавляемые ими кон­сульские учреждения.

Назначаются главы консульских учреждений представляемым государством, а допускаются к выполнению своих функций государ­ством пребывания. Документом, удостоверяющим назначение консу­ла и его полномочия, является консульский патент (или подобный ему акт), в котором указываются его имя и фамилия, класс, к которо­му он принадлежит, консульский округ и местонахождение консуль­ского учреждения. В одних странах этот документ подписывается главой государства (США, Франция, Германия и др.) и скрепляется министром иностранных дел; в других странах, включая Россию, кон­сульский патент подписывается министром иностранных дел. Обыч­но по дипломатическим каналам консульский патент направляется правительству (практически в Министерство иностранных дел) го­сударства пребывания.

К выполнению своих функций глава консульского учреждения допускается особым разрешением со стороны государства пребыва­ния, называемым экзекватурой. Она может иметь форму отдельного документа, но может выражаться и в соответствующей надписи на патенте. В выдаче экзекватуры может быть отказано, причем отка­зывающее государство не обязано сообщать мотивы отказа.

Впредь до выдачи экзекватуры, что нередко занимает определен­ное время, глава консульского учреждения может быть временно допущен к выполнению своих функций.

О том, что глава консульского учреждения допущен к выполне­нию своих функций, государство пребывания обязано немедленно уведомить власти консульского округа. Руководитель консульского отдела посольства не нуждается в патенте и экзекватуре.

Два или несколько государств могут с согласия государства пребы­вания назначить одно и то же лицо в качестве консульского долж­ностного лица и, следовательно, главы консульства в этом госу­дарстве.

Консульские должностные лица, куда относится и руководитель консульства, являются основной категорией его работников (к этой категории принадлежат консул-советник, консульские секретари, консульские атташе, стажеры). Законы большинства государств преду­сматривают, что консульские должностные лица должны быть граж­данами представляемого государства. Из числа граждан государства пребывания они могут назначаться не иначе как с определенно вы­раженного согласия этого государства.

Лица, выполняющие в консульстве административные или техни­ческие обязанности, именуются консульскими служащими. Сущест­вует также категория работников обслуживающего персонала. В ка­честве собирательного понятия для всех охарактеризованных выше категорий консульского персонала в Венской конвенции применя­ется понятие «работники консульского учреждения». О назначениях, прибытии и окончательном отбытии работников консульского уч­реждения и о других изменениях, влияющих на их статус, должно уведомляться государство пребывания.

Совокупность глав консульских учреждений, действующих в дан­ном консульском округе, составляет консульский корпус, который, однако, не выполняет каких-либо функций, кроме церемониальных. Датами выдачи экзекватуры определяется в каждом классе старшин­ство между главами консульских учреждений разных государств.

Государство пребывания может в любое время уведомить пред­ставляемое государство, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata, то есть неприемлемым лицом. При этом оно не обязано сообщать мотивы своего решения. Представляе­мое государство должно, соответственно, отозвать такое лицо или прекратить его функции в консульстве.

В решении практических вопросов учреждения консульства важ­ную роль играет содействие государства пребывания. Оно, как ска­зано в Венской конвенции, должно предоставлять «все возможности для выполнения функций консульского учреждения». В частности, оно должно либо оказать содействие представляемому государству в приобретении, согласно своим законам и правилам, помещений для консульства, либо оказать ему помощь в получении помещений иным путем. В случае необходимости оно должно также оказать помощь консульскому учреждению в получении подходящих жилых помеще­ний для его работников.

Взаимное оказание содействия в деле обеспечения функциониро­вания посольств и консульств нередко является предметом специаль­ной договоренности сторон. Например, согласно Договору о дружбе и сотрудничестве между Россией и Грецией 1992 года, обе стороны обязались обеспечивать условия для нормальной работы и оказывать на основе взаимности всемерное содействие деятельности аккреди­тованных на их территории дипломатических, консульских и иных представительств.

4. Консульские функции

Сущность консульских функций состоит в защите прав и инте­ресов находящихся в консульском округе граждан государства, на­значившего консула.

Когда в XV-XVI веках государства взяли под контроль осущест­влявшуюся тогда консульскую деятельность, ее атрибутом стала и защита прав и интересов государства, назначившего консула.

Одна из предусмотренных Венской конвенцией 1961 года функ­ций дипломатического представительства состоит в защите в госу­дарстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Формула Венской конвенции 1963 года, характеризующая функции консульств, в основном аналогична. Аналогичны и общие формулы, относящиеся к функции содействия развитию экономических, торговых, культур­ных и научных связей между государствами, а также функции, касаю­щейся информирования консульством своего государства. Все это не означает, однако, что тем самым нивелируется различие между по­сольствами и консульствами. Консульства, в отличие от посольств, не обладают функцией общеполитического представительства; их полномочия не охватывают всю сферу отношений между государ­ствами. Консульства не ведут переговоры с правительством государ­ства пребывания, не подписывают соглашения и, как правило, не осуществляют контакты с центральными властями. Прерогативы консульств действуют лишь в пределах консульского округа. Есть и другие различия в статусе, задачах и функциях дипломатических представительств и консульских учреждений. Существенная разница между ними не устраняется тем, что на консульских должностных лиц может быть возложено, с согласия государства пребывания, со­вершение дипломатических актов. По Венской конвенции 1963 года это может иметь место в государстве, где представляемая консулом страна не имеет дипломатического представительства и где она не представлена третьим государством. При этом консульский статус такого лица не изменяется.

По уведомлении государства пребывания консульское должност­ное лицо может действовать в качестве представителя своего государ­ства при межправительственной организации. При этом оно вправе пользоваться полагающимися привилегиями и иммунитетами. Одна­ко в том, что касается выполнения любой консульской функции, такое лицо не имеет права на больший иммунитет от юрисдикции, чем тот, который полагается ему по Венской конвенции 1963 года. При всех различиях прерогатив дипломатических представительств и консульских учреждений следует иметь в виду, что в целом их функ­ции должны быть направлены к одной общей цели – развитию дру­жественных отношений и партнерства, а также содействию торго­вым, экономическим, культурным связям между государствами.

Характеризуя консульские функции более конкретно, необходи­мо иметь в виду, что защита прав и интересов граждан государства, назначившего консула, оказание им содействия составляют не толь­ко существо всего комплекса консульской деятельности, но и вместе с тем конкретную специфическую функцию консульств. По законо­дательству России ее консульские учреждения и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми пра­вами, установленными законодательством страны пребывания, меж­дународными договорами и обычаями. Они призваны защищать их права и охраняемые законами интересы, а при необходимости при­нимать меры к восстановлению нарушенных прав.

Функционирование консула в интересах гражданина представля­емого государства выражается в предоставлении ему конкретных видов консульского обслуживания. Консул регистрирует контакти­рующих с ним граждан своего государства, находящихся в его кон­сульском округе, и ведет их учет. Он вправе выдавать и продлевать паспорта и другие документы лицам, имеющим на них право; выда­вать и продлевать визы для въезда в представляемое государство или для транзита через него.

Консул регистрирует акты гражданского состояния (рождения, смерти и т.п.) граждан своей страны. По многим консульским кон­венциям за ним признается право регистрировать браки, когда оба брачующихся являются гражданами представляемого им государства и если это не противоречит законам и правилам государства пре­бывания.

Национальное законодательство и международные соглашения могут наделять консульские учреждения определенными прерогати­вами в вопросах гражданства, например правом принимать от лиц, проживающих за пределами страны, назначившей консула, заявле­ния и ходатайства по этим вопросам. Весьма широкими полномо­чиями в вопросах гражданства наделены по Закону о гражданстве Российской Федерации консульства России, включая определение принадлежности лиц, проживающих за пределами РФ, к ее граждан­ству. Согласно этому закону, консульства отнесены к числу государ­ственных органов, ведающих делами о гражданстве.

Консул выполняет разнообразные нотариальные функции: заве­ряет доверенности и удостоверяет сделки (за исключением опреде­ленной категории), свидетельствует верность копий, подлинность подписей на документах и совершает другие подобные действия. Он также осуществляет такую специфически консульскую прерогативу, как легализация документов, исходящих как от властей страны пре­бывания, так и от властей государства, назначившего консула, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на до­кументах, компетентности выдавшего, составившего или заверивше­го их органа и в целом соответствия их законам государства, от ко­торого они исходят. Россия входит в число нескольких десятков стран – участниц Конвенции 1961 года, отменивших требование легализации иностранных официальных документов.

С соблюдением порядка, принятого в государстве пребывания, консул вправе представлять или обеспечивать представительство в его судебных или иных органах граждан своего государства, если сами эти граждане не могут осуществлять защиту своих прав и ин­тересов.

В случае, если какой-либо гражданин государства, назначившего консула, арестован, заключен в тюрьму, взят под стражу либо задер­жан в ином порядке, например во исполнение судебного решения, компетентные органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом консульство, находящееся в округе, где это про­изошло (Венская конвенция 1963 г., однако, содержит оговорку, которая присутствует не во всех двусторонних конвенциях: «если гражданин потребует такого уведомления»). Консульские должност­ные лица вправе посещать такого гражданина, а также переписы­ваться с ним и принимать меры по обеспечению ему юридического представительства. По Венской конвенции эти прерогативы консу­лов должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государства пребывания.

На консула возлагается охрана интересов несовершеннолетних и других лиц, не обладающих полной дееспособностью, особенно когда требуется установление над ними опеки или попечительства. Со сво­ей стороны компетентные власти консульского округа должны без­отлагательно уведомлять консула о такого рода ситуациях.

Консулу полагается заниматься наследственными делами граждан назначившей его страны. Компетентные власти государства пребы­вания должны без промедления уведомить его о смерти гражданина этой страны и о наличии имущества умершего в пределах консуль­ского округа, в отношении которого может существовать интерес со стороны представляемого консулом государства или его граждан. В необходимых случаях консул принимает меры по охране имуще­ства, оставшегося после смерти гражданина. На консула возложена охрана интересов граждан и юридических лиц назначившего его государства в случае mortis causa на территории государства пребы­вания. В недавних консульских конвенциях, заключенных Россией, в частности с Азербайджаном и Албанией, этому вопросу уделяется значительное внимание.

Венской конвенцией и договорами о правовой помощи по граж­данским, семейным и уголовным делам на консулов возложен ряд существенных функций в этой области, в частности по исполнению судебных поручений, передаче судебных документов и т.д.

Весьма обширны и многообразны функции консула в области осуществления и развития деловых связей отечественных юридичес­ких лиц, действующих в стране пребывания. Этой стороне консуль­ской деятельности придается особое значение.

Одним из характерных примеров в этом отношении является Постановление Правительства России «О порядке и условиях предо­ставления загранучреждениями Российской Федерации услуг субъек­там малого предпринимательства». Этим постановлением Депар­таменту консульской службы МИД и российским консульствам за рубежом предоставлено право осуществлять платное информационно-консультационное обслуживание российских и зарубежных юриди­ческих лиц. С ними могут заключаться договоры об информационном сотрудничестве, договоры поручения, договоры об оказании разовой услуги.

Для консульств, расположенных в портовых городах, важнейшей функцией является оказание содействия судам, плавающим под фла­гом государства, учредившего консульство, когда они находятся в порту, внутренних или территориальных либо архипелажных водах государства пребывания. В частности, консул имеет право в любое время посетить судно и при необходимости требовать явки капитана в консульство. Он может оказывать помощь в оформлении судовых документов; без ущерба для прав властей государства пребывания расследовать происшествия, имевшие место во время плавания; раз­решать споры между капитаном и командой, если это предусматри­вается законом государства флага судна.

Российский консул вправе задержать готовое к выходу в море судно или потребовать его отплытия досрочно. В случае, если судно потерпит аварию, консул принимает меры к спасению пассажиров, экипажа, судна и груза. Он также принимает от капитана заявление о гибели или повреждении судна или груза и заверяет своей подписью акт о морском протесте документ о происшествии (повреждении, гибели судна или груза, спасании, столкновении, загрязнении моря), могущий служить основанием для предъявления к судовладельцу имущественных претензий. Акт о морском протесте в случае возник­новения спора является одним из доказательств по делу, и до опровер­жения заинтересованной стороной изложенные в нем данные явля­ются действительными.

Предусмотренные в консульских конвенциях права надзора и ин­спекции, оказания помощи судам и экипажу распространяются muta­tis mutandis и на воздушные суда, а также на средства железнодорож­ного и автомобильного транспорта и суда речного флота.

В функции консула входит оказание содействия и военным ко­раблям, находящимся в портах и упомянутых выше водах государства пребывания. Российский консул должен оказать такое содействие в вопросах связи с берегом, обеспечения корабля лоцманом и т.п. При необходимости консул должен лично посетить прибывший военный корабль. Он обязан также следить за ходом лечения члена экипажа, если оно производится на берегу, оказывать содействие в случае ава­рии корабля.

Согласно Венской конвенции 1963 года и многим двусторонним конвенциям, консульское учреждение может выполнять и другие функции, возложенные на него представляемым государством. Речь идет о функциях, которые не запрещаются законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых это госу­дарство не возражает, или же которые предусмотрены действующими между государствами договорами.

Положение о Консульском учреждении России 1998 года в числе основных задач и функций таких учреждений также указывает: ока­зание содействия гражданам России, находящимся в пределах кон­сульского округа, в реализации избирательных прав и прав на учас­тие в референдуме; содействие установлению и развитию связей с соотечественниками, проживающими в пределах консульского окру­га; принятие необходимых мер по обеспечению безопасности граж­дан Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций в пре­делах консульского округа; принятие мер по учету, обеспечению сохранности и благоустройству российских воинских и гражданских захоронений, установленных на них памятников, памятных знаков и мемориальных сооружений в пределах консульского округа; участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов официальных делегаций; участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров России с государ­ством пребывания.

Для деятельности российских консульских учреждений в странах СНГ характерно еще одно обстоятельство, состоящее в том, что осу­ществляемая ими функция защиты распространяется на всю сферу прав и свобод граждан России, находящихся в соответствующей стра­не. Исторически сложилось так, что консульская служба России ока­залась в эпицентре деятельности по преодолению последствий распада СССР. В результате образования на территории его бывших союзных республик независимых государств более 25 млн. русского и русско­язычного населения оказалось за пределами границ России. Большая их часть, проживающая во вновь созданных государствах (за исключе­нием Беларуси), в ряде случаев подвергалась дискриминации, ущем­лению основных прав и свобод. Необходимость их защиты стала краеугольным камнем в деятельности консульств России в этих госу­дарствах.

Представляемое государство может поручить консульству выпол­нение консульских функций в другом государстве или других госу­дарствах после их уведомления, если не последует определенно выра­женное возражение какого-либо из них. Консульские функции могут выполняться и от имени третьего государства, если государство пре­бывания не возражает. Например, Договором о Союзе между Россией и Беларусью предусмотрено, что граждане этого Союза имеют право «на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства – участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства – участника Союза, на тех же условиях, что и граждане этого государства».

В интересах выполнения своих функций консульские должност­ные лица наделены прерогативой свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. В свою очередь, эти граждане имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами и доступа к ним. Консуль­ские должностные лица вправе обращаться в компетентные местные органы своего консульского округа. Они могут обращаться в компе­тентные центральные органы, если это допускается законами, прави­лами и обычаями государства пребывания или соответствующими международными договорами. За совершение консульских актов на территории государства пребывания консульство вправе взимать сбо­ры и пошлины. Их суммы и квитанции об их уплате освобождаются в государстве пребывания от всех налогов, сборов и пошлин.

Венская конвенция 1963 года предусматривает, что функции кон­сульских работников прекращаются по уведомлении об этом со сто­роны представляемого государства, по уведомлении со стороны го­сударства пребывания, если оно перестало считать конкретное лицо работником консульского персонала, по аннулировании экзеквату­ры. В случае разрыва консульских отношений, в том числе во время вооруженного конфликта, государство пребывания обязано предо­ставлять работникам консульства и частным домашним работникам, не являющимся гражданами государства пребывания, и членам их семей время и условия для подготовки к отъезду. В частности, в слу­чае необходимости оно должно предоставить транспортные средства, которые требуются для их семей и для их имущества, кроме приоб­ретенного в государстве пребывания и запрещенного к вывозу на мо­мент отбытия.

При разрыве отношений государство пребывания должно уважать и охранять консульские помещения, архивы и имущество консуль­ства. Их охрану представляемое государство может вверить третьему государству, приемлемому для государства пребывания. Такому же государству представляемое государство может вверить защиту своих интересов и интересов своих граждан.

5. Консульские привилегии и иммунитеты

Характер функций, которые осуществляют консульства и носи­телями большинства которых являются консульские должностные лица, в деловом и бытовом отношении постоянно соприкасающиеся с правопорядком да и властями государства пребывания, делают необходимым существование для них специфических правовых га­рантий беспрепятственного и независимого осуществления этих функций в качестве учреждений иностранного государства и его пер­сонала. Все это в совокупности с соображениями безопасности и защиты консульских учреждений и их персонала от посягательств привело к формированию международно-правового института кон­сульских привилегий и иммунитетов, которые поначалу складыва­лись в виде международных обычаев, а затем стали закрепляться на взаимной двусторонней основе. Они были кодифицированы в Вен­ской конвенции 1963 года.

В целом можно говорить о функциональной обусловленности консульских привилегий и иммунитетов, на что прямо указывается в Венской конвенции, и о соображениях безопасности и защиты кон­сульств и их персонала, чему посвящены принимавшиеся многие годы решения ООН, как о концептуальной основе консульских при­вилегий и иммунитетов.

Различаются привилегии и иммунитеты консульств как учрежде­ний и привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц и других работников консульств. Характер, объем и содержание кон­кретных привилегий и иммунитетов варьируются от конвенции к конвенции, но в целом их можно суммировать следующим образом.

Консульские помещения неприкосновенны, что распространяет­ся на здания или части зданий, используемые исключительно для целей консульства, и на обслуживающий эти строения земельный участок, кому бы ни принадлежало право собственности на строение и землю. Неприкосновенность означает, что а) власти государства пребывания не могут вступать в консульские помещения иначе, как с согласия главы консульского учреждения или дипломатического представительства государства, учредившего консульство; б) на го­сударстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты консульских помещений от всяких вторжений или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия консульства или оскорбления его достоин­ства; в) консульские помещения, предметы их обстановки, имуще­ство консульства, а также его средства передвижения пользуются иммунитетом от любых видов реквизиции в целях обороны или для общественных нужд.

Венская конвенция допускает, однако, исключение из принципа неприкосновенности помещений, предусматривая, что согласие гла­вы консульства на вступление властей государства пребывания в эти помещения может презюмироваться в случае пожара или другого сти­хийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты. В Кон­венции предусматривается, кроме того, возможность отчуждения, в случае необходимости, консульских помещений для целей обороны или общественных нужд; в этом случае должны приниматься все воз­можные меры во избежание нарушения выполнения консульских функций и представляемому государству безотлагательно выплачи­вается «соответствующая и эффективная компенсация».

Никаких исключений не устанавливается и не допускается в отно­шении неприкосновенности консульских архивов и документов; они неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахож­дения.

Консульские помещения, а также резиденция штатного главы кон­сульства, владельцем или нанимателем которых является представляе­мое государство или лицо, действующее от его имени, освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сбо­ров и пошлин, за исключением тех, которые представляют собой пла­ту за конкретные виды обслуживания.

Консульство пользуется свободой сношений для всех официаль­ных целей, которые государство пребывания должно разрешать и охранять. При сношениях с правительством, посольствами, другими консульствами представляемого государства, где бы они ни находи­лись, консульство может пользоваться всеми подходящими средства­ми, включая дипломатических и консульских курьеров, дипломати­ческие и консульские вализы, закодированные или зашифрованные депеши. С согласия государства пребывания консульство может устанавливать радиопередатчик и пользоваться им. Консульская вализа не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Консульский курьер дол­жен находиться под защитой государства пребывания; он пользуется личной неприкосновенностью и не подлежит ни аресту, ни задержа­нию в какой бы то ни было форме. Консульская вализа может быть вверена командиру судна или гражданского самолета. Представляе­мое государство, его посольства или консульские учреждения могут назначать специальных консульских курьеров ad hoc.

Консульское учреждение имеет право пользоваться своим госу­дарственным флагом, вывешивая его на здании консульства, государст­венным гербом, укрепляя его на входных дверях, а также на резиден­ции главы консульства. Когда это связано с исполнением служебных обязанностей, флаг может устанавливаться на средствах передвиже­ния. При этом должны приниматься во внимание законы, правила и обычаи государства пребывания.

Если привилегии и иммунитеты консульств как учреждений во многом аналогичны привилегиям и иммунитетам дипломатических представительств, то иначе обстоит дело с привилегиями и иммуни­тетами консульских должностных лиц и других работников кон­сульств. Венская конвенция 1963 года исходит из более ограни­ченного характера их привилегий и иммунитетов по сравнению с дипломатическими.

Конвенция провозглашает, что государство пребывания обязано относиться к консульским должностным лицам с подобающим уваже­нием и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу или достоинство.

Личная неприкосновенность этой категории работников по Кон­венции имеет ограниченный характер: они не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению иначе как по постановлению су­дебных властей в случае совершения тяжких преступлений. В иных случаях они не могут быть заключены в тюрьму и не подлежат другим формам ограничения свободы иначе как во исполнение вступивших в силу судебных решений. Некоторые консульские конвенции, на­пример российско-азербайджанская и российско-албанская, воспро­изводят эти положения. Но наблюдается и тенденция к сближению личной неприкосновенности консула с личной неприкосновенностью дипломата. По договору о торговле и судоходству с Норвегией, непри­косновенность без ограничений предоставляется личности главы консульства.

Аналогичную тенденцию можно отметить и в отношении имму­нитета от юрисдикции. По Венской конвенции, консульские долж­ностные лица и консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных и административных органов государства пребывания в отношении действий, совершенных при выполнении консульских функций; но и в этом случае осуществление такой юрисдикции допускается в отношении некоторых гражданских исков. Договор с Норвегией признает за руководителями консульств полный имму­нитет от юрисдикции государства пребывания. Арест и лишение сво­боды других консульских должностных лиц допускаются в случае совершения ими тяжких преступлений, влекущих наказание в виде лишения свободы на срок не менее пяти лет. Согласно Консульской конвенции СССР с США 1964 года, Консульские должностные лица и консульские служащие, являющиеся гражданами представляемого государства, «пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания».

Венская конвенция допускает вызов всех категорий работников консульств в качестве свидетелей при производстве судебных или административных дел. Если консульское должностное лицо отказы­вается давать показания, к нему не могут применяться меры принуж­дения или наказания. Консульский служащий или работник обслу­живающего персонала может отказаться давать показания, если речь идет о вопросах, связанных с выполнением его функций; он не обязан предоставлять относящуюся к этим функциям документацию или да­вать разъяснение законодательства представляемого государства.

Налоговые льготы консульских должностных лиц и консульских служащих, а также членов их семей выражаются в освобождении от всех налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государ­ственных, районных и муниципальных; при этом сделано исключе­ние в отношении частного недвижимого имущества, частного дохода, источник которого находится в государстве пребывания, и ряд других исключений. Работники обслуживающего персонала освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработную плату, получаемую за свою работу.

Венская конвенция 1963 года запрещает консульским должност­ным лицам заниматься в государстве пребывания какой-либо профес­сиональной или коммерческой деятельностью с целью получения личных доходов. Если такого рода частной деятельностью занимаются консульские служащие или работники обслуживающего персонала, Венская конвенция отказывает в предоставлении им предусмотрен­ных в ней привилегий и иммунитетов.

Государство пребывания разрешает ввоз и освобождает от всех таможенных пошлин, налогов и сборов (кроме сборов за хранение, перевозку и т.п. услуги) предметы, предназначенные для личного пользования консульскими должностными лицами и членами их семей, включая предметы, предназначенные для обзаведения. Личный багаж консульских должностных лиц и членов их семей, который следует вместе с этими лицами, освобождается от досмотра, если нет серьезных оснований полагать, что он содержит предметы, ввоз и вывоз которых запрещен. В этом случае досмотр проводится в при­сутствии соответствующего должностного лица или члена его семьи.

Консульские служащие пользуются освобождением от таможенных пошлин в отношении предметов, ввозимых во время их первоначаль­ного обзаведения.

В случае смерти работника консульского учреждения или члена его семьи государство пребывания разрешает вывоз движимого иму­щества умершего, кроме приобретенного в государстве пребывания, вывоз которого запрещен в момент смерти. Не подлежат взиманию никакие налоги на наследство или пошлины на наследование с дви­жимого имущества, которое находится в государстве пребывания в связи с тем, что в нем умерший находился в качестве работника консульского учреждения или члена его семьи.

Государство пребывания обязано освобождать работников кон­сульств и членов их семей от всех трудовых и государственных по­винностей, а также от военных повинностей, таких как реквизиция, контрибуция, военный постой.

Консульские должностные лица, консульские служащие и члены их семей освобождаются от регистрации в качестве иностранцев и от получения разрешения на жительство. На работников консуль­ского учреждения и членов их семей не распространяются постанов­ления о социальном обеспечении, действующие в государстве пре­бывания, в том, что касается их служебной работы. Если работник консульского учреждения нанимает частных домашних работников, он обязан выполнять обязательства, налагаемые на нанимателей эти­ми постановлениями.

Работники консульств, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей не приобретают этого гражданства исключительно в порядке применения этого законодательства.

Без ущерба для привилегий и иммунитетов все пользующиеся ими лица обязаны уважать законы и правила государства пребывания, а также не вмешиваться в его внутренние дела. Они, в частности, долж­ны соблюдать требования местного законодательства в отношении страхования от вреда, который может быть причинен третьим лицам в связи с использованием дорожного транспортного средства, судна или самолета. Согласно Положению о Консульском учреждении Рос­сии, сотрудники таких учреждений обязаны уважать «также тради­ции и обычаи государства пребывания». Консульские помещения не должны использоваться в целях, несовместимых с выполнением кон­сульских функций.

Работник консульства пользуется привилегиями и иммунитетами с момента вступления на территорию государства пребывания, а если он уже находится в ее пределах – с момента вступления в испол­нение своих обязанностей. Привилегии и иммунитеты прекращаются с момента, когда пользующееся ими лицо оставляет эту территорию или по истечении разумного срока для оставления. В отношении дей­ствий, совершенных консульским должностным лицом или консульским служащим при выполнении своих функций, иммунитет от юрисдикции продолжает существовать без ограничения срока.

При проезде консульского должностного лица к месту службы или обратно через третье государство последнее обязано предоста­вить ему иммунитеты, которые могут потребоваться для обеспечения проезда; это распространяется и на членов семей. Консульским курье­рам в государстве транзита должны предоставляться те же неприкос­новенность и защита, что и в государстве пребывания.

Отказаться от личной неприкосновенности консульских должно­стных лиц и консульских служащих, их иммунитета от юрисдикции, включая изъятия в отношении дачи свидетельских показаний, может лишь само представляемое государство. Возбуждение таким лицом дела в суде лишает его права ссылаться на иммунитет в отношении встречного иска, непосредственно связанного с основным иском. Отказ от иммунитета в отношении гражданского или административ­ного дела не означает отказ от иммунитета в отношении исполни­тельных действий, для чего необходим отдельный отказ.

6. Почетные консулы

Международная практика издавна знает помимо штатных и ка­тегорию нештатных, почетных консулов. Венская конвенция 1963 года закрепляет это деление консульских должностных лиц на две катего­рии, регулируя и режим, применяемый к почетным консулам и воз­главляемым ими консульским учреждениям, в отдельном разделе. Конвенция подчеркивает факультативный характер института почет­ных консульских должностных лиц: каждое государство свободно решать, будет ли оно назначать или принимать нештатных консулов. В России действует Положение о почетном консуле Российской Фе­дерации, утвержденное приказом по МИД от 13 октября 1998 г.

Почетный консул – это лицо, не состоящее на консульской, дипломатической либо иной государственной службе, но выполня­ющее консульские функции по поручению представляемого государ­ства и с согласия государства пребывания, гражданство которого оно чаще всего имеет. Согласно Положению о почетном консуле Россий­ской Федерации, почетным консулом является любое лицо, не зани­мающее пост консульского должностного лица, которому поручено выполнение отдельных консульских функций на территории госу­дарства пребывания от имени Российской Федерации. Почетные консулы назначаются, как правило, из местных коммерсантов и других деятелей, имеющих вес в политических и деловых кругах. Жалованья от назначающего государства они не получают, а в виде вознаграждения им идет часть сборов, взимаемых ими за консульские действия.

Российское Положение о почетном консуле РФ предусматривает, что им может быть как гражданин России, так и гражданин иностранно­го государства. Требуется, чтобы он занимал «видное общественное по­ложение в государстве пребывания», обладал необходимыми личными качествами и «имел возможность должным образом выполнять возло­женные на него консульские функции». Почетный консул назначается министром иностранных дел России или лицом, его замещающим, по предложению российского дипломатического представительства или консульского учреждения. Он подчиняется МИД России и выполняет свои функции под руководством ее дипломатического представитель­ства или консульского учреждения в государстве пребывания.

Почетные консулы России действуют в США, Великобритании, Италии, Монако, Греции, Турции, Бразилии, Доминиканской Рес­публике, Тринидаде и Тобаго, Боливии, Парагвае, Пакистане, Малай­зии, Ливане и ряде других государств. В 1998 году состоялось первое в истории российской консульской службы совещание почетных консулов Российской Федерации.

Институтом почетного консула широко пользуются латиноамери­канские, скандинавские и другие европейские страны; значительное число почетных консулов есть в США и Великобритании. В городах России, в том числе портовых, почетных консулов имели на конец 1995 года Австралия, Австрия, Ботсвана, Великобритания, Коста-Рика, Таиланд, Филиппины. Привлекательность института почетных консулов определяется не в последнюю очередь и финансовыми со­ображениями.

Международная практика показывает, что функции штатного и почетного консулов совпадают во многих отношениях. С учетом это­го Венская конвенция 1963 года предусматривает применимость к почетным консулам и консульствам ее ключевых положений, касаю­щихся статуса и деятельности штатных консульств, а также прав и обязанностей государства пребывания и государства, учредившего почетное консульство. В ряде вопросов, таких как неприкосновен­ность консульских архивов и документов, защита консульских поме­щений, освобождение их от налогов, освобождение от таможенных пошлин, защита почетных консульских должностных лиц, освобож­дение их от личных повинностей и некоторых других, Венская кон­венция закрепила положения, отражающие специфику консульств, возглавляемых почетными консулами, включая вопросы их приви­легий и иммунитетов как граждан страны пребывания. В частности, предусматривается, что, если против почетного консульского долж­ностного лица возбуждается уголовное дело, это лицо должно явить­ся в компетентные органы. Но при производстве по делу ему должно оказываться уважение и, за исключением случаев, когда оно аресто­вано или задержано, должно ставиться как можно меньше препят­ствий для выполнения им консульских функций.

1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   37


Глава 13Дипломатическое право
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации