Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской федерации - файл n1.doc

приобрести
Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской федерации
скачать (1562 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1562kb.08.07.2012 17:37скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
*■/ *■/

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Арбатская, Юлия Валерьевна

1. Бюджет как основа финансовой системы субъекта

Российской Федерации

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru 2003

Арбатская, Юлия Валерьевна

Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки)

Административное право, финансовое право, информационное право

Полный текст: http://diss.rsl.ru/diss/03/0609/030609020.pdf

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Арбатская, Юлия Валерьевна

Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации

М. 2003

Российская государственная библиотека, 2003 год (электронный текст).

На правах рукописи

Арбатская Юлия Валерьевна

Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской

Федерации: правовые аспекты

12.00.14-Административное право, финансовое право,

информационное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор

О. Н. Горбунова

Иркутск - 2003

Содержание

Введение 3

Глава 1 Понятие бюджета и его значение для субъекта
Российской Федерации 11

§ 1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России:

исторический экскурс 11

§ 2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона... 30 § 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона.

Понятие бюджетного регулирования 44

  1. Расходы бюджета субъекта Российской Федерации 45

  2. Доходы бюджета субъекта Российской Федерации 59

  3. Понятие и методы бюджетного регулирования 68

  4. Финансовая помощь как метод бюджетного регулирования. 75

  5. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты как форма финансирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации 86

§ 4 Бюджетный дефицит, его влияние на экономику региона и пути

преодоления 91

Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет

региона 111

§ 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне

регионов 111

§ 2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации 121

§ 3 Межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований 157

Заключение 177

Библиография 188

Приложение 1 204

Приложение 2 208

Введение

Актуальность темы исследования. В 80 - 90-х годах XX века произошли значительные перемены в социальной, экономической и политической жизни России. В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ, провозгласившая Рос­сию демократическим федеративным правовым государством с республикан­ской формой правления (ст. 1). По сравнению с ранее действующей Конститу­цией СССР 1977 г. в Конституции РФ закреплены основы истинно федератив­ного государства. Субъекты РФ приобрели особый правовой статус, предпола­гающий политическую, экономическую, организационную самостоятельность.

Одним из элементов статуса субъектов РФ является финансовая самостоя­тельность. Причем именно собственная финансовая база, достаточная для реа­лизации всех предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий, а не декларативное закрепление этих прав и полномочий, и явля­ется реальным гарантом самостоятельности субъектов РФ. Основу финансовой базы субъектов РФ составляет бюджет, который формируют и используют субъекты РФ посредством реализации своих бюджетных прав.

Однако Конституция РФ не определяет даже основы бюджетно-правового статуса субъектов РФ. Право субъектов РФ на самостоятельный бюджет выте­кает из принципа остаточной компетенции субъектов РФ, закрепленного в ст. 73 Конституции РФ, согласно которой предметы ведения вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относятся к исклю­чительному ведению субъектов РФ. Данное положение подтверждается и реше­нием Конституционного суда РФ, установившего, что органы государственной власти субъектов РФ полномочны осуществлять меры по мобилизации и расхо­дованию собственных финансовых ресурсов, к которым относятся средства бюджета, внебюджетных фондов, ассигнования из федерального бюджета и др.1 Специальным законодательным актом, призванным регламентировать бюджет-но-правовой статус субъектов РФ, является Бюджетный кодекс РФ2, который

1 Постановление Конституционного суда РФ от 10.12.1997 года № 19-П «По делу о проверке конституционно­
сти ряда положении Устава (Основного закона) Тамбовской области» // С3 РФ. 1997. №51. Ст. 5877.

2 Бюджетный кодекс РФ: ФЗ РФ от 31.07.1998 года№ 145-ФЗ (с последи, изм. и доп. от 24.12.2002 г.)//СЗ РФ.
1998. № 31. Ст. 3823. Далее по тексту БК РФ.

3

определяет особенности осуществления бюджетной деятельности субъектами РФ только в самом общем виде.

В настоящий момент законодательная регламентация формирования, рас­пределения и использования бюджетов субъектов РФ недостаточна, что нега­тивно сказывается на региональном бюджетном процессе, а это в конечном ито­ге отражается на осуществлении прав конкретных граждан. Таким образом, представляется, что исследование правового регулирования формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ необходимо не только в плане теоретической разработки, но и в плане практического совершенствова­ния бюджетного процесса субъектов РФ. При этом необходимо отметить, что бюджетная система, организованная в соответствии с принципами федерализма, позволяет, во-первых, посредством функционирования бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) осуществлять финансовые процессы, сопровождаю­щие децентрализацию управления в государстве. Все в большей мере функции регулирования экономических и социальных процессов переходят от централь­ных уровней государственной власти к регионам - субъектам Российской Фе­дерации, а вместе с ними переходят полномочия по финансированию государ­ственных расходов в данные сферы. Следовательно, что от правильной органи­зации формирования, распределения и использования бюджетных фондов субъ­ектов РФ зависит в равной степени и жизнедеятельность конкретного региона и дальнейшее развитие всего государства.

Во-вторых, существование региональных бюджетов, возможность субъек­тов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс способствуют учету всех региональных особенностей, что не всегда происходило в советское время, когда центральные органы власти были полномочны корректировать те или иные бюджетные показатели нижестоящих бюджетов.

Однако, чтобы обе эти задачи были решены, необходимо правильно органи­зовать бюджетную деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Иными словами, необходимо поставить субъекты РФ в условия, когда они са­мостоятельно смогут решать вопросы, отнесенные к их ведению, что, в свою очередь, возможно только при их определенной финансовой самостоятельно­сти.

4

В связи с этим вопросы формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ становятся особенно актуальными на сегодняшний день и требуют дополнительного изучения, что и предопределило избрание те­мы диссертации

Для более полного и всестороннего исследования проблем, возникающих при формировании, распределении и использовании бюджетов субъектов РФ автор изучил и проанализировал финансовое законодательство Иркутской, Чи­тинской областей и Республики Бурятия, а также практику бюджетной деятель­ности указанных субъектов РФ.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам бюджетного права в отечественной юридической науке уделялось достаточно внимания. Так, финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были ис­следованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, СИ. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учены­ми. Сразу после революции наиболее полно проблемы бюджетного права ис­следовал С.А. Котляревский. В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные ученые: Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, О.В. Бол-тинова, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Л.А. Давыдова, И.Г. Де­нисова, Ю.В. Другова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.Н. Кузьмина, Н.А. Ку-факова, И.И. Кучеров, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, А.Д. Се-люков, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие авторы.

В процессе исследования изучались и анализировались труды ученых не только по финансовому праву, но и по государственному и муниципальному праву И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.Г. Ермакова, М.В. Золотаревой, В.В. Иванова, А.И. Туляй, В.И. Ульянова, СМ. Шахрай, Е.С Шугриной.

Для более глубокого изучения бюджетов субъектов РФ, их сущности и предназначения, а также выявления и разрешения правовых проблем, возни­кающих в ходе бюджетного процесса на региональном уровне, автором наряду с юридическими работами изучались труды таких ученых-экономистов как Т.П. Беляева, О.Г. Бежаев, A.M. Бирман, А.И. Буковецкий, О.В. Врублевская, А.Г.

5

Игудин, И.М. Кулишер, Л.Н. Павлова, К.Н. Плотников, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Т.Ф. Юткина и других.

Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследо­вания.

Цель диссертационной работы заключается в выявлении и решении пра­вовых проблем, возникающих в процессе образования, распределения и исполь­зования бюджетов субъектов РФ, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.

В связи с этим основными задачами исследования являются:

  1. определить место бюджета в государственных финансах региона;

  2. установить состав расходов бюджетов субъектов РФ, которые предопре­деляют назначение и сущность соответствующего бюджета;

  3. определить состав доходов бюджетов субъектов РФ, выявить «растущие» доходы, которые следует укреплять;




  1. определить понятие бюджетного регулирования, детально исследовать методы, с помощью которого оно осуществляется, а также выявить иные мето­ды обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

  2. определить сущность категории бюджетный федерализм и установить, какое влияние она оказывает на организацию межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации;

  3. представить и проанализировать сложившуюся в Российской Федерации систему межбюджетных отношений с участием субъектов РФ;

  4. проанализировать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты РФ, субъектов РФ (в частности, Иркутской, Читинской областей, Республики Буря­тия), практику их применения, определить проблемы осуществления бюджет­ной деятельности субъектами РФ.

Объектом исследования являются бюджеты субъектов РФ, которые изу­чаются и как фонды денежных средств, и как правовые законодательные акты, и как совокупность отношений по мобилизации, распределению и использованию централизованного фонда денежных средств (бюджетная деятельность).

Предметом исследования являются нормы законодательства — Конститу­ция РФ, бюджетное законодательство, законодательство о налогах и сборах,

6

иное финансовое законодательство, как федерального уровня, так и законода­тельство субъектов РФ, и отдельные правовые акты органов местного само­управления. Предметом исследования также являются практические материа­лы бюджетной деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, налоговая отчетность и судебная практика.

Методологическая основа исследования. Методологической основой ис­следования являются диалектический метод познания правовой действитель­ности; системно-структурный, логический общенаучные методы; ряд частно-научных методов: формально-юридический; историко-юридический; сравни­тельно-правовой. Кроме того, использованы метод математического анализа, метод построения математической модели и конкретно-социологический ме­тод. Поскольку в данном научном тексте используются понятия и сужения, то для установления их сущности автор применял логические законы: тождества, достаточного основания и т.д. Применялись и такие методы, как сравнитель­ный и статистический анализ фактических данных, полученных в бюджетной деятельности регионов; изучение правовых актов и литературных источников; интервьюирование и опрос работников финансовых органов, а также метод личного наблюдения. Использование перечисленных методов в комплексе по­зволило всесторонне исследовать сущность бюджетов субъектов РФ, опреде­лить наиболее значимые проблемы бюджетной деятельности субъектов РФ и обозначить пути их решения.

Эмпирическую базу исследования составили материалы, содержащиеся в отчетах об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2000-2001 годы, а также ста­тистические отчеты МНС о собранных налогах.

Научная новизна исследования. Автор впервые подошел к изучению обо­значенной проблемы комплексно, обобщив опыт ряда регионов Сибирского Федерального округа. При этом анализировалось не только единое федеральное законодательство, но и законодательство данных регионов, в результате чего выдвинуты ряд предложений по совершенствованию закрепленных в них пра­вовых норм. Новизна исследования определяется и научно обоснованными ре­комендациями по совершенствованию БК РФ.

7

При рассмотрении дискуссионных вопросов, связанных с порядком форми­рования доходов бюджетов субъектов РФ и проблем осуществления бюджет­ных расходов вносятся предложения, касающиеся совершенствования бюджет­ной деятельности в Иркутской, Читинской областях и Республике Бурятия, многие из которых будут полезными и для других субъектов РФ.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следую­щие новые или содержащие элементы новизны положения:

  1. Устанавливается, что федеративное устройство России предполагает осо­бое назначение бюджетов субъектов РФ - они обеспечивают финансовую сто­рону децентрализации власти в государстве. Бюджет как основа региональных финансов представляет собой, с одной стороны, финансовую базу субъекта РФ, а с другой - мощный управляющий механизм государства.

  2. Анализируется бюджет как часть финансов, являющихся основой финан­сового мониторинга. Отслеживая через бюджет различные денежные отноше­ния, государство получает возможность управлять всеми общественными про­цессами в регионах, воздействовать на них.




  1. Предлагается механизм совершенствования правового регулирования (как федерального, так и регионального уровней) расходов бюджета в части регламентации на основе конституционных норм видов расходов, подлежащих финансированию из региональных бюджетов; единообразного для всех субъек­тов РФ порядка формирования бюджетных расходов с целью обеспечения дос­тойных условий жизни всем гражданам Российской Федерации независимо от места их проживания и др.

  2. На основе анализа доходных частей бюджетов Иркутской области, Чи­тинской области, Республики Бурятия подтверждается важность и объективная необходимость бюджетного регулирования для России.

  3. Определяется круг отношений, возникающих между органами власти по поводу бюджета, при этом предлагается развернутое понятие межбюджетных отношений. Утверждается, что отдельные направления этих отношений нужда­ются в более детальном правовом регулировании.

  4. Рассмотрено и проанализировано влияние таких явлений как профицит бюджета, или его дефицит на экономику региона, в связи с чем ставится на об-

8

суждение проблема ответственности чиновников за ненадлежащее управление регионом. Предлагается классификация видов бюджетного дефицита, на основе которой анализируются источники его покрытия.

7. Уточняется существующий понятийный аппарат по проблеме («бюд­жет», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «дотации» и пр.), предпринята попытка сформулировать понятия «трансферты», «финансовый федерализм».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирова­ния бюджетной деятельности в Российской Федерации.

Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть ис­пользованы в практической деятельности финансовых органов, в процессе пре­подавания курса «Финансовое право», а также спецкурса «Бюджетное право» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Бай­кальском государственном университете экономики и права, рассмотрена и об­суждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

Ряд теоретических и практических предложений нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Положения диссертации и опубликованных автором работ обсуждались на Байкальском экономическом форуме: круглый стол «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения» (Иркутск, 18 сентября 2002 г); на Между­народном «круглом столе»: «Доступ граждан к законодательству субъектов Российской Федерации. Защита прав граждан и неприкосновенности частной жизни» (Иркутск, 24 - 26 сентября 2001 года); ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского госу­дарственного университета экономики и права.

Ряд выводов и рекомендаций были учтены Комиссией по подготовке пред­ложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

9

Материалы исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при чтении лекций и прове­дении семинарских занятий по курсу «Финансовое право РФ».

®

о

о

10

Глава 1 Понятие бюджета и его значение для субъекта

Российской Федерации § 1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России:

исторический экскурс

Отход России от административно-командной системы управления породил качественно новые механизмы воздействия на экономику и социальные процес­сы. Прямое вмешательство государства в функционирование всех обществен­ных механизмов заменяется в большинстве своем на косвенные методы регули­рования. Особое значение в связи с этим приобретают финансы, которые стано­вятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни.

По своей сущности финансы представляют собой экономические денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стои­мости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием фондов денежных средств у государства и хозяйствую­щих субъектов и использованием их на расширенное воспроизводство, матери­альное стимулирование рабочих, удовлетворение социальных и иных потребно­стей в обществе3. Из приведенного выше определения видно, что финансы как объективно обусловленные экономические отношения оказывают влияние не только на состояние экономики, но и на качество удовлетворения социальных и иных потребностей, как отдельных граждан, так и государства в целом. Иными словами, финансы воздействуют на все сферы жизни общества.

«Нет лучшего способа управления государством, чем управление при по­мощи денег, более эффективного способа управления человечество еще не при­думало»4. Осуществляя регулирование финансовых потоков, государство сти­мулирует развитие одних отраслей народного хозяйства, поощряет определен­ные виды деятельности, либо, наоборот, сокращает деятельность по каким-либо другим направлениям.

3 Подробнее о понятии финансов см. Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства // Финан­
совое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 15-16.; Финансы / B.M. Родионова, Ю.Я. Вави­
лов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. М., 1995. С. 12.; Химичева Н.И. Финансы и финансо­
вая система РФ / Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 17-19.; Крохина Ю.Л.
Финансы и финансовая система // Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2001. С. 3-5.

4 Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства // Финансовое право: Учебник / Под ред.
О.Н. Горбуновой. М, 2000. С. 16.

11

В материальном смысле функционирование финансов осуществляется через образование, распределение и использование фондов денежных средств специ­ального назначения. Фондовая форма финансовых ресурсов позволяет сбалан­сировать потребности общества с его возможностями, обеспечивает концентра­цию ресурсов на основных направлениях общественного производства. Образо­ванные посредством финансовых отношений фонды денежных средств в своей совокупности составляют финансовую систему Российской Федерации.

Центральным звеном финансовой системы РФ является бюджетная система, в состав которой входят наиболее крупные и значимые фонды финансовых ре­сурсов государства. Для уяснения сущности категории «бюджет» необходимо провести небольшой исторический экскурс.

«Бюджет - старое нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga, либо от английского budget) означающее кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающие­ся государственной росписи» . Первоначально под бюджетом понималась речь канцлера казначейства в парламенте о смете на будущий год6. Однако впослед­ствии всеобщее значение бюджет приобрел как смета, ведомость, роспись, план доходов и расходов государства на предстоящий финансовый период (год) .

Прообразом бюджета явились финансовые документы, представляющие со­бой как отчеты о доходах и расходах за истекший год, так и предположения на будущий период.

А. Лаппо-Данилевский выделил два основных типа этих документов — «сметный список» («счетный список») и «окладная роспись» («пометный спи­сок»). «Сметный список» представляет собой роспись недоимок, доходов, рас­ходов и остатков за истекший финансовый год. «Окладная роспись» была бюд­жетным предположением сборов, издержек и остатков на предстоящий год8.

Указанные финансовые документы составлялись неаккуратно и несвоевре­менно присылались в приказы, за что на уполномоченных лиц могли быть на-ложены штрафные санкции. Не всегда в указанных документах содержалась

5 Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М., 2000. С. 170-171.

6 Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919. С. 288.

7 Котляревский С.А. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гойхбарга А.Г. М.,
Б.г. С. 5

8 Лаппо-Данилевский А. Организация прямого обложения в Московском государстве. Спб., 1890. С. 262.

12

достоверная информация, что отчасти объяснялось злоупотреблениями местных чиновников, а отчасти несовершенным счетоводством и отсутствием единооб­разных форм составления финансовых планов. Но, несмотря на это в течение 17 века ежегодное составление и доставление в Московские приказы финансовых списков и росписей уже достаточно укоренилось. Однако эти документы не имели характера общегосударственных ведомостей и относились лишь к от­дельным городам или приказам.

Интересно, что в определенные периоды времени в Разряде составлялись сводные по приказам финансовые документы, носящие общегосударственный характер. Составление сводных финансовых документов было обусловлено во­енными потребностями и было необходимо для единой мобилизации финансо­вых ресурсов .

И только в 1701 году Петр I издает указ о ежегодном составлении сводных финансовых документов по всем приказам. При этом общий бюджет государст­ва представлял собой механическую сумму бюджетов отдельных приказов, сба­лансированных со специальными источниками их доходов. Дефицит финансо­вых средств одних приказов покрывался избытком других.

Таким образом, в России изначально вместо единства кассы отдельные рас­ходы покрывались за счет отдельных доходных статей. Так, например, подуш­ная подать, введенная Петром, шла на содержание его войска, причем отдель­ные войсковые части содержались сборами с отдельных регионов государства10. При таких условиях не могло быть и точного единого хозяйственного плана. Изо дня в день осуществлялись и получение доходов, и расходование, общего же хозяйственного итога никто не подводил. Однако это было возможно лишь при относительной простоте хозяйства и отсутствии общественного контроля.

С развитием государства и усложнением структуры общества такой беспо­рядок становится невозможным и возникает необходимость точно учитывать все поступающие ресурсы и расходы. На основе отдельных смет стал состав­ляться единый финансовый план, в котором в строгой системе приводятся все предстоящие потребности государства и все средства их покрытия. Следующим

Например, сводные общегосударственные ведомости составлялись в 1652/3 - 1653/4 и в 1660/1 - 1665/6 го­дах. Более подробно см. Яснопольский Л.И. Очерки русского бюджетного права. М., 1912. С. 10. 10 Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Ростов-на-Дону, 1997. С. 360.

13

этапом совершенствования составления бюджета явилось введение в эту об­ласть принципов парламентаризма, публичности и гласности, что имело боль­шое политическое значение. Таким образом, с одной стороны необходимость составления бюджета обусловлена хозяйственно-техническим удобством. С другой стороны, возникают более зрелые формы парламентаризма, когда пред­ставители всех классов и сословий желают участвовать в принятии решений, касающихся бюджета, а также осуществлять контроль над бюджетной деятель­ностью, что становится возможным только при составлении единого общегосу­дарственного финансового плана.

По мнению С.А. Котляревского, бюджет как общегосударственный финан­совый план появляется в Англии не ранее 17 века, а во Франции накануне рево­люции11. Однако В.А. Лебедев пишет, что хотя в Англии бюджет получил об­щее значение с 17 века, а в Пруссии с 18 века, его нельзя назвать бюджетом в строгом смысле. Английский бюджет заключал в себе только ассигнование от­дельных форм налогов на отдельные виды потребностей, а не решение законо­дательных учреждений о целом ходе финансового хозяйства. Пруссия же, хотя и стройно организовала свое финансовое хозяйство, но участие народного пред­ставительства в его обсуждении не допускалось. И только с 1820 года во Фран­ции возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проек­та доходов и расходов в одно целое, который утверждался в форме закона.

Таким образом, В.А. Лебедев полагал, что бюджет - это, прежде всего, рос­пись государственных доходов и расходов на данный период времени, и, кроме того, это акт, рассмотренный законодательными учреждениями и утвержден­ный высочайшей властью12.

Зарубежные ученые конца XIX - начала XX века особо подчеркивали, что бюджет - это не просто план государственных доходов и расходов, а акт зако­нодательной власти.

Так, немецкий государствовед Г. Еллинек относил бюджет к законодатель­ным актам особого рода (так называемое "связанное законодательство")13. Пар­ламент, вольный принять или отклонить обыкновенный закон, мог внести

" Котляревский С.Л. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гоихбарга Л.Г. М., Б.г. С. 5.

12 Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М, 2000. С. 171.

13 EjXinneK Г. Бюджетное право. Ростов, 1906.

14

большие изменения в бюджет, но какой-либо бюджет, позволяющий государст­венному аппарату закономерно функционировать, он принять должен. Действи­тельно, акту о бюджете и самому бюджетному плану изначально присущ эле­мент необходимости, поскольку бюджет - это план доходов и расходов, а госу­дарство для своего функционирования неизбежно должно производить расходы на свое содержание и покрывать их какими-нибудь доходными статьями. По­этому для государства, каковы бы ни были его политическая форма и социаль­ный состав, неизбежно иметь бюджет.

Следует обратить внимание еще на одно значение бюджета. Дореволюци­онные юристы неоднократно замечали, что бюджет и бюджетное право являют­ся преимущественно политическим орудием особенно в конституционных го­сударствах дуалистического типа (т.е. где правительство независимо от пред­ставительного органа, который в свою очередь не мог принудить его к выходу в отставку). В таких государствах, используя бюджетное право, представитель­ный орган мог путем сокращения или вычеркивания кредитов (финансирова­ния) поставить правительство в ситуацию невозможности легально управлять страной. Кроме того, средством парламента против правительства являлось и отклонение бюджета. Однако, несмотря на это, правительство и монарх могли произвести несанкционированные парламентом расходы. Если в дальнейшем компромисс между указанными органами не удавался, возникал конфликт, ко­торый часто перерастал в вопросы силы. А вооруженная сила, в свою очередь, как правило, находилась в руках короля и правительства. Такой вооруженный конфликт имел место в Пруссии в 1862-1866 гг. Позднее в Пруссии было при­знано, что отказ принять бюджет является революционным средством и прили­чествует лишь партиям, которые не отвергают революции.

Российское дореволюционное законодательство начала 20 века (Русские бюджетные правила от 8 марта 1906 года, которые отчасти были перенесены в Основной закон от 23 апреля 1906 года) существенно ограничивает права на­родного представительства. В соответствии с указанными актами, Государст­венная Дума была лишена бюджетной инициативы, для неё также были недося­гаемы так называемые "забронированные" доходы и расходы, для изменения которых нужно было изменить закон, на котором они были основаны. Причем

15

предложение об изменении указанных законов могло быть отклонено Государ­ственным советом и монархом.

Если Государственная Дума вычеркивала какие-либо расходы, уменьшала финансирование и т.п., а Государственный совет с ней не соглашался, то при­нимались во внимание соответствующие показатели прошлогодней росписи. То же самое было в случае, если Государственная Дума отклоняла бюджет. Следо­вательно, последнее слово в бюджетных вопросах всегда принадлежало прави­тельству или даже монарху, который назначает правительство и кому оно под­отчетно.

Таким образом, на состояние бюджета и бюджетного права главным обра­зом влияет политическая жизнь страны, особенно соотношение компетенции различных органов государства и соотношение стоящих за этими органами со­циальных слоев. Кроме того, на строение бюджетной системы государства воз­действует его территориальное устройство.

Дореволюционные ученые обратили внимание еще на один важный момент - на информационное значение бюджета. «Государственная роспись или бюд­жет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или фи­нансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногими сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую кар­тину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»14. Проанализировав доходные или расходные статьи бюджета, можно было наблюдать могущество крупных зем­левладельцев или их упадок, удельный вес средних классов, давление крестьян­ской массы, активизации рабочих движений, прослеживалась внешняя политика государства. Отражалась в бюджете также экономическая идеология государст­ва. Однако все это разнообразие и меняющееся содержание бюджета может ук­ладываться в приблизительно однородную форму и бюджетное право как тако­вое может мало меняться при существенных переменах в жизни государства.

14 Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград. 1919. С. 5.

16

Революция 1917 года существенно изменила основы бюджетной деятельно­сти. С 1917 года единого государственного бюджета в России не существовало, так как, наряду с государственным бюджетом составлялся чрезвычайный (воен­ный) бюджет, в котором отражались средства на подготовку к войне.

Основные начала бюджетного устройства РСФСР, структура бюджетной системы, доходные и расходные бюджетные полномочия центральных и мест­ных органов государственной власти были установлены Конституцией РСФСР, принятой 10 июля 1918 года. Бюджетная система РСФСР в соответствии со ст. ст. 80, 86 Конституции 1918 года состояла из общегосударственного и местных бюджетов, последние в свою очередь подразделялись на губернские, областные, уездные, городские, волостные и сельские. При этом финансовая политика РСФСР в первые годы существования Советской власти была направлена на ак­кумуляцию денежных средств, необходимых для удовлетворения общегосудар­ственных и местных нужд. Разграничение общегосударственных и местных нужд, а также разграничение доходов и сборов, поступающих в распоряжение местных Советов и центральных органов государственной власти, подчеркивает параллельное существование общегосударственного и местного имущества, общегосударственных и местных финансов, общегосударственного и местных бюджетов.

После революции применение бюджетного права как орудия политической борьбы между различными государственными органами перестало иметь смысл, так как Конституция РСФСР 1918 года принципиально не признавала разделения властей, а лишь разграничение функций. По мнению С.А. Котлярев-ского, Конституция РСФСР 1918 года вообще не противопоставляет власти друг другу и тем более не ищет обеспечения гражданской свободы в этом про­тивовесе15. Напротив, государственный строй РСФСР после революции носил определенно монистический характер. Социальная основа всех частей совет­ской системы была одинакова, и, следовательно, различные её органы не могли вступать друг с другом в борьбу, так как они не представляли враждебных друг другу интересов. Однако в пределах единой социальной базы, на которой осно­вана советская власть, допускались различия интересов города и деревни, про-

15 Котляревский С.Л. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гойхбарга Л.Г. М., Б.г. С. 14.

17

мышленности и земледелия, рабочих и крестьян. Столкновения и примирения здесь происходили внутри общих советских рабоче-крестьянских органов. Сле­довательно, вопрос об отклонении бюджета или о конфликте между Совнарко­мом и ВЦИК даже не стоял. Более серьезный конфликт вызывало различие ин­тересов между центром и местными органами, которые, естественно, стреми­лись к большей финансовой децентрализации. Вопрос о правильном взаимодей­ствии общегосударственного и местного бюджетов на протяжении многих лет оставался одним из самых важных в советском бюджетном праве.

Существенно повышается значение бюджета и бюджетного права. Вследст­вие национализации существенно расширяется сфера государственного хозяй­ства, утверждается система планового производства и снабжения, свободная от производных колебаний частного рынка (очень невеликого). Плановый облик должны были принять также государственные доходы и расходы. Кроме того, вследствие огромных затрат на произошедший социальный переворот, разрухи и нищеты, царившей в стране, возрастает значение бюджетной дисциплины, ос­новная цель которой, по мнению С.А. Котляревского, научить народ жить по средствам.

4 мая 1919 года был принят декрет "О финансировании государственных предприятий", заложивший основу сметно-бюджетного финансирования. Со­гласно этому документу, государственные предприятия сдавали все свои дохо­ды в государственный бюджет и из него получали финансирование. В течение 1919-1920 гг. такой порядок был распространен на все государственные пред­приятия и учреждения, следовательно, отвергалась всякая имущественная обо­собленность хозяйственных организаций и предприятий, а также возможность хозяйствования на началах самоокупаемости. Все хозяйствующие субъекты об­служивал единый государственный бюджет. Однако некоторое время спустя (в 1921 - 1923 годах) ситуация все же меняется - начинается отход от сметно-бюджетного порядка финансирования предприятий, которые в этот период на­деляются закрепленными за ними основными и оборотными средствами. Таким образом, отношения хозяйствующих субъектов с бюджетом ограничиваются. Бюджет перестает быть всеобъемлющим фондом, охватывающим все доходы и

18

расходы государства. Так, наряду с централизованными финансами, возникают финансы предприятий.

Образование в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошли союзный бюджет, финансирующий общегосударственные потребно­сти, бюджеты союзных республик и широко разветвленная сеть бюджетов ме­стных Советов. Бюджетное устройство СССР впервые было зафиксировано в Конституции СССР 1924 года, и вплоть до 1991 года не претерпело коренных изменений.

Особое значение в тот период времени имели взаимоотношения между цен­тром (союзным бюджетом) и союзными республиками (республиканскими бюджетами). Не все союзные республики обладали необходимыми финансовы­ми ресурсами, поэтому с целью закрепления за ними дополнительных доход­ных источников было пересмотрено бюджетное законодательство. Так, напри­мер, Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, ут­вержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 года для обеспечения сбалансиро­ванности бюджетов союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, собранных на территории республики, доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных ис­точников, доходы от реализации общесоюзных и республиканских государст­венных фондов. Такое распределение доходных источников повысило заинте­ресованность республик в поступлении общесоюзных доходов и способствова­ло росту их собственных доходов.

Большие изменения в состав доходов и расходов бюджетной системы вне­сла налоговая реформа 1930 года, проведение которой было обусловлено суще­ствованием большого числа налогов, сложный порядок исчисления и взимания которых создавал затруднения в регулировании производства и обмена и, в ча­стности, в проведении политики цен. Так, налоговая реформа 1930 года упро­стила систему обложения предприятий обобществленного хозяйства. Акцизы, взимаемые раньше с продукции частных предприятий, были с 1930 года объе­динены с промысловым налогом (эти налоги являлись высокодоходными — ак-

19

цизы давали бюджету 29,0% всех доходов, а промысловый налог — 21,5% ). В составе единой государственной пошлины объединились 10 платежей - гербо­вый сбор, судебная пошлина, нотариальные сборы и т.д. все эти изменения ока­зали существенное влияние и на бюджетную систему. В результате реформы 1930 года была создана так называемая двухканальная система изъятия в бюд­жет накоплений государственных предприятий и хозяйственных организаций, заменившая множество платежей двумя крупными — налогом с оборота и от­числениями от прибыли17. В 1932 году были устранены общие нормы распреде­ления прибыли: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предпри­ятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли. Прибыль в основной своей массе перестала быть источником материального стимулирования, соци­ального и технического развития предприятия, что в последствии негативно сказалось на национальной экономике.

Принятая в 1936 году Конституция СССР, определяя основы советского бюджетного устройства, во многом повторила нормы первой союзной Консти­туции 1924 года и установила, что бюджетная система СССР складывается из союзного, республиканских и местных бюджетов, закрепив право всех местных Советов устанавливать свой бюджет. При этом расходы внутри бюджетной сис­темы распределились следующим образом: основная доля государственных расходов приходилась на союзный бюджет, второе место занимали расходы ме-

1 Я.

стных бюджетов, третье - расходы бюджетов союзных республик .

Утвержденный Верховным Советом СССР в 1938 году Государственный бюджет СССР установил новый порядок утверждения местных бюджетов19.

16 Беляева Т.Н. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник /
М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000. С. 20.

17 См. Цыпкин С.Д Основы правового регулирования государственных доходов // Финансовое право: Учебник
/ Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 183.

18 Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник /
М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000. С. 21.

19 До 1938 года местные бюджеты существовали отдельно от государственного бюджета СССР, не включались
в государственный бюджет СССР, а лишь сводились в единый документ - статистическую сводку, которая не
имела юридического значения, а была необходима для учета всех бюджетных ресурсов государства, экономи­
ческого анализа всех звеньев бюджетной системы и оперативного руководства исполнением бюджетов. Ут­
верждение же местных бюджетов производилось независимо от утверждения государственного бюджета
СССР. Каждый местный Совет устанавливал местный бюджет самостоятельно (исключение составляли сель­
ские Советы, бюджеты которых окончательно утверждались райисполкомами). При чем утверждение местных
бюджетов осуществлялось снизу вверх: сначала принимался сельский бюджет, затем, вместе со сводом сель­
ских бюджетов - районный, вслед за ним - областной бюджет вместе со сводом районных, городских бюдже­
тов и т.д. Одновременно с процессом утверждения снизу вверх осуществлялся процесс уточнения сверху до­
ходов и расходов, отнесенных на тот или иной местный бюджет.

20

Местные бюджеты стали включаться в государственные бюджеты союзных республик, а через последние — в общий свод и баланс государственного бюд­жета СССР и утверждаться Верховным Советом СССР в общих суммах доходов и расходов по каждой союзной республике. Начиная же с 1938 года, все мест­ные бюджеты стали утверждаться «сверху вниз». Эта процедура осуществля­лась следующим образом. Верховный Совет каждой союзной республики по­мимо утверждения республиканского бюджета, распределял установленные при утверждении государственного бюджета СССР общие суммы доходов и расхо­дов местных бюджетов республик между краями, областями или районами, а также городами республиканского подчинения и устанавливал общий объем доходов и расходов по местным бюджетам каждой из этих административно-территориальных единиц. Краевые, областные Советы распределяли установ­ленные Союзной республикой для края, области бюджетные доходы и расходы между краевым, областным бюджетом и бюджетами районов и городов. Одно­временно определялись общие показатели бюджетов каждого района или горо­да. Районные Советы проделывали аналогичную работу в отношении бюджетов нижестоящих административно-территориальных единиц. Следует также ука­зать, что «новый порядок утверждения местных бюджетов не был установлен каким-либо специальным актом, который бы отменял порядок, предусмотрен­ный Положением о местных финансах 1926 года, и вводил новый. Новый поря­док без официальной отмены старого был фактически поставлен на его место практикой» . Новый порядок утверждения местных бюджетов, с некоторыми изменениями, частично получил законодательное выражение и закрепление только в Законе о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 года, а также в соответствующих законах союзных республик.

Помимо местных бюджетов в 1938 году в состав единого государственного бюджета был включен бюджет фонда социального страхования.

Произведенные в бюджетной системе изменения свидетельствуют о проводящейся в конце 30-х годов политики финансовой централизации.

Таким образом, сформированная к концу 30-х годов и просуществовавшая около 60-ти лет бюджетная система СССР имела следующий вид:

Пискотни М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 106.

21

- местные бюджеты, в которые входили сельские поселковые бюджеты,
бюджеты городов районного подчинения, бюджеты районов, бюджеты городов
краевого (областного), окружного подчинения, бюджеты автономных областей,
бюджеты национальных округов, бюджеты краев (областей), бюджет городов
республиканского подчинения.

Иными словами, построение советской бюджетной системы определялось государственным устройством СССР как союзного многонационального госу­дарства. Помимо союзного бюджета, который находился в непосредственном распоряжении органов СССР, в каждой союзной республике имелся свой госу­дарственный бюджет. Его составными частями являлись республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных респуб­лик и местные бюджеты. Государственные бюджеты автономных республик объединяют республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты.

Вместе с тем, объединение всех бюджетов в Государственный бюджет СССР с утверждением его центральными органами государственной власти свидетельствовало о том, что провозглашение Союза ССР федеративным госу­дарством являлось фикцией, поскольку ущемление финансовой самостоятель­ности союзных республик делало их целиком и полностью зависимыми от цен­тра. По сути, органы государственной власти союзных республик представляли собой не самостоятельные государственные органы, а территориальные подраз­деления центральных органов государственной власти.

Крупным достижением в создании бюджетного законодательства СССР явилось принятие 30 октября 1959 года Закона «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» , после чего во всех союзных республиках нача­лась подготовка законов о бюджетных правах соответствующих союзных рес­публик, автономных республик и местных Советов депутатов трудящихся. Та­кие законы были приняты во всех союзных республиках за период с 1960-1962

21 Закон СССР от 30.10.1959 года «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» // Ведомости Вер­ховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.

22

годы. Так, 16 декабря 1961 года был принят Закон «О бюджетных правах РСФСР, АССР и местных депутатов, трудящихся РСФСР».

Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» расширил бюджетные права союзных республик, так как каждая из них получи­ла право на свой бюджет, утверждаемый Верховным Советом республики. Кроме того, Закон установил основы распределения расходов и доходов между союзным бюджетом и государственными бюджетами союзных республик. В основу распределения расходов был положен принцип подчиненности , кото­рый выражался в том, что в союзный бюджет включались расходы по обороне страны, на финансирование предприятий и хозяйственных организаций союзно­го подчинения, мероприятий по просвещению, науке, культуре, здравоохране­нию, осуществляемых учреждениями и организациями союзного подчинения, на выплату пенсий, на образование государственных резервов и запасов (ст. 30 Закона). В государственные бюджеты союзных республик включались расходы на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подчиненных исполнительным органам союзных и автономных республик, на финансирова­ние социально-культурных мероприятий, осуществляемых учреждениями и ор­ганизациями союзных республик, на содержание органов союзных республик, возможно также создание резервных фондов Советов Министров республик (ст. 37 Закона).

Для финансирования вышеперечисленных расходов за союзным бюджетом закреплялись налог с оборота предприятий независимо от их подчиненности и подоходный налог с населения за исключением частей, передаваемых в респуб­ликанские бюджеты, таможенные платежи, а также обязательные платежи из прибыли государственных предприятий хозяйственных организаций союзного подчинения. Доходы республиканских бюджетов складывались главным обра­зом из средств, поступающих от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных республикам, государственных пошлин, налога со зрелищ. Кроме того, республикам были переданы — лесной доход, подоходный налог с колхозов, подоходный налог с прибыли предприятий и организаций потреби­тельской кооперации, сельскохозяйственный налог. Для регулирования респуб-

Ровинский Е.Л. Советский бюджет и бюджетное право // Финансовое право. М., 1971. С. 95-96.

23

ликанских бюджетов использовался один из самых высокодоходных источни­ков - налог с оборота.

В отношении нижнего уровня бюджетной системы, в Законе устанавлива­лись лишь общие начала местных бюджетов, и указывалось, что бюджетные права местных Советов определяются Верховными Советами Союзных респуб­лик (ст.ст. 38, 45 Закона). При этом Закон предоставил в распоряжение союзных республик доходные источники, на основе которых союзные республики смог­ли бы решить задачу укрепления доходов местных бюджетов.

Все изменения бюджетной системы СССР, произошедшие с начала 50-х и до конца 90-х годов носили в основном формальный характер, сама сущность бюджетной деятельности не менялась. Все это привело к тому, что уже в 70-е годы на развитии Государственного бюджета СССР отразилось нараставшее общее расстройство финансового хозяйства страны. Несмотря на то, что на пе­редовых предприятиях наблюдались невиданные темпы роста объемов произ­водства, ресурсы предприятий постепенно истощались, интенсивное их исполь­зование не подкреплялось накоплением. Стимулирование деятельности пред­приятий по их развитию путем реализации финансовых ресурсов через фонд развития производства натолкнулось на дефицит материальных ресурсов, кото­рые в основной своей массе передавались в Госбюджет. Преобладал админист­ративный путь решения данной проблемы, и в итоге даже ограниченные права предприятий были изъяты. Этот исторический пример наглядно демонстрирует неэффективность и даже порочность административных способов управления государством, когда явно недооценивались и значение финансов как рычага воздействия на любую сферу общественной жизни и важность использования их стимулирующей функции.

Наиболее значительная попытка усовершенствовать хозяйственный меха­низм была предпринята в 1965 году. Постановлением ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР от 4 октября 1965 года № 729 «О совершенствовании планиро­вания и усилении экономического стимулирования промышленного производ­ства»23 был положен конец существованию двухканальной системы изъятия в

Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 04.10.1965 года № 729 «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» // СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 153.

24

бюджет накоплений государственных предприятий и хозяйственных организа­ций. Двуканальная система сыграла свою роль в обеспечении финансирования индустриализации страны, способствовала покрытию значительной части воен­ных расходов и расходов по дальнейшему восстановлению народного хозяйст­ва. Но вместе с тем обнаружились и некоторые слабости данной системы, осо­бенно в плане воздействия на дальнейший рост производства, повышение хоз­расчетной заинтересованности предприятий и организаций в достижении наи­больших производственных результатов24. Использование административных форм распределения полученных предприятиями доходов (при которых зачас­тую не принимались во внимание многие факторы, влияющие на эффектив­ность дальнейшего воспроизводственного процесса, например, необходимость материального стимулирования рабочих), недооценивание роли распредели­тельных отношений привело к тому, что предприятия были не заинтересованы в увеличении выпуска продукции. Слаба была обратная связь между размером средств, остающихся в распоряжении предприятия, и ростом эффективности производства. При взимании в бюджет отчислений от прибыли не брались в расчет различия в факторах ее образования - прибыль, зависящая и не завися­щая от непосредственных усилий коллектива. Не было связи и между выделен­ными предприятию основными фондами (чем больше объем этих фондов, тем больше предприятие должно выпускать продукции) и величиной платежа в бюджет25.

Хозяйственная реформа 1965 года была направлена на усиление стимули­рующего воздействия прибыли на развитие производства посредством перехода к новой многоканальной системе платежей предприятий в бюджет. Так, напри­мер, в целях повышения заинтересованности предприятий в лучшем использо­вании производственных основных фондов и оборотных средств был установ­лен обязательный платеж - плата за основные фонды и оборотные средства. Та­ким образом, для того, чтобы после внесения всех платежей в бюджет у пред­приятия еще остались средства для развития, необходимо было наиболее полно использовать все имеющиеся мощности. Наряду с данным платежом по новой

24 Цыпкин С.Д Основы правового регулирования государственных доходов // Финансовое право: Учебник /
Под ред. B.B. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 183-184.

25 Там же. С. 184.; Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой
деятельности Советского государства. М, 1983. С. 54-57.

25

системе предприятие должно было вносить в бюджет еще фиксированные (рентные) платежи, взносы свободного остатка прибыли, и кроме этого оставал­ся налог с оборота.

Созданная система распределения национального дохода предусматривала образование на каждом предприятии за счет прибыли фондов экономического стимулирования: фонда материального поощрения, фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства и фонда развития произ­водства. Однако предпринятые государством попытки совершенствования фи­нансовых отношений не были доведены до конца и не дали желаемых результа­тов. Это произошло потому, что реформирование хозяйственных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронуло основ сложившейся системы управления и сущностных взаимосвязей предприятий и государства в процессе воспроизводства, основанных на административных способах воздействия со стороны государства. Вся система показателей, нормативов, стимулов, фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывало хозрасчетные ин-тересы коллектива . Рабочие не были заинтересованы в развитии производства, в результате не увеличивалась прибыли, и, следовательно, меньше финансовых ресурсов направлялось в бюджетную систему. Материальные затраты в народ­ном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпы роста промышленности и сельского хозяйства, одновременно сущест­венно возросли объемы незавершенного строительства. Все это свидетельство­вало о том, что большая часть средств производства шла на самовоспроизводст­во.

В литературе в рассматриваемый период времени неоднократно поднимался вопрос о необходимости управления государством посредством использования именно финансово-экономических рычагов. При этом особый акцент делался на использовании стимулирующей функции финансов . Особую значимость этого подчеркивает закрепление в ст. 16 Конституции СССР 1977 года финансово-

Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, O.B. Врублевской. М., 2000. С. 27. 27 См. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983. С. 50-63.

26

экономических методов руководства (путем активного использования хозяйст­венного расчета, прибыли, себестоимости и других рычагов и стимулов)28.

Коренным образом ситуация стала меняться лишь в конце 80-х годов, когда были подорваны основы административно-командной системы управления и стала зарождаться рыночная экономика. В 1991 году распадается Союз Совет­ских Социалистических Республик. Все это привело к созданию качественно новой бюджетной системы России и изменению основ бюджетной деятельно­сти.

10 октября 1991 года был принят Закон РСФСР № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» в соответствии с которым в бюджетную систему РСФСР как самостоятельные части стали вклю­чаться: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты респуб­лик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, город­ские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет авто­номной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. При этом республиканский бюджет РСФСР, бюджеты национально - государственных и административно -территориальных образований РСФСР утверждаются соответственно в форме закона Верховным Советом РСФСР, Верховными Советами республик в соста­ве РСФСР, в форме решений - местными Советами народных депутатов. Иными словами, ни о каком едином госбюджете, утверждаемом центральными органа­ми государственной власти, речь уже не шла, все входящие в бюджетную сис­тему звенья были автономными. Единый финансовый план государства — кон­солидированный бюджет РСФСР составлялся лишь с целью статистики и ана­лиза финансовой информации, а также для прогнозирования на будущее.

Для обеспечения финансовой самостоятельности различных уровней управ­ления в государстве 15 апреля 1993 года принимается Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти

28 Конституция СССР (Основной закон), принята 07.10.1977 года // Ведомости Съезда народных депутатов
СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

29 Закон РСФСР от 10.10.1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в
РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.

27

республик в составе российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно­го самоуправления»30. Этот Закон определяет права субъектов РФ и органов ме­стного самоуправления на получение бюджетных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджетные взаимоотношения различных субъектов. Закон «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»31 установил правовые основы оказания централизованной финан­совой помощи субъектам РФ из федерального бюджета и других денежных фондов Российской Федерации.

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации заложила основы бюджетной системы России. Консти­туция РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федератив­ное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов (республик, краев, областей и пр.). Федеративное устройство РФ основано на её государст­венной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ. Из федеративно­го устройства РФ вытекает необходимость существования обособленного феде­рального бюджета, предоставления субъектам РФ права на самостоятельные бюджеты. Ст.ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114 Конституции РФ разграничили пол­номочия органов государственной власти в бюджетной сфере. Гл. 8 Конститу­ции РФ, устанавливая институт местного самоуправления, предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно составлять, утвер­ждать и исполнять местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Помимо этого Конституция РФ закрепила принцип разделения властей (ст. 10), основы механизма его реализации (главы 4-7), а также многопартийность (ст. 13). Введение этих положений непосредственно отразилось на особенностях

30 Закон РФ от 15.04.1993 года № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использо­
ванию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти респуб­
лик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Мо­
сквы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» // ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

31 Закон РФ от 15.07.1992 года№ 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям,
областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» // Ведомости
СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972.

28

осуществления финансовой деятельности. Бюджет, бюджетное право вновь становятся орудием политической борьбы. М.В. Карасева аргументировано обосновывает тезис о том, что «финансовое право32 - политически напряженная отрасль права»33. Действительно, всегда при принятии бюджета на очередной финансовый год различные политические партии пытаются отстоять права тех или иных социальных групп, интересы отдельных отраслей экономики и пр. по­средством увеличения или уменьшения отдельных видов расходов. В политиче­ском противоборстве используют бюджет и различные ветви власти в государ­стве. Примеры этого встречаются как на федеральном уровне, так и на уровне регионов34. Таким образом, история повторяется: при определенном уровне де­мократии в государстве бюджет является по своей сути результатом взаимодей­ствий различных политических сил и орудием политической борьбы.

Следующим этапом развития бюджетного права и некоторого изменения порядка функционирования бюджетной системы явилось принятие первого ко­дифицированного акта, регулирующего бюджетную сферу, - Бюджетного Ко­декса Российской Федерации. Принятие БК РФ была вызвана не только необхо­димостью систематизации и кодификации бюджетного законодательства, но и потребностями в приведении бюджетно-правовых норм в соответствие со сло­жившейся в Российском государстве экономической и политической обстанов­ки. Особенности применения отдельных норм БК РФ и будут рассмотрены в данной работе.

На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что:

32 Частью которого является бюджетное право.

33 Карасева М.В. Финансовое право - политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. 2001.
№8. С. 60-67.

34 Вследствие политических разногласий между Президентом РФ и Верховным Советом РФ в 1993 году рес­
публиканский бюджет был принят только 14.05.1993 года (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Вер­
ховного Совета СССР. 1992. № 34.). В Иркутской области из-за противоборства между Губернатором и Зако­
нодательным Собранием областной бюджет на 2001 год был принят 24.04.2001 года (Ведомости 3C Иркут­
ской области. 2001. № 7. т. 1).

29

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11


Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации