Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза в вопросах и ответах - файл n1.doc

приобрести
Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза в вопросах и ответах
скачать (1453.9 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2880kb.20.12.2006 22:41скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры прави­тельств государств-членов, его сессии не могут продолжаться дли­тельное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения оп-

' Исключением служат общие стратегии ОВПБ (см. вопрос № 22), которые разрабатывает Совет, но утверждает Европейский совет.

75

ределяются заранее, в программе государства-председателя, рассчи­танной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются норматив­ные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формаци­ях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих про­блем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его спи­сочного состава (т.е. 13 из 25), причем один член Совета может деле­гировать свое право голоса другому члену (такая возможность ис­пользуется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом высту­пают единогласие и квалифицированное большинство; какой имен­но способ подлежит использованию в конкретном случае, определя­ют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например:

«Совет, постановляя единогласно... может принимать любые регла­менты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенно­го тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифици­рованным большинством...» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из при­сутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии пря­мо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возмож­ность государствам-членам через собственных министров наклады­вать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифициро­ванным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохра­нится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для госу­дарств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заклю­чается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств к союз народов. Соответственно для принятия решения в данном слу­чае необходимо выполнить два основных условия:

76

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 13 из 25), а по некоторым вопросам — Уз (']'•e• ^ и3 25)';

— «за» должно быть подано не менее 232 из 321 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депута­тов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т.д. Наимень­шее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соот­ношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать про­верки того, что «государства-члены, образующие это квалифициро­ванное большинство, представляют не менее 62% всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответ­ствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Дого­вора о ЕС).

Проект Конституции Союза предусматривает отмену «взвешен­ного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепро­верке 62%) и определяет квалифицированное большинство следую­щим образом: «большинство государств-членов, представляющих не менее трех пятых населения Союза». Для некоторых вопросов преду­смотрено также «суперквалифицированное» большинство: Уз госу­дарств-членов плюс ^ населения Союза2.

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного боль­шинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он ис­пользуется, в основном, для принятия процедурных решений3.

' Если Совет должен принимать решение по инициативе Европейской ко­миссии (что имеет место в подавляющем большинства случаев), то достаточно аб­солютного большинства. В остальных случаях, когда проекты могут представлять другие субъекты, в частности государства-члены, необходима поддержка Уз чле-нов Совета (подобная ситуация характерна для актов, издаваемых s рамках второй и третьей опор Европейского Союза).

2 Против указанной новеллы, которую планируется ввести в действие с 2009 г., возражают некоторые страны Союза, которым действующая система «взвешенного голосования» предоставляет завышенные квоты (прежде всего Ис­пания и Польша).

3 Согласно действующей редакции Договора о ЕС именно простое большин­ство должно применяться в качестве общего правила («если не предусмотрено иного»), а единогласие и квалифицированное большинство — как исключения. На деле, однако, исключения превалируют над правилом. Проект Конституции в качестве общего правила принятия решений устанавливает квалифицированное большинство, а для процедурных вопросов — простое большинство.

77

С учетом непостоянного характера работы Совета в функциони­ровании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Согерег (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Согерег в предварительном порядке рассматривает проекты, вно­симые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Со­вет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Согерег. Так происходит примерно в 75—80% слу­чаев, т. е. Согерег своей деятельностью существенно «разгружает» Совет'.

Наряду с Согерег в структуре Совета имеются ряд специальных ко­митетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопас­ности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопро­сам, число которых варьируется от 250 до ЗОО2.

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. со­вмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и поли­тике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высо­кий представитель»). В качестве Высокого представителя это долж­ностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внеш­неполитических функций Европейского Союза.

Европейская комиссия3

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия — инсти­тут, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 25 человек: Председателя и 24 комис­сара, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутрен­них дел и т.д.).

' См.: Dony М. Droit de la Communaute et de I'Union europeenne. Bnixelles:

Institut d'etudes europeennes, 2001. P. 65.

2 См.: Introduction au Conseil de I'Union europeenne. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2002. P. 9.

3 В учредительных договорах Европейского Союза данный институт кратко именуется «Комиссия», полностью — «Комиссия Европейских сообществ». В связи с тем что последнее наименование явно устарело, чаще всего, в том числе в официальных документах, используется название Европейская комиссия, кото­рое должно стать единственным после принятия Конституции.



Председатель и комиссары должны быть гражданами Европей­ского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (25 государств — членов Союза — 25 членов Ко­миссии). Подобные квоты, вероятно, сохранятся и после вступления в силу Конституции. В то же время, согласно ее проекту, членов Ко­миссии планируется разделить на две категории: с одной стороны, коллегия в составе Председателя, Министра иностранных дел (в ран­ге вице-председателя) и тринадцати «европейских комиссаров»;

с другой стороны, «комиссары без права голоса» из тех госу­дарств-членов, граждане которых не вошли в состав коллегии*.

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим усло­вием назначения их на должность и гарантируется запретом для чле­нов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Су­дом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответство­вать установленным требованиям или совершат серьезный просту­пок. Возможна также принудительная отставка отдельных комисса­ров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европей­ский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в ус­ложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и Уз поданных голосов). На практике таких случаев еще не было2.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Ев­ропейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Ко­миссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» — Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламен­том. Согласно проекту Конституции назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов, выборов в

[ Предложенное в проекте разделение Комиссии на две части — полноправ­ную и неполноправную — вызвало критику со стороны многих государств-чле­нов, а также самой Комиссии. В окончательной редакции оно, вероятно, исчез­нет (т.е. все комиссары, как в настоящее время, будут иметь право решающего голоса).

2 В 1999 г. Комиссия во главе с Ж. Сантером ушла в отставку «добровольно», не дожидаясь вотума недоверия со стороны Европарламента. Причиной отставки послужили злоупотребления со стороны отдельных членов Комиссии.

79

Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской по­литической партии», которая сформировала наибольшую по числен­ности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия. В институционном механизме Европей­ского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же за­дач, которые на уровне государств решают национальные правитель­ства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в ка­честве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям пра­вительств государств, проистекают из двух источников — непосред­ственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарла-ментом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно воз­растает. .,

В западной доктрине сложилась классификация основных на­правлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каж­дой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учреди­тельных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также фи­зическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции — это рас­следование противоправных действий и бездействия государств-чле­нов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государст­ва-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с право­выми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физиче­ских лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутрен­нем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штра­фы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сооб­щества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергети­ческом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предпри­ятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие пра­вила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Ко­миссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), sn

«Даймлер-Крайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро со­гласно решению от 30 октября 2002 г.).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и пред­приятий (форма предварительного контроля). В частности, предва­рительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и норма­тивные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в об­ласти стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Напри­мер, посредством своих решений она вправе приказать государст­вам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, кото­рый представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Ев­ропейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты рег­ламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сооб­щества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, дан­ное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты — Европейский парламент и Совет, — как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Бо­лее того. Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен при­нимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу — осо­бенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря кото­рой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конститу­ции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные за­коны будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами за­конодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государ­ства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициатив­ной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и меж-

fi. 11ПЯ7. Кяшиин 81

дународными организациями по вопросам, которые входят в компе­тенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией пред­писаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европей­ский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Комиссия — постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами — комисса­рами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно проекту Конституции, один из ви­це-председателей Комиссии будет являться Министром иностранных дел Европейского Союза. Это должностное лицо получит ряд дополни­тельных полномочий, в частности право самостоятельно вносить проекты внешнеполитических акций в Совет и право представлять Европейский Союз в рамках общей внешней политики и политики безопасности (должность Высокого представителя по ОВПБ, совме­щаемая ныне с постом Генерального секретаря Совета, будет ликви­дирована).

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии вы­ступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обо­значаемые аббревиатурой DG1 и номерами в виде римских цифр, на­пример: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т.д. Руководителем генерального директора­та является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генераль­ный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который от­вечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служ­ба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

' Англ. Directorate-General; франц. Direction generale. 82

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 25 тыс. служащих — больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внут­реннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

Так, в первом полугодии 2003 г. Комиссия в коллегиальном по­рядке утвердила около трети своих решений, из них лишь 2,3% на за­седаниях, другие — с помощью письменной процедуры (29,2%). Ос­тальные решения от имени Комиссии были приняты единолично ко­миссарами (27,1%) или генеральными директорами (41,4%)'.

36. Что такое Европейский совет ?

Европейский совет — это высший орган политической коорди­нации и планирования Европейского Союза2. «Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры» (ст. 4 Договора о Евро­пейском Союзе).

Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, ко­торых сопровождают министры иностранных дел и один из комисса­ров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления явля­ются парламентарными республиками или монархиями, то в Евро­пейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже — президент (например, Францию)3.

Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны соби­раться не реже двух раз в год, на практике — дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответ­ствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза (например, в первой половине 2004 г. — глава правительства Ирландии Б. Ахерн).

Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии прини­мается итоговый политический документ под названием «заключения»

1 Communication de la Commission: Une Constitution pour 1'Union. Bruxelles, Ie 17.09.2003. СОМ (2003) 548 final. P. 17.

2 Европейский совет (англ. European Council; франц. Conseil europeen) не сле­дует путать с Советом Европы (англ. Council of Europe; франц. Conseil de 1'Europe). Первый — это орган Европейского Союза, второй — самостоятельная междуна­родная организация со своим собственным организационным механизмом (см. вопросы № 40 и № 70).

3 Таким образом, в зависимости от целей и характера принимаемых решений руководители стран Союза могут по должности входить как в Совет Европейского Союза (Совет в составе глав государств или правительств), так и в Европейский совет.

(англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оцен­ки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.

Европейский совет не издает правовых актов, за исключением «общих стратегий» в рамках ОВПБ (см. вопрос № 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать «общую оборо­ну», если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Евро­пейском Союзе).

Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литерату­ре и средствах массовой информации как «встречи в верхах» или «саммита» Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.

Проект Конституции Союза предусматривает дальнейшее повы­шение роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе признание его в качестве института Союза'. Планируется также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной осно.ве и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.

37. Каковы основные контрольные институты и органы Европей­ского Союза?

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организацион­ном механизме Европейского Союза были учреждены специализиро­ванные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них — Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата2 создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. по­правками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен:

Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

«Счетная палата обеспечивает контроль за счетами» (ст. 246 До­говора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в от­ношении «всей совокупности доходов и расходов Сообщества» (ст. 24S Договора о ЕС).

1 Напомним, что категория «институты» считается более "важной частью орга­низационного механизма Союза, чем категория «органы», к которой ныне отно­сится Европейский совет (см. вопрос № 25).

2 Полные официальные названия: Счетная палата Европейских сообществ или Европейская счетная палата, краткое — Счетная палата (франц. Cour de comptes). В англоязычных источниках именуется Палата аудиторов (Court of Auditors). 84

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сооб­щества, физических и юридических лиц, получающих средства из со­юзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом са­мостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документа­ции, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать пять членов Счетной палаты (по одному от каждого го­сударства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полно­стью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располага­ет собственным аппаратом около 500 человек.

Европейский омбудсман'

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневеко­вой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современ­ных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост вве­ден и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман — единоличный орган, который избира­ется Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтерна­тивные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европей­ских сообществ).

Задача Омбудсмана — расследовать дела по жалобам на «случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или орга-

' Термин «омбудсман» (Ombudsman) является исторически первым наимено­ванием парламентского уполномоченного по контролю за публичной админист­рацией. Применительно к Европейскому омбудсману данное слово используется в скандинавских и английском языках (отсюда нередко употребление транскрип­ции «омбудсмен»). В других официальных языках Европейского Союза рассмат­риваемый орган называется иначе, с учетом национальных традиций. Во фран­цузском языке — Mediateur, т.е. «посредник».

85

nuD \-,иииш,^1оа", J^puJvic ^.удсимыл (^т. iyJ договора u е^,г. »-. жало-бами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно лю­бое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее ме­стонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману лю­бые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Ом­будсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведе­ний, которые в соответствии с законодательством страны носят сек­ретный характер).

Если в ходе рассмотрения .жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пы­тается достичь «полюбовного урегулирования» (франц. solution a 1'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой2.

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман подго­тавливает доклад, содержащий проекты критических рекомендаций3. Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в те­чение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовле­творительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В даль­нейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудс-ману — два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, по­служивших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью об-

) На основании данной статьи Европейский парламент с согласия Совета Ев­ропейского Союза издал 9 марта 1994 г. Решение «О статусе и общих условиях осу­ществления функций Омбудсмана». Процедура рассмотрения дел Омбудсманом детально регулируется положениями, которые Омбудсман 16 октября 1997 г. ут­вердил во исполнение данного решения. Дальнейшие цитаты производятся по этому акту (Decision du Mediateur europeen portant adoption de dispositions d'executiton).

2 To есть Омбудсман выступает своеобразным посредником между сторонами дела, что и обусловливает название этого органа на французском языке — «евро­пейский посредник».

3 Если устранить нарушение уже невозможно или если оно не имеет «общих последствий», то вместо доклада Омбудсман вправе прекратить своим решением разбирательство по делу. Принятое Омбудсманом решение может содержать кри­тический комментарий в адрес института или органа ЕС.

86

легчить данную процедуру имоудсман утвердил /ниниоик у^,.,..^ жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза1.

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специ­ального информационного омбудсмана, который официально име­нуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. «О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных».

38. Какими правоохранительными органами располагает Европей­ский Союз?

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществля­ет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с пре­ступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенни­чеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо преду­смотрена проектом Конституции.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol)2, — ор­ган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-чле­нов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус закреплен в специальной конвенции между государст­вами-членами, заключенной на основании Договора о Европейском Союзе (подписана 26 июля 1995 г., вступила в силу 1 октября 1998 г.);

Конвенция «О создании Европейского полицейского ведомства» (краткое название: «Конвенции о Европоле»)3.

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в ос­новном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с

' См.: Que peut faire pour vous ie Mediateur europeen? Le Mediateur europeen: ie guide du citoyen. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2002.

Оба названия — полное и краткое — являются официальными. Чаще ис­пользуется последнее (Европол).

3 Заключение конвенции было обусловлено тем, что в указанный период Союз не располагал полномочиями издавать нормативные акты в уголовно-пра-вовой сфере (в рамках третьей опоры). В настоящее время такие полномочия су­ществуют, поэтому Евроюст был создан в 2001 г. (см, ниже) на основании реше­ния Совета, не требующего ратификации государствами-членами.

87

преступностью путем cbopa, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные от­делы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них на­правляет в Европол своих офицеров по связи.

Двадцать восьмого ноября 2002 г. к Конвенции о Европоле были подписаны важные дополнения, которые:

— наделяют сотрудников Европола правом участвовать в совме­стных следственных группах, создаваемых государствами-членами;

— уполномочивают Европол обращаться к государствам-членам с запросами о возбуждении и расследовании уголовных дел, а также о координации друг с другом проводимых ими расследований. В слу­чае отказа государство-член обязано направить Европолу мотивиро­ванный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административ­ный совет, состоящий из представителей государств-членов (собира­ется не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет ди­ректор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

Осенью 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Ита­лии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Ев­ропола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро рас­следований США'.

Евроюст (Eurojust) — новый орган Европейского Союза, создан­ный для координации работы национальных прокуратур и иных ве­домств государств-членов, которые осуществляют уголовное пресле­дование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Еврою-ста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы, с тяжкой преступностью».

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному «национальному члену, откомандированному каждым государ­ством-членом... и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами» (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представите­лями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств — членов Союза.

См.: Le G5 veut faire d'Europol un FBI europeen // Le Figaro, ie 21 octobre 2003.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других госу­дарств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуж­дении уголовного преследования, о создании совместных следствен­ных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным де­лам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет ха­рактер и объем судебно-правовых полномочий своего национально­го члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т.д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступле­ния (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст мо­жет действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных чле­нов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает адми­нистративного директора.

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращен­но — OLAF (от франц. Office europeen de la lutte anti-fraude)' было уч­реждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях «усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельно­стью, посягающей на финансовые интересы Сообществ...» (ст. 2 Реше­ния Комиссии от 26 мая 1999 г. «Об учреждении Европейского ве­домства по борьбе с мошенничеством»).

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета «О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничест­вом (OLAF)» и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии «О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF».

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противо­правных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Евро­пейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обла­дающие автономным бюджетом (например, Европейский централь­ный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Сою­за, вторые — в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

* Данная аббревиатура используется во всех официальных языках Союза.

89

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комис­сией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независи­мости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.

39. Какие органы Европейского Союза осуществляют консульта­тивные функции?

Наиболее важными и авторитетными органами консультативно­го характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (пер­вой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специали­зированных консультативных органов, компетенция которых охва­тывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопро­сам занятости).

Экономический и социальный комитет — орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленни­ков и т.д. Их работа в данном Комитете дает возможность «различ­ным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества» Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.

Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроек­там ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жиз­ни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Ко­миссии).

Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграр­ная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохра­нение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь «после консультации» с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.

Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой сущест­венное нарушение процедурных требований и может послужить ос­нованием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза. 90

Экономический и социальный комитет включает 317 членов, из­бираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка' кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подоб­но Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, раз­личающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.

Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и соци­ального комитета «осуществляют свои функции полностью незави­симо, в общих интересах Сообщества» (ст. 258 Договора о ЕС). Внут­ри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их соци­ального происхождения: группа I «Наемные работники», группа II «Работодатели» и группа III «Прочие виды деятельности» (предста­вители ремесленников, ассоциаций потребителей и т.п.).

Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональ­ных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфе­дерацию профессиональных союзов (см. вопрос № 9).

Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, пред­ставители двух других — соответственно вице-председателями. Кол­легиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, изби­раемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов — два года.

В целях более эффективной работы в структуре Комитета образо­ваны специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускает­ся учреждение подкомитетов.

Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т.е. административно-территориальных обра­зований внутри государств-членов на разных уровнях (области, про­винции, коммуны и т.п.).

Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо «обладатели выборного мандата в рамках тер­риториального или местного коллектива» (например, депутаты го­родского совета), либо должностные лица, «политически ответствен­ные перед избираемой ассамблеей» (например, мэр города, назна­ченный местным советом).

Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выно­сит консультативные заключения по законопроектам и иным до-91

кументам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях та­кая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.)1.

Состав (317 человек), порядок формирования (назначение Сове­том на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих ко­митетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу «один вице-председатель от каждого госу­дарства-члена»), Бюро, специальные комиссии.

С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы — фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета — выходцев из одного государства).

40. Какие специализированные органы функционируют в рамках экономического и валютного союза?

Экономический и валютный союз — особая сфера компетенции Европейского сообщества, в рамках которой ЕС осуществляет коор­динацию всей экономической политики государств-членов (эконо­мический союз) и проводит единую денежно-кредитную политику на основе единой валюты — евро (валютный союз).

Наряду с традиционными политическими институтами (Евро-парламент. Совет, Комиссия) управление в рамках этой сферы осу­ществляют специализированные органы ЕС и государств-членов, прежде всего Европейская система центральных банков во главе с Европейским центральным банком. Консультативные и наблюда­тельные функции возложены на Экономический и финансовый ко­митет.

Европейская система центральных банков и Европейский централь­ный банк

В связи с введением в ЕС единой валюты евро была проведена реорганизация «денежной власти» государств-членов, а ее носители (центральные банки) были объединены друг с другом в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) во главе с новым органом Сою­за — Европейским центральным банком (ЕЦБ).

ЕСЦБ, таким образом, включает в себя 26 элементов: 25 нацио­нальных центральных банков и Европейский центральный банк. Однако

' Нередко Договор о ЕС предписывает проведение консультации сразу с обо­ими комитетами. Например, нормативные акты и иные меры по вопросам здраво­охранения Европейский парламент и Совет обязаны принимать «после консуль­тации с Экономическим и социальным комитетом и с Комитетом регионов» (ст. 152).

92

из-за того что на единую валюту в силу разных причин смогли перей­ти не все государства-члены (см. вопрос № 108), полноправными участниками данной системы выступают центральные банки лишь тех стран, которые вошли в «зону евро» (в 2004 г. — 12 стран).

Ввиду этого обстоятельства внутри ЕСЦБ выделяется Евросисте-ма: Европейский центральный банк плюс 12 центральных банков стран «зоны евро»1. Остальные центральные банки входят в ЕСЦБ в основном с совещательным статусом, а их руководители не участву­ют в принятии решений в рамках единой денежно-кредитной поли­тики.

Главной целью ЕСЦБ служит поддержание стабильности цен, а ее основными задачами выступают:

— определение и претворение в жизнь денежной политики Со­общества;

— проведение валютных операций;

— хранение официальных валютных резервов и управление ими;

— содействие надлежащему функционированию платежных систем (ст. 105 Договора о ЕС; ст. 2—3 Протокола «Об уставе Евро­пейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»).

Важнейшим принципом правового статуса ЕСЦБ является прин­цип независимости, который распространяется на Европейский цен­тральный банк и на центральные банки всех государств-членов (ст. 105 Договора о ЕС).

Европейский центральный банк — ключевой элемент ЕСЦБ, кото­рый обладает широкими властными полномочиями, включая нало­жение штрафов на предприятия. К исключительной компетенции ЕЦБ относится санкционирование эмиссии денежных знаков евро (ст. 106 Договора о ЕС).

ЕЦБ реализует свои полномочия путем издания регламентов и ре­шений в форме ориентиров и указаний для национальных центральных банков. Он может также принимать рекомендации и заключения, не имеющие обязательной силы.

Высшим должностным лицом ЕЦБ является Президент, которо­му помогает в работе вице-президент.

Указанные должностные лица плюс четыре других члена состав­ляют Дирекцию2 орган текущего управления Европейского цен­трального банка. Члены Дирекции назначаются сроком на восемь лет по общему согласию правительств государств-членов, входящих в «зону евро».

1 Термин «Евросистема» был изобретен Европейским центральным банком, но не употребляется в Договоре о ЕС и законодательстве Сообщества.

2 Или «Исполнительный комитет» (франц. Directoire; англ. Executive Board).

93

главным внутренним органом ЕЦБ выступает Совет управляю­щих1, в состав которого по должности входят члены Дирекции и ру­ководители (управляющие) центральными банками стран «зоны евро».

В целях координации денежной политики, проводимой в рамках «зоны евро», с центральными банками стран, не перешедших на еди­ную валюту, в структуре ЕЦБ образован еще один коллегиальный ор­ган — Общий совет2. В него входят Президент, вице-президент ЕЦБ и руководители всех без исключения центральных банков госу­дарств-членов.

Европейский центральный банк наделен статусом юридического лица, и в. этом качестве располагает собственным уставным капита­лом и резервами.

Экономический и финансовый комитет — орган, помогающий Со­вету и Комиссии в осуществлении координации экономической по­литики государств-членов, в том числе в контроле за состоянием их бюджетов.

Данный Комитет, в частности, дает указанным институтам свои заключения (по их запросу или по собственной инициативе); следит за экономическим и финансовым положением государств-членов, пре­доставляя об этом доклад Совету и Комиссии; выполняет по поруче­нию Совета подготовительные и консультативные задачи; производит не реже одного раза в год анализ ситуации в области движения капи­талов и свободы платежей в Сообществе (ст. 114 Договора о ЕС).

В состав Комитета входят лица, назначаемые государствами-чле­нами, Комиссией и Европейским центральным банком (по два чело­века от каждого). Члены Комитета должны обладать «исключитель­ной компетентностью в экономической и финансовой сфере» (ст. 2 Решения Совета «О порядке формирования Экономического и фи­нансового комитета») и осуществлять свои функции «в общих инте­ресах Сообщества» (ст. 3 Статута Экономического и финансового ко­митета, утвержденного решением Совета от 31 декабря 1998 г.).

Руководит работой Экономического и финансового комитета Председатель, избираемый членами Комитета сроком на два года.

41. Чем занимается Европейский инвестиционный банк?

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) — это особый орган Европейского сообщества и Союза, который функционирует в каче­стве кредитной организации. В соответствии с Договором о ЕС и приложенным к нему Протоколом «Об уставе Европейского инве-

' Или «Управляющий совет» (франц. Conseil des gouverneurs; англ. Governing Council).

2 Или «Генеральный совет» {франц. Conseil general; англ. General Council).

94

стиционного банка» он имеет статус юридического лица и располага­ет собственным уставным капиталом, подписчиками на который яв­ляются все государства-члены (в качестве членов Банка).

ЕИБ был образован в 1957 г. (одновременно с учреждением Со­общества) для того, чтобы способствовать выравниванию экономи­ческого развития между разными странами и регионами создаваемо­го общего рынка ЕС. «С этой целью, путем предоставления займов и гарантий, не стремясь к получению прибыли, он помогает финанси­рованию следующих проектов во всех секторах хозяйства» (ст. 267 Договора о ЕС):

— направленных на повышение благосостояния менее развитых регионов Сообщества (например, юг Италии);

— по модернизации или конверсии предприятий либо по созда­нию новых видов деятельности, которые не могут быть в полной мере профинансированы отдельными государствами-членами;

— представляющих общий интерес для нескольких госу­дарств-членов, для реализации которых им также не хватает финан­совых средств (например, строительство туннеля под Ла-Маншем в 1980-е гг.).

В последние годы Европейский инвестиционный банк все более активно подключается к финансированию проектов за пределами Европейского Союза, в том числе в России (например, природо­охранные проекты в Санкт-Петербурге и Калининграде, на которые им выделена сумма 100 млн евро)'.

ЕИБ также выступает соучредителем других финансовых учреж­дений, в частности Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР)2 и Европейского инвестиционного фонда3.

Главными внутренними органами ЕИБ являются:

Совет управляющих — высший коллегиальный орган, опреде-ляющий основные направления политики Банка, состоит из компе­тентных министров государств-членов (обычно министры финан­сов);

Административный совет — орган, принимающий решения о предоставлении займов и кредитов со стороны ЕИБ. Включает 26 ад­министраторов, назначаемых на пять лет Советом управляющих

'См.: Banque europeenne d'investissement: information. №3 (№112), 2002. P. 12.

2 Учрежденный в 1990 г., ЕБРР есть самостоятельное международное банков­ское учреждение (не орган ЕС), финансирующее главным образом проекты в странах Восточной Европы. ЕИБ подписался на 396 уставного капитала ЕБРР.

3 Создан Европейским инвестиционным банком в 1994 г. для содействия эко­номическому росту путем гарантирования займов и участия в капитале предпри­ятий. Подписчиками на капитал указанного Фонда выступают сам ЕИБ, Сообще­ство, а также около 60 других (в том числе частных) банков.

95

(по одному от каждого государства-члена и от Европейской комис­сии), а также их заместителей, назначаемых в аналогичном порядке (количество заместителей от разных государств-членов зависит от их доли в уставном капитале ЕИБ);

Руководящий комитет — орган текущего управления Банком, осуществляющий подготовку решений Административного совета. Состоит из Президента и восьми вице-президентов ЕИБ, назначае­мых на шесть лет Советом управляющих по предложению Админист­ративного совета.

Европейский инвестиционный банк не единственный орган, производящий финансирование инвестиционных проектов в ЕС. В настоящее время он осуществляет эту деятельность во взаимосвязи с другими финансовыми инструментами Сообщества (ст. 267 Дого­вора о ЕС). К ним относятся, в частности, структурные фонды ЕС, находящиеся в подчинении Европейской комиссии: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Ев­ропейский фонд по ориентированию и предоставлению гарантий сельскому хозяйству.

В Сообществе имеются также финансовый инструмент по ориен­тированию рыболовства, Фонд сплочения и Фонд солидарности.

42. Какие агентства существуют в Европейском Союзе?

Расширение и усложнение задач, возлагаемых на Европейский Союз, обусловило появление в его организационном механизме большого числа автономных подразделений, которые чаще всего на­зываются агентствами. Эти подразделения имеют оригинальную юридическую природу и, в качестве особой категории, получили в доктрине наименование «децентрализованный организм» (от франц. organisme decentralise).

«Организм» (в политико-правовом смысле) — это взаимосвязан­ная совокупность постов и служб, созданных для осуществления конкретной функции. Вместе взятые, они способны образовать еди­ное учреждение'.

Будучи децентрализованным, подобное учреждение наделяется статусом юридического лица, а равно большей или меньшей адми-нитративно-финансовой автономией по отношению к остальным институтам и органам Союза.

Таким образом, децентрализованный организм — это одновре­менно и орган Европейского Союза, и организация, входящая в его структуру как обособленное подразделение с собственной правосубъ-ектностью. В качестве юридического лица децентрализованный организм может от своего имени заключать соглашения с ино-

' См.: Cornu G. Vocabulaire juridique. Paris: PUF, 2003. P. 621. 96

странными государствами и международными организациями, ко­торые, однако, нуждаются в одобрении политическими института­ми Союза.

Децентрализованными организмами выступают рассмотренные выше Европейский центральный банк и Европейский инвестицион­ный банк (вопросы № 32 и № 33), Европол и Евроюст (вопрос № 30). Непосредственно в учредительных договорах предусмотрено также создание Агентства по снабжению рудой, сырьем и «специаль­ными расщепляющимися материалами», необходимыми для произ­водства атомной энергии (ст. 52—55 Договора о Евратоме).

Остальные органы подобного характера функционируют на базе правовых актов институтов Союза, изданных преимущественно в рамках Договора о ЕС 1957 г. Не претендуя на исчерпывающий ха­рактер, перечислим некоторые из этих подразделений (в скобках указан год их создания)':

— Европейский центр по развитию профессионального образо­вания (1975);

— Европейское учреждение по улучшению условий жизни и труда (1975);

— Европейское агентство по окружающей среде (1990);

— Европейское учреждение по вопросам обучения (1990);

— Европейский наблюдательный центр в отношении наркоти­ческих средств и наркомании (1993);

— Европейское агентство по оценке медикаментов (1993);

— Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка (1994);

— Европейское агентство по вопросам здоровья и безопасности на рабочем месте (1994);

— Ведомство Сообщества по растительным сортам (1994);

— Европейский наблюдательный центр в отношении проявле­ний расизма и ксенофобии (1997);

— Европейское агентство по морской безопасности (2002);

— Европейское агентство по авиационной безопасности (2002);

— Европейский орган по безопасности продуктов питания (2002).

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (вторая опора Союза) в качестве автономных «организмов» в 2002 г. были учреждены Спутниковый центр и Институт по исследованиям безопасности Европейского Союза.

' Подробнее см.: Bray R. (ed.). Constitutional Law of the European Union. London:

Sweet & Maxwell, 1999. P. 352—354; Rideau J. Droit institutionnel de 1'Uruon et des Communautes europeennes. P. 444—446.

7. 11097. Кашкин -•'

В рамках Союза функционирует также Европейский полицей­ский колледж, Европейский университет и европейские школы (на основании соглашений между государствами-членами и ЕС).

В ближайшие годы планируется создание новых агентств в раз­личных областях, в частности:

— Европейского агентства по управлению оперативным сотруд­ничеством на внешних границах;

— Европейского агентства по развитию военных потенциалов;

— Европейского агентства по железнодорожной безопасности;

— Европейского агентства по безопасности сетей и информа­ции;

— Европейского центра по предотвращению и контролю забо­леваний;

— Европейского агентства по химическим продуктам;

— Европейского агентства по контролю за рыболовством.

43. Используется ли принцип разделения властей в формировании и деятельности органов Европейского Союза?

Классическая система разделения властей, предусмотренная для отдельных государств, не вполне подходила такому динамично само­развивающемуся государствоподобному наднациональному образо­ванию интеграционного типа, как Европейский Союз. Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаи­модействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возмож­ность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осущест­влении. Именно это отражает специфический метод права Европей­ского Союза — метод скоординированной субординации (или гармони­зации). Такой механизм зафиксирован в учредительных договорах и проекте Конституции Европейского Союза.

Исторически усиливающий свое значение Европейский Совет, подобно коллективному главе государства, призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза. С одной стороны, в явно ослабленную ограниченностью полномочий Европейского парла­мента законодательную власть вторгается Комиссия, являющаяся единственным источником законодательной инициативы и издаю­щая акты в порядке делегированного законодательства. С дру­гой — «жесткость» конституирующих Союз актов несколько уравно­вешивается влиянием на нее вырабатываемого Судом прецедентного права и возможностью толкования им норм права Европейского Союза.

Совет, официально являющийся органом законодательной вла­сти Союза, состоит из министров — членов исполнительной власти, 98

что явно противоречит традиционной системе разделения властей, но вполне успешно работает в структуре единого институционного механизма Европейского Союза. Положение и развитие судебной системы, в том числе и в результате внесенных Ниццким договором изменений, пожалуй, ближе всего к классическому. Совет, однако, наделяется характерными для суда полномочиями по наложению штрафов. Передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку (в сложнейший период введения единой валюты евро) также отличает организацию власти в Союзе от стандартной схемы. Проект Конституции для Европы показывает, что в ходе раз­вития Европейского Союза дальнейшие подвижки в системе элемен­тов разделения и взаимодействия властей неизбежны.

44. Где размещены институты и органы Европейского Союза?

В 1950-е гг., когда начался процесс строительства Европейского Союза, обсуждалась идея выделить для европейских институтов «особый округ, имеющий собственный суверенитет», т.е. поступить по образцу США (федеральный округ Колумбия, где расположена столица Вашингтон)'.

Эта идея не получила реализации. Приложенный в 1997 г. к уч­редительным договорам Протокол «Об установлении местонахож­дений институтов, некоторых органов и служб Европейских сооб­ществ» окончательно закрепил режим множественности географи­ческих центров Союза. Наиболее важными из них служат Брюссель и Люксембург, которые часто называют «европейскими столица­ми».

Брюссель — официальная резиденция Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, а также консультативных органов (Экономический и социальный комитет и Комитет регионов).

В Люксембурге размещены неполитические институты Союза:

Суд и Счетная палата. Здесь же находится штаб-квартира Европей­ского инвестиционного банка. В Люксембурге, кроме того, располо­жены некоторые службы Комиссии и три месяца в год проводит засе­дания Совет (апрель, июнь и октябрь).

Европейский центральный банк размещен во Франкфур­те-на-Майне (ФРГ), а Европейский парламент — в Страсбурге (Франция). Однако комиссии Парламента заседают в Брюсселе (Бельгия), а его аппарат (Генеральный секретариат) находится в Люксембурге. В Страсбурге также работает Европейский омбудсман.

' См.: Монне Ж. Реальность и политика: мемуары. М.: Московская школа по­литических исследований, 2001. С. 458.

7* 99

Штаб-квартира правоохранительных органов Союза (Европол и Евроюст) — в Гааге' (Нидерланды).

Агентства Союза являются децентрализованными организмами не только по своему статусу, но и по местонахождению. Их принято размещать в разных частях территории Союза, например Европей­ское агентство по окружающей среде расположено в Копенгагене (Дания), Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рын­ка—в Аликанте (Испания), Европейский центр по развитию про­фессионального образования — в Салониках (Греция) и т.д.

' Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством как орган/состоящий при Комиссии, имеет с ней одинаковое местонахождение.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


Организация работы и принятия решений
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации