Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика - файл n1.doc

приобрести
Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика
скачать (2167.4 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc7324kb.04.10.2009 03:45скачать

n1.doc

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   62
Контрольные вопросы

  1. Назовите основные понятия, с помощью которых может быть описано простран­ственное измерение политического явления.

  2. Какие понятия используются для описания территориальной структуры? В чем их сходства и отличия?

  3. Что такое политический регион?

  4. Раскройте понятие "регионализация".

  5. Какое значение в политической регионалистике имеет концепция многосоставно­го общества? Что такое федеративное общество?

  6. Опишите формы и факторы регионализации в государстве.

  7. Как и для чего в политической регионалистике используются методы районирования?

  8. Каким образом проводится географическое моделирование региональной структуры?

  9. Что такое модель отношений "центр — периферия"?

  10. Как происходит диффузия политических инноваций?

106

ч

Контрольные вопросы

  1. Опишите основные подходы "понимающей" политической регионалистики.

  2. Раскройте понятие "территориально-государственное строительство".

  3. Каковы основной смысл и содержание концепции баланса отношений между цент­ром и регионами?

  4. Раскройте интересы центра в балансе отношений "центр — регионы".

  5. Раскройте интересы регионов в балансе отношений "центр — регионы".

  6. В чем смысл функционалистского подхода к изучению баланса отношений "центр — регионы"?

  7. Дайте определение региональной политики. В чем заключается собственно поли­тическое содержание региональной политики?

  8. Каково историческое происхождение федерализма?

  9. Назовите известные вам представления о федерализме и федеративных отношениях.

  10. Назовите и раскройте формы реализации федеративных отношений внутри госу­дарства и в отношениях между государствами.

  11. В чем заключаются особенности федеративной территориально-политической сис­темы?

  12. Опишите основные концепции федерализма.


2

глава

МИРОВОЙ ОПЫТ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

2.1

Административно-территориальное деление государства

2.1.1

Основные понятия

Существует ряд близких понятий — "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориаль­ная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формаль­ную политико-административную структуру государства, или другими словами — его деление на формальные регионы.

Понятие "административно-территориальное деление (АТД)" имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается соб­ственно политико-административная карта государства, представляющая собой со­вокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого про­цесса — сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деле­ния аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный слу­чай. Особенность АТД заключается в том, что районирование проводят государст­венные органы, исходя из поставленных управленческих задач, и что это райони­рование существует де-юре, в нормативных актах.

Родственные понятия "административно-территориальное устройство (АТУ)" и "административно-территориальная организация (АТО)" в современном дис-

108

2.1 Административно-территориальное деление государства

курсе включают в себя институциональные аспекты1. Они обычно подразумевают не только политико-административную карту, но и политические институты, всю систему отношений, связанных с созданием и переустройством АТД. АТУ (АТО) может, например, включать в себя региональные органы власти и общенациональ­ные властные структуры, занимающиеся административно-территориальным де­лением и даже региональной политикой вообще.

Главным структурным элементом АТД является административно-терри­ториальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная еди­ница является синонимом формального региона.

Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархиче­ские уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).

Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанно­сти. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы2, в которых дей­ствует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД сущест­вуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.

АТД — феномен вполне древний. Можно вспомнить пример Римской им­перии с ее делением на провинции. В то же время феодальная модель территори­ально-государственного строительства обычно нарушала регулярность АТД. Для этой модели в ее европейском варианте было характерно деление территории на центры (города) с определенным самоуправлением и периферии, находившиеся под властью феодалов-землевладельцев. Феодал являлся землевладельцем и регио­нальным лидером в одном лице, т.е. ATE могла одновременно представлять собой

1 См. также: [Путь к совершенной модели административного устройства, 1996; Тра-
нин, 1984; Шигер, 1956] и др.

2 Следует помнить, что в зону исключительной юрисдикции государства входит так­
же морская акватория, которая при этом не является частью того или иного региона. Дру­
гими словами, административно-территориальное деление существует только на суше. Хо­
тя региональные власти в соответствии с национальным законодательством могут иметь
некоторые ограниченные полномочия в прилегающих водах.

109

Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

феодальное владение. При этом распространенная чересполосица феодальных вла­дений нарушала регулярность АТД.

Современное национальное государство, в отличие от средневекового фео­дального государства, обязательно использует регулярную систему АТД. Переход к современной модели территориально-государственного строительства происходил одновременно с формированием более или менее централизованной государствен­ной власти и организацией государственного управления (а также самоуправления) на местах. Для организации государственного управления на региональном уровне и формирования структур самоуправления обязательно требуется стройная и стро­гая система АТД.

2.1.2

Факторы административно-территориального деления

АТД любого государства является функцией его региональной структуры. Сама региональная структура, как ясно из первой главы, формируется в результате сложных эволюционных процессов и представляет собой несколько накладываю­щихся друг на друга структур различного происхождения. Региональную структуру государства можно представить как наложение этнокультурной, природно-географи-ческой и социально-экономической структур.

Исходя из этого, а также из существующей практики административно-тер­риториального деления, можно выделить следующие группы факторов, определя­ющих формирование его системы.

1. Этнокультурные факторы.

В многонациональных государствах использование этнических границ для выделения административно-территориальных единиц является распространенным принципом. Действительно, регионы с этнокультурной спецификой формируются вне зависимости от желаний и воли государственных лидеров и представляют со­бой территориальные образования, обладающие собственной идентичностью и представляющиеся очевидными ячейками региональной структуры. Другими сло­вами, этнические ареалы часто являются хорошо выраженными на местности не­формальными регионами.

Но, опасаясь сепаратизма и не желая идти на политические уступки нацио­нальным меньшинствам, многонациональное государство нередко избегает созда­ния таких ситуаций, когда каждая административная единица обязательно пред­ставляет собой ареал проживания определенного этноса. Впрочем, превращение этнических ареалов в ATE происходит нечасто и по иным причинам: четкая этни­ческая граница, разделяющая ареалы проживания двух этносов, является редким явлением, поскольку этносы часто смешиваются друг с другом на одной террито-

110

2.1 Административно-территориальное деление государства

рии, наблюдаются феномены переходных зон, этнических анклавов и эксклавов и т.п. Поэтому поделить территорию государства на "аккуратные" ATE с ярко выра­женной этнической спецификой нельзя при всем желании.

Таким образом, этнокультурные факторы являются лишь одной из несколь­ких возможных групп факторов, определяющих систему АТД и межрегиональные границы. Тем не менее национально-территориальный принцип формирования сетки АТД довольно часто используется в многонациональных федерациях, где регионы, имеющие этническую специфику и, соответственно, ярко выраженную идентичность, являются распространенным типом субъектов федерации.

Крайним примером может служить современная Эфиопия, где националь­но-территориальный принцип был положен в основу АТД при переходе государст­ва к федеративной модели в результате принятия конституции 1994 г. Все девять штатов Эфиопии3 имеют этноконфессиональную специфику и обычно используют этнонимы в своих названиях — Тыграи, Амхара, Сомали (все три штата заселены представителями одноименных этнических групп), Оромия (этнос галла, или оро-мо), Область народностей Южной Эфиопии (этносы группы сидамо), Афар (этнос данакиль), Бэнишангуль-Гумуз (этнос кома и др., относящиеся к народам Цент­рального и Восточного Судана), Гамбела (этносы нилотской языковой семьи — нуэр, ануак) и Харэр (особый мусульманский анклав). В то же время и в "модель­ной" ситуации, характерной для Эфиопии, видно, что абсолютное совпадение этни­ческих и административных границ невозможно. В ряде штатов небольшие народы объединены в группы. Карта этнических ареалов никогда не может иметь столь регу­лярные и геометрически ясные формы, как АТД.

АТД в Индии в значительной степени построено по лингвистическому прин­ципу, который использовался в официальном порядке при определении штатов и их границ на протяжении второй половины XX в. В результате большинство штатов соответствует крупным этнолингвистическим группам. Например, хиндустанцы на­селяют Уттар-Прадеш и Мадхья-Прадеш, раджастханцы — Раджастан, бихарцы — Бихар, бенгальцы — Западный Бенгал, гуджаратцы — Гуджарат, маратхи — Маха­раштру, ория — штат Орисса, телугу — штат Андхра-Прадеш, тамилы — Тамилнад, каннара — штат Карнатака, малаяли — штат Керала, ассамцы — Ассам, пенджабцы — Пенджаб, кашмирцы — Кашмир. Этнолингвистический принцип используется и в отношении мелких штатов. Например, штат Мегхалая населен в основном кхаси и гаро, Нагаленд — нага, Манипур — манипури, Мизорам — лушеи и т.п.

Похожая ситуация характеризует и Пакистан, который делится на четыре провинции, примерно соответствующие четырем основным этническим группам. Этими провинциями являются Пенджаб (пенджабцы), Синд (синдхи), Белуджи­стан (белуджи) и Северо-Западная Пограничная провинция (пуштуны).

3 Наряду со штатами ATE первого порядка в Эфиопии являются два города.

111

Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Этнокультурные факторы оказали большое влияние и на формирование АТД в унитарных государствах, особенно в тех, которые отличаются высокой степенью децентрализации. Например, в Испании автономные сообщества в ряде случаев имеют этническую окраску (Каталония, Страна Басков, Галисия). В Италии область Валле-д'Аоста определяется по этнолингвистическому принципу (франкоязычное население), также как и область Трентино-Альто-Адидже (германоязычное населе­ние). Очень часто такие "этнически окрашенные" регионы в унитарных государст­вах стремятся к большей автономии по сравнению с "обычными".

Важно отметить, что и в государствах с высоким уровнем централизации можно проследить влияние этнокультурных факторов на формирование сетки АТД. Возможны ситуации, когда названия ATE имеют ярко выраженный этнический ха­рактер. Например, в Иране этнонимы широко используются в названиях регионов (останов), и этнический фактор оказал весьма большое влияние на АТД. Даже бег­лый взгляд на административную карту Ирана позволяет обнаружить такие останы, как Лурестан (луры), Бахтиария и Чехармехаль (бахтиары), Бойерахмед и Кохги-луйе (кухгилуйе), Курдистан (курды), Восточный и Западный Азербайджан (азер­байджанцы), Гилян (гилянцы), Мазендаран (мазендаранцы), Систан и Белуджистан (белуджи).

2. Исторические факторы.

Распространена ситуация, когда сетка АТД того или иного государства сло­жилась в общих чертах много веков назад и сохраняется в виде определенной на­циональной традиции. Как правило, это — государства с достаточно древней исто­рией, в которых образовались устойчивые территориальные структуры.

Говорить об исторических факторах АТД следует с известной осторожностью, поскольку это понятие условно. Если ATE существует в ее нынешних или близких к тому границах на протяжении минимум двух-трех веков, то тогда ее, вероятно, можно считать "исторической". Уровень консервативности политико-администра­тивной структуры в различных государствах разный. Некоторые государства обра­зовались сравнительно недавно, большинство — в XX в., и потому говорить об ис­торических факторах там можно лишь в редких случаях.

Роль исторических факторов при формировании сетки АТД лучше всего прослеживается в европейских государствах, где региональные структуры сложи­лись еще в Средние века. Причем границы государств могли меняться, а вот регио­нальные структуры при этом оставались достаточно консервативными: просто ре­гионы переходили из рук в руки. Поэтому и возникло популярное представление о современной Европе как о "Европе регионов", где в основе региональной структу­ры лежат еще "феодальные" по своему генезису компактные территориальные ячей­ки — части современных государств. Поскольку с этими ячейками связаны тради­ции и идентичность населения, они стали естественной основой при формирова­нии современных сеток АТД. Роль исторических факторов особенно заметна в та-

112

2.1 Административно-территориальное деление государства

ких странах, как Германия [Бусыгина, 2000], Австрия, Швейцария, Нидерланды, Бельгия, Италия и др. Это заметно по названиям регионов, которые повторяют на­звания старых феодальных государственных образований, и отчасти по их грани­цам. Великобритания (на территории Англии) и Ирландия делятся на старинные по происхождению графства, что тоже напоминает о Средневековье.

Исторические факторы нередко воспринимаются как недостаточно устойчи­вая основа АТД, если мыслить категориями централизованного государства. Воз­никают претензии к такой системе АТД по аналогии с теми системами, которые возникли под преимущественным влиянием этнокультурных факторов. Попытка уйти от исторических факторов при формировании АТД была характерна прежде всего для Франции. Однако радикальная реформа АТД в 1793 г., ставшая геогра­фическим результатом Великой французской революции4, с созданием департа­ментов в наши времена начинает восприниматься по-другому. Все-таки с той поры прошло более 200 лет, и компактные департаменты с их физико-географическими названиями тоже превратились в некую традицию, хотя и менее глубокую, чем де­ление Франции на исторические провинции, "отмененные" в годы Великой фран­цузской революции. Кроме того, создание в XX в. новой, дополнительной админи­стративной сетки из регионов (которые объединяют по несколько департаментов) отчасти привело к воссозданию старых исторических границ. В названиях этих ре­гионов обычно используются названия исторических провинций, тем самым вер­нувших себе статус формальных регионов по прошествии почти 200 лет.

Аналогично и в США, государстве относительно новом, штаты Атлантическо­го побережья выглядят вполне "историческими" образованиями, поскольку восхо­дят к английским колониям XVIII в.

3. Демографические (социально-географические) факторы.

Система АТД в значительной степени соответствует сложившимся в данном государстве системам расселения. Административно-территориальные единицы часто складываются по принципу узловых районов, формируясь вокруг крупных центров и представляя собой зоны их тяготения. Такие ATE представляют собой компактные и хорошо выраженные системы "центрпериферия" (факторы также можно назы­вать центро-периферийными). На их формирование преимущественное влияние оказывают демографические, или социально-географические, факторы, под кото­рыми здесь понимается система расселения и связанная с ней система узловых

4 Интересно вспомнить, что наряду с радикальным изменением АТД французские революционеры предложили также новый календарь. Но попытка начать новый историче­ский отсчет оказалась недолговечной, в то время как новая политико-административная карта прижилась. При этом на самом деле в исторической памяти сохранились и все не­формальные регионы Франции, ее исторические провинции (Прованс, Нормандия, Бур­гундия и др.). Более того, во второй половине XX в. они были частично восстановлены на официальном уровне — при создании нового политико-административного уровня, объе­диняющего отдельные департаменты в более крупные единицы — регионы.

113

Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

районов, устойчивых взаимосвязей между населенными пунктами и географиче­ских ориентации одних населенных пунктов на другие.

Демографические факторы играют особенно важную роль в формировании системы АТД в странах с менее выраженной историко-культурной структурой, т.е. там, где этнокультурные и исторические факторы выражены слабо (либо намерен­но подавляются). Как правило, это — относительно новые государства, причем го­сударства скорее унитарные, чем федеративные (в последних этнокультурные и ис­торические факторы имеют большее значение). В Европе влияние сложившихся систем расселения на сетку АТД заметно в странах Центральной и Восточной Ев­ропы с менее продолжительной историей и размытостью исторического деления на провинции. Влияние демографических факторов на системы АТД заметно в Пор­тугалии и Скандинавских странах.

4. Природно-географические факторы.

Природные барьеры также оказывают заметное влияние на системы АТД. Природно-географическая обособленность территории служит важным фактором, который влечет за собой формирование отдельных ATE. Например, в островных государствах распространены ситуации соответствия сетки АТД конфигурации островов и островных групп (Дания, Индонезия, Микронезия и др.) . Обособленные горные территории также обычно становятся отдельными административно-терри­ториальными единицами.

Многофакторность в процессах формирования АТД.

Важно отметить, что ни одна из существующих систем АТД не сложилась под влиянием только одной группы факторов. Даже там, где государство сознательно использует этнокультурный принцип, формирование сетки АТД в виде системы этнокультурных регионов оказывается невозможным по разным причинам. Во-пер­вых, в мире практически не существуют четко выраженные этнические границы. Во-вторых, государства считают нерациональным создавать специальные администра­тивные единицы для небольших народов. Поэтому в той же Индии большинство малых народов своими штатами отнюдь не располагает. И, наоборот, ареалы рассе­ления самых крупных народов могут быть разделены на несколько штатов во избе­жание слишком больших различий между территориями по демографическим ха­рактеристикам или в силу субэтнических и иных различий. Так, наиболее круп­ный этнос Индии — хиндустанцы доминируют не только в наиболее крупном шта­те Уттар-Прадеш, находящемся в долине Ганга, но и в соседних штатах Мадхья-Прадеш и Харьяна.

5 В Дании, например, отдельной административной единицей является второй по величине остров Фюн (с прилегающими островами), а также остров Борнхольм в Балтий­ском море.

114

2.1 Административно-территориальное деление государства

Нередко бывает трудно отделить этнокультурные факторы от факторов исто­рических, поскольку исторические провинции одновременно могут иметь этно­культурную специфику (германоязычный регион Трентино-Альто-Адидже, ранее Южный Тироль и бывшая территория Австро-Венгрии в составе современной Ита­лии). Природно-географические факторы часто действуют одновременно с истори­ческими и этнокультурными. Так, обособленный остров может одновременно пред­ставлять собой обособленный этнический ареал и являться административной еди­ницей. Что касается демографических факторов, то длительное время существую­щие исторические ATE вполне могли сформироваться в виде компактных узловых районов с ярко выраженными центрами и сферой их влияния. Таким образом, в каждом конкретном случае обычно можно говорить о сочетании нескольких фак­торов в определенной конфигурации.

АТД и региональная идентичность (соотношение формальных и неформаль­ных регионов).

Следует обратить внимание на тот факт, что системы АТД одновременно в той или иной степени соотносятся со структурами региональной идентичности. В боль­шинстве государств существует своя система неформальных регионов, с которыми идентифицирует себя население (эти регионы можно также называть обыденными). Полное совпадение формальных и неформальных регионов встречается редко, между ними всегда есть несоответствие, поскольку, как уже говорилось, трудно построить геометрически строгую систему АТД на основе "неправильных" неформальных регионов.

Региональная идентичность обычно имеет несколько уровней, соответствую­щих сложности территориальной структуры данного государства. Жители этого го­сударства могут одновременно идентифицировать себя с городом, в котором они живут, регионом (формальным и (или) неформальным), в состав которого входит этот город, и, наконец, с крупной региональной структурой (например, Север или Юг). Соотношение разных территориальных идентичностей по уровню выраженно­сти и приоритетности для населения является интересным для анализа. Интересно исследовать и соотношение региональной идентичности с общенациональной. Обычно территориальная идентичность имеет "матрешечный", или сложносостав-ной, характер, т.е. человек одновременно идентифицирует себя со своим государ­ством и с регионом как частью этого государства. Но в случае развития центробеж­ных сил могут возникать ситуации, когда основной считается региональная иден­тификация, а общенациональная идентичность может даже отрицаться жителями определенного региона.

АТД не может быть оторванным от существующих реалий, т.е. от сложив­шихся неформальных региональных структур разного происхождения. Другими сло­вами, АТД не может быть неестественным, случайным или навязанным сверху. Каж-

115

Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

дый полноценный формальный регион должен иметь свою признанную его жите­лями идентичность, и только в этом случае он имеет перспективы. Эта идентичность определяется тем, как население воспринимает свой регион, чем определяет его обо­собленность — историей, культурой, географией и т.п. Распространена ситуация, когда население, общественные движения специально поддерживают и культивиру­ют территориальную идентичность, способствуя тем самым интеграции региона как политической системы.

В то же время развитая региональная идентичность существует далеко не везде. Нередко формальные регионы первого порядка действительно представляют собой сугубо административные образования. Возможна и ситуация, когда в отсут­ствие обьщенных неформальных регионов со своими идентичностями население в состоянии идентифицировать себя только с формальным регионом.

2.1.3

Формат административно-территориального деления

Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.

Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и иден­тичный статус.

В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.

1. Автономные регионы.

Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие само­управления при его отсутствии в других регионах).

В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультур­ным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти фак­торы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.

116

2.1 Административно-территориальное деление государства

Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого го­сударства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это — Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных ост­рова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д'Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолинг­вистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аланд­ские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское населе­ние). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два ав­тономных района Португалии — Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной терри­тории и тем самым обособлены6.

В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно счи­тать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее при­мерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демо­кратизацией.

Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Ни­карагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населе­ния, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атланти­ческий). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.

На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных уни­тарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетани­ем этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-

6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Ка­рибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраи­ну государства (однако это положение не было реализовано).

117

Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная администра­тивно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была вос­становлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной рес­публикой со своей собственной конституцией7. Автономные республики сохрани­лись на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбе­кистана (Каракалпакстан8). В Таджикистане осталась одна автономная область — Горный Бадахшан.

В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокуль­турную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма — русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ — крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане — группы на­родов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских ре­гионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор — республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.

Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и пред­ставляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.

В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказыва­ется настолько велик, что данное государство фактически перестает его контроли­ровать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края — Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых

7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.

8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со­
хранения еще советской рудиментарной модели "центр — регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара­
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.

118

2.1 Административно-территориальное деление государства

сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, ко­торая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республи­ка. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).

Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане — территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный пар­ламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После сверже­ния С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону фе­дерации, возможно — асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).

Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) ха­рактерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Су­дана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с централь­ными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предпола­гается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополни­тельные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.

Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетель­ствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближа­ется к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "го­сударствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.

Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных фе­дераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.

Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значи­тельной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой авто­номный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы го­сударство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу
Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, кото­рая обладает широкой автономией. Это — тоже признак асимметричной федерации.

Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис поль­зуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является кон­тинентальная часть государства — бывшая Танганьика. Автономией обладает ост­ровная часть Танзании — Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.

2. Регионы с особым порядком управления.

Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными ре­гионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз уре­занной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.

Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.

В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии — регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегри­рован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).

В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, — Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управ­ляются напрямую из Мадрида.

В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архи­пелаг — Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эква­дора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный ин­ститут (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их ис­полнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).

120

2.1 Административно-территориальное деление государства

В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федера­ции, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполага­ет наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы — это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий преду­смотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.

3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.

Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федера­тивного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факто­рами — небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко — географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определя­ется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.

Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Ин­дии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации — признак асимметричной федерации). В на­стоящее время их семь. Как правило, это:

В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотре­нию. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе — верховный комиссар. Возможна си­туация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор со­седнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.

В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан — остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   62


Контрольные вопросы
Учебный материал
© nashaucheba.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации